Resumo: O objetivo deste artigo é relacionar os aspectos gerais da responsabilidade civil das companhias docas (administração portuária dos portos organizados). As companhias docas, por meio da administração portuária, exercem na área do porto organizado, os papeis de depositário de cargas, autoridade portuária e concessionária de serviços públicos. A finalidade deste trabalho é relacionar os aspectos gerais da responsabilidade civil das companhias docas quando no exercício de cada um desses papeis.
Palavras-chave: Responsabilidade civil. Autoridade portuária. Companhia Docas. Concessionária.
INTRODUÇÃO
Percebeu-se que, apesar da importância dos portos para a economia brasileira e, consequentemente, para os Estados da Federação, há uma escassez de trabalhos científicos tratando sobre o tema da responsabilidade civil no campo do Direito Portuário. Tal argumentação torna-se ainda mais evidente quando se estuda a responsabilidade civil das companhias docas. Talvez, um dos motivos desse desinteresse, seja a especificidade do assunto, cujo caminho, poucos se arriscam a trilhar.
A doutrinadora Carla Adriana Comitre Gibertoni (2005, p. 311) acredita que “o porto é o termômetro que mede a temperatura da economia de um país”. Para essa Autora “os portos surgiram e se desenvolveram para serem interfaces entre os deslocamentos aquaviários e terrestres, de pessoas e de produtos” (apud CLÈVE, 2009, p. 348).
O Cearense Petrônio Sá Benevides Magalhães (2010, p. 13) ao fazer uma análise do desenvolvimento do comércio e dos transportes marítimos1 aponta que: a) o transporte marítimo2 responde por mais de 90% do transporte mundial de mercadorias, se constituindo na “espinha dorsal da globalização”, b) a expansão do comércio mundial vem sendo superior às taxas de crescimento da economia, c) enquanto em 2007 o PIB mundial cresceu 3,8% o crescimento das exportações foi de 5,5%.
Aliado a isso, observa-se que nos portos brasileiros a movimentação de cargas tem crescido ano a ano, registrando os seguintes incrementos nos anos de 2011, 2012 e 2013, respectivamente, 6,2%, 2,1% e 2,9%, conforme dados publicados pela ANTAQ (2014, p.6).
O aumento da movimentação de cargas nos portos brasileiros, o novo marco regulatório portuário estabelecido com a publicação da Lei n° 12.815/2013, que tem como finalidade fomentar a competição e desenvolver os serviços portuários, a previsão do significativo aumento da demanda de cruzeiros marítimos com a conclusão dos terminais de passageiros nos Portos de Fortaleza, Natal e Recife, dentre outros, trazem consigo a probabilidade aumento dos litígios envolvendo os usuários e as administrações portuárias. Portanto, o estudo da responsabilidade das companhias docas assume relevante.
Não se pode olvidar que o porto é o elo entre os modais aquaviário (navegação por rio ou mar) e terrestre (transporte rodoviário ou ferroviário).
Segundo dados fornecidos pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ, 2013) o setor portuário brasileiro movimentou em 2013 cerca de 930 milhões de toneladas de mercadorias. Existem atualmente 34 portos públicos marítimos (portos organizados) sob a gestão da Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP). Dezoito deles são administrados diretamente pelas Companhias Docas, que são sociedades de economia mista, que têm como acionista majoritário o Governo Federal (BRASIL, 2013c).
Portanto, diante de citado cenário, não se pode ignorar ou sequer deixar à margem a importância do transporte aquaviário de mercadorias e, consequentemente, dos portos brasileiros. Daí, desde já, a importância de se estudar a responsabilidade civil das companhias docas.
Dado o grande volume de cargas movimentadas anualmente, dada a importância dos portos para a economia regional e nacional, este trabalho tem por objetivo buscar resposta para as seguintes indagações: a) as companhias docas podem ser consideradas prestadoras de serviços públicos? b) sendo prestadora de serviço público, qual a sua responsabilidade perante os usuários e terceiros?
Buscar-se-á, ainda, a resposta para os seguintes questionamentos: qual a responsabilidade das companhias docas, quando no papel de depositária das cargas movimentadas/armazenadas em seus terminais? E, quando no papel de entidade responsável pela pré-qualificação do operador portuário?
1. COMPANHIAS DOCAS: NOÇÕES INTRODUTÓRIAS
Ao longo deste trabalho será utilizada a expressão porto organizado, motivo pelo qual é salutar a sua definição e delimitação legal. Portanto, o porto organizado é um “bem público construído e aparelhado para atender a necessidades de navegação, de movimentação de passageiros ou de movimentação e armazenagem de mercadorias, e cujo tráfego e operações portuárias estejam sob jurisdição de uma autoridade portuária”.3, 4
A primeira parte da definição não carece de maiores esclarecimentos, entretanto, a parte final requer uma melhor contextualização. Vale dizer, para que um porto seja caracterizado como porto organizado (conceito estritamente legalista, ou seja, positivista) o mesmo deve estar sob a jurisdição de uma autoridade portuária.
Atualmente, considerando todo o território nacional, existem sete companhias docas5 que são responsáveis pela administração de trinta e quatro portos organizados. Com relação ao Estado do Ceará existem dois portos: a) Porto do Mucuripe (administrado pela Companhia Docas do Ceara (CDC), considerado porto organizado para fins de definição legal; e, b) o Terminal Portuário do Pecém (administrado pela Cearaportos que é uma sociedade de economia mista estadual) e considerado para fins legais como Terminal de Uso Privado (TUP).
Da mesma forma que o porto organizado tem sua definição em lei, a sua área também o tem. Logo, é considerada pertencente ao porto organizado a área “delimitada por ato do Poder Executivo, que compreende as instalações portuárias e a infraestrutura de proteção e de acesso ao porto organizado”.6
Por oportuno, é considerada instalação portuária a “instalação localizada dentro ou fora da área do porto organizado, utilizada em movimentação de passageiros, em movimentação ou armazenagem de mercadorias, destinados ou provenientes de transporte aquaviário”.7
Convém, por oportuno, destacar a figura de um dos principais atores do sistema portuário nacional, ou seja, o operador portuário. A definição trazida pela nova Lei dos Portos é objetiva e direta:
o operador portuário é a pessoa jurídica pré-qualificada [pela administração do porto] que executa as operações, seja no armazenamento ou movimentação de cargas, e também na circulação de passageiros destinados ou provenientes de transporte aquaviário.8
2. A RESPONSABILIDADE CIVIL DAS COMPANHIAS DOCAS
O STF, por meio do Recurso Extraordinário n° 253472, já se manifestou no sentido de que as companhias docas são instrumentalidade estatal, ou seja, aquela Corte reconheceu que a exploração dos portos marítimos, fluviais e lacustres caracteriza-se como serviço público.9
Logo, as companhias docas se submetem a responsabilidade objetiva, conforme dicção do art. 37, § 6°, da Constituição Federal, no qual as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos respondem objetivamente pelos danos que causarem aos usuários e a terceiros.
Ademais, estabelece o art. 25, da Lei n° 12.815/2013 que a autoridade portuária é a responsável pela pré-qualificação do operador portuário, conforme as diretrizes estabelecidas pelo poder concedente.10
Ensina Floriano de Azevedo Marques Neto (2003, p. 143) que “A exploração dos portos é, assim, serviço público, ainda que existam posições isoladas que afirmem o contrário”.
A teoria do risco administrativo é a base sustentadora da responsabilidade civil objetiva do Estado. De acordo com ela, pressupõe-se que a atividade administrativa pode vir a gerar dano aos administrados e, desse modo, a Administração Pública deve ser responsabilizada por esse risco iminente. Nas palavras de Pablo Stolze Gagliano e Rodolfo Pamplona Filho (2012, p. 243):
A ideia de risco administrativo avança no sentido da publicização da responsabilidade e coletivização dos prejuízos, fazendo surgir a obrigação de indenizar o dano em razão da simples ocorrência do ato lesivo, sem se perquirir a falta do serviço ou da culpa do agente.
Portanto, as companhias docas, como prestadores de serviços públicos, respondem objetivamente pelos danos causados aos usuários ou a terceiros, conforme dicção do art. 37, § 6°, da Lei Maior, por força da teoria do risco administrativo.
Entretanto, em que pese haver essa previsão da responsabilidade objetiva das prestadoras de serviços públicos, no qual as companhias docas se enquadram, deve-se analisar, para uma melhor compreensão, os diversos papeis desempenhados por essas companhias, ou melhor, pela Autoridade Portuária (ou Administração do Porto).
2.1. A Autoridade Portuária no Papel de Depositária
A inteligência do art. 2°, do Decreto-Lei n° 116/1667, estabelece que a responsabilidade da entidade portuária “começa com a entrada da mercadoria em seus armazéns, pátios ou locais outros designados para depósito, e somente cessa após a entrega efetiva ao navio ou ao consignatário”.
O contrato de depósito obriga o depositário aos deveres objetivos de guardar, conservar e restituir a coisa depositada, tendo na custódia desta o cuidado e a diligência que costuma ter com o que lhe pertence. Esse é exatamente o comando que se extrai da redação do art. 629. do Código Civil: “O depositário é obrigado a ter na guarda e conservação da coisa depositada o cuidado e a diligência que costuma com o que lhe pertence, bem como a restituí-la, com todos os frutos e acrescidos, quando lhe exija o depositante”.
Tratando-se de contrato de depósito não há que se falar a respeito da eventual, investigação, pelo interessado, da conduta culposa do depositário, uma vez que esta é sempre presumida. O depositário tem a sua responsabilidade civil regida pela teoria objetiva imprópria, logo é irrelevante verificar, no mundo dos fatos, se ele culposamente contribuiu ou não para o dano havido ao bem que lhe foi contratualmente confiado. Haja ou não culpa, o depositário é, sempre, presumidamente culpado. Ele, o depositário, responde pelo que é e não pelo que fez ou deixou de fazer. Daí dizer-se que a sua responsabilidade é a de natureza contratual-objetiva. (CREMONEZE, 2011, online)
A doutrina claramente posiciona-se favorável ao ressarcimento da coisa avariada, dentro das condições regulares de vigilância e guarda que o depositário deve exercer sobre a coisa, sendo presumida a sua culpa por eventuais danos a coisa, vale dizer, vício do serviço oferecido e contratado.11
Dessa forma, conforme ensina Caroline Gomes Bohrer (2013, p. 947) “fica claro que as mercadorias sujeitas às operações e aos monitoramentos aduaneiros realizados pela Administração ou sob o cuidado do porto são de sua inteira responsabilidade”.
Logo, verifica-se que, em relação à movimentação e guarda das cargas (mercadorias) em seus pátios e armazéns, as companhias docas respondem objetivamente pelos danos causados (ou pela perda), quer por força da teoria do risco administrativo, inerente à atividade de prestadora de serviço público, quer por força da responsabilidade advinda da natureza contratual-objetiva do contrato de depósito.
2.2. A Autoridade Portuária no Papel de Pré-qualificadora do Operador Portuário
Estabelece o art. 26. da Lei n° 12.815/2013 que o operador portuário responderá ao proprietário ou consignatário da mercadoria pelas perdas e danos que ocorrerem durante as operações que realizar ou em decorrência delas. Estabelece ainda o art. 27, § 1°, que o operador portuário é titular e responsável pela coordenação das operações portuárias que efetuar.
Estabelece o paragrafo único do art. 26, da Lei n° 12.815/2013 que compete à administração do porto responder pelas mercadorias, quando estiverem em área por ela controlada e após o seu recebimento, conforme definido pelo regulamento de exploração do porto.
Como toda a área do porto organizado, excetuados os casos das áreas arrendadas12, é controlada pela administração do porto, é de se perceber que a responsabilidade da autoridade portuária abrange qualquer mercadoria movimentada em suas dependências, apesar do texto da lei deixar margem para o regulamento do porto definir tais limites.
Há que se destacar que – apesar de estar bastante nítida a delimitação das responsabilidades do operador portuário, na citada lei, no que concerne à movimentação de mercadorias na área do porto –, o operador portuário é pré-qualificado pela administração do porto e deve ter suas atividades constantemente fiscalizadas (acompanhadas) por aquela administração, o que, parece ficar evidente que a administração do porto é responsável solidariamente com o operador portuário, uma vez que este funciona como preposto daquela, sob os auspícios e fiscalização daquela.
Além do mais, deve-se destacar que sendo a responsabilidade civil a regra, a exceção, ou seja, a responsabilização objetiva, somente será possível por expressa determinação legal, como ocorre no caso das companhias docas.
Em que pese a Lei dos Portos mencionar expressamente a responsabilidade subjetiva apenas no inciso I, do art. 26, o seu silêncio não significa que nos demais casos a responsabilidade seja objetiva.
Logo, pode-se chegar a seguinte conclusão: na movimentação de cargas sob a responsabilidade do operador portuário, este responderá subjetivamente pelos danos causados, enquanto as companhias docas, responderão objetivamente pelos danos causados, uma vez que o operador portuário pode ser entendido como uma longa manus da autoridade portuária.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Portanto, verificou-se, conforme inicialmente pretendido, que:
a) A autoridade portuária e o operador portuário respondem solidariamente pelos danos causados às cargas por este movimentada, uma vez que o operador portuário trabalha na área do porto organizado por concessão daquela autoridade.
b) A responsabilidade da autoridade portuária, assim como do operador portuário, é objetiva em decorrência do contrato de depósito da mercadoria transportada.
c) As companhias docas – como prestadoras de serviços públicos, já pacificado pelo entendimento do STF –, respondem objetivamente pelos danos causados aos usuários e a terceiros. Portanto, a responsabilidade civil por danos causados a terceiros são regida por normas publicísticas, mais especificamente o artigo 37, § 6°, da Constituição.
Com a nova Lei dos Portos (Lei n° 12.815/2013) e a abertura da concorrência no setor portuário nacional, fica a sugestão, como trabalho futuro, o estudo da responsabilidade civil dos terminais de uso privado (TUP´s) e dos operadores portuários. Estes últimos, atores indispensáveis dentro da atual logística portuária brasileira.
REFERÊNCIAS
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Notas
1 Para Samir Keedi e Paulo C. C. de Mendonça (apud GONÇALVES, 2011, p. 360) o transporte marítimo “é aquele realizado por navios a motor, de grande porte, nos mares e oceanos, e pode ser dividido em duas categorias, de acordo com sua finalidade: Longo curso – que é uma navegação internacional, isto é, transporte de cargas entre portos de países diferentes; Cabotagem – que é uma navegação nacional, e significa transporte de cargas entre portos marítimos nacionais e portos interiores do país localizados em rios”.
2 “Cotejando-o com os outros modais, denota-se que a via marítima é a mais compatível com o transporte de carga em grande escala, havendo estreito liame entre o comércio exterior e os serviços portuários” (CLÈVE, 2009, p. 348).
3 Essas autoridades portuárias responsáveis pela administração dos portos organizados são as companhias docas: sociedades de economia mista vinculadas diretamente à Secretaria de Portos da Presidência da República.
4 Cf. redação do art. 2°, I, da Lei n° 12.815/2013 (BRASIL, 2013b).
5 As Companhias Docas são sete e estão listadas a seguir: Companhia Docas do Pará (CDP): Portos de Belém, Santarém e Vila do Conde; Companhia Docas do Ceará (CDC): Porto de Fortaleza; Companhia Docas do Rio Grande do Norte (Codern): Portos de Natal e Maceió, além do Terminal Salineiro de Areia Branca; Companhia Docas do Estado da Bahia (Codeba): Portos de Salvador, Ilhéus e Aratu; Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa): Portos de Vitória e Barra do Riacho; Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ): Portos do Rio de Janeiro, Niterói, Angra dos Reis e Itaguaí; e, Companhia Docas do Estado de São Paulo (Codesp): Porto de Santos.
6 Cf. redação do art. 2°, II, da Lei n° 12.815/2013.
7 Cf. redação do art. 2°, III, da Lei n° 12.815/2013.
8 Cf. redação dada pelo art. 2°, IV, da Lei n° 12.815/2013.
9 Relator para o acórdão Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 25-8-2010, Plenário, DJE de 1º-2-2011. No mesmo sentido: RE 458.164-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 21-6-2011, Segunda Turma, DJE de 23-8-2011.
10 Essas diretrizes foram traçadas por meio da Portaria n° 111/2013, da Secretaria de Portos da Presidência (SEP/PR).
11 Esse é o entendimento de Carlos Roberto Gonçalves (2011), José de Aguiar Dias (1994) e Maria Helena Diniz (2009).
12 Mesmo nesses casos a Companhia Docas, por meio da Autoridade Portuária, é responsável pela fiscalização das áreas arrendadas, nos termos da Lei n° 12.815/2013 e do respectivo contrato de concessão.