A importância da participação popular através dos Conselhos Municipais na formulação e aplicação de políticas públicas no âmbito local

RESUMO

Este artigo analisa a Gestão Pública Municipal brasileira, a partir do enfoque da participação popular na formulação das políticas públicas, legitimada com o processo de democratização trazido pela Constituição Federal de 1988, em que se destacou a ampliação da cidadania e da própria democracia nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal). Através desta perspectiva, os Conselhos Municipais aparecem como espaços públicos que permitem a interação entre a sociedade civil e o Estado, proporcionando uma maior proximidade entre os cidadãos e seus gestores locais. As conclusões apontam para uma maior transparência na condução da administração pública local, por meio da co-gestão.

Palavras-chave: Gestão Pública. Participação Popular. Políticas Públicas. Conselhos Municipais.

INTRODUÇÃO

O Estado Democrático de Direito preconizado pela Constituição Federal de 1988 (CF/88), criou espaços públicos em que a população participa do processo de formulação das políticas públicas brasileiras: são os conselhos gestores, que exercem o papel de um canal de ligação entre os anseios da população e os seus gestores locais, permitindo uma cooperação na definição das políticas públicas.

Com a atuação da população nessas políticas, há um fortalecimento da autonomia dos municípios e da intervenção social, e um ambiente para mudanças no modo de pensar e agir dos cidadãos, que adquirem uma consciência da importância de sua colaboração na política do seu Município, tornando-se aptos para intervir na deliberação de seus interesses frente ao Estado. (ROCHA, 2011)

            Assim, com o pleno funcionamento dos Conselhos Municipais, empodera-se a governança local (interação entre o governo e a sociedade sob uma ótima democrática) e redefine-se a cultura política brasileira, sendo imprescindível o esforço da população em fazer parte do processo decisório nas políticas públicas, fortalecendo a cidadania, com tomada de decisões, controle dos recursos públicos, respeito aos princípios que regem a Administração Pública e defesa da qualidade de vida de todos os cidadãos.

            A participação social na gestão pública municipal deve ser utilizada como um meio de influenciar e contribuir na construção das políticas públicas locais, através da relação entre os diversos atores sociais e o Estado.

            Dessa forma, faz-se imprescindível analisar a importância da participação dos cidadãos na elaboração e aplicação das políticas públicas municipais, através dos Conselhos Municipais, evidenciar que todo indivíduo tem o direito de participar ativamente do processo de formulação e aplicação das políticas públicas de seu município e, por fim, avaliar os Conselhos Municipais como uma das formas de participação popular na gestão pública municipal.

            Essas avaliações foram realizadas a partir de uma pesquisa bibliográfica e documental, com acesso a livros, periódicos, artigos científicos, sítios eletrônicos, etc, visando à construção de uma análise reflexiva a respeito. Além disso, foi realizado um levantamento nos registros do Município de Ilhéus, estado da Bahia, para verificação do estado atual de funcionamento dos Conselhos previstos em Lei Municipal.

1. GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL E SUA TRAJETÓRIA HISTÓRICA

A gestão pública brasileira contemporânea apresenta traços de quatro momentos históricos da administração pública: o modelo patrimonialista, o burocrático, o gerencial e o pós gerencial, sendo que, neste último, há uma valorização da democracia participativa. Esses modelos levam em conta as mudanças sociais ocorridas no país, buscando se aperfeiçoar de acordo com as necessidades e deficiências deixadas pelo modelo anterior, e destacando a real função do Estado e dos instrumentos adotados para a sua organização. (BRESSER-PEREIRA, 1996).

            O modelo patrimonialista, vigente no Brasil nos períodos colonial, imperial e em parte do republicano, tratava a gestão pública como um instrumento para atender as necessidades dos governantes, os quais consideravam o Estado como uma extensão do seu patrimônio, havendo uma confusão entre a coisa pública e a privada (patrimonialismo). Ele foi historicamente facilitado pelo coronelismo e pelas fraudes eleitorais, tornando o governo um patrimônio do governante, e não uma estrutura a serviço do interesse público. Ainda, o espaço público era utilizado como forma de troca de favores pessoais ou relações de clientela, o chamado clientelismo. (ROCHA apud ARRUDA NETO, 2010)

            A gestão pública, assim, foi tratada como assunto pessoal do gestor, exercendo-a em função de seus interesses privados, com a concentração de poder em sua figura, dando margem ao surgimento da corrupção e do nepotismo.

            Com o advento do capitalismo e das democracias, no século XIX, surge o modelo burocrático para suprir o patrimonialista, que apresentou como princípios a impessoalidade, a hierarquia funcional, o formalismo, o conceito de carreira pública, a profissionalização do servidor público, a separação entre bens públicos e privados, etc. Vindo depois de um histórico nepotista e clientelista, apresentou controles rígidos e prévios em todos os processos, como por exemplo, na contratação de servidores, na de produtos e serviços, e no atendimento ao cidadão. (WEBER, 2004)

            Após as duas guerras mundiais do século XX, que trouxeram recessão a muitos países, os Estados se viram na obrigação de se reestruturar política, econômica e socialmente. Assim, surgiu o Estado Social, que tinha como deveres o acesso da população à educação, saúde, moradia, etc. O modelo gerencial apareceu como uma forma de correção da burocracia, que não atendia às demandas da sociedade. Esse modelo propõe um aumento na qualidade dos serviços prestados à população, uma redução de custos públicos, uma descentralização dos serviços públicos, e, principalmente, um aumento da governança do Estado, isto é, da sua capacidade de gerenciar com efetividade e eficiência, obtendo o máximo de resultados concretos com a utilização do mínimo de recursos. O cidadão então passa de mero expectador, para ser parte integrante do Estado, o beneficiário dos serviços públicos.

            No Brasil, o marco legal desse processo foi a promulgação da Emenda Constitucional nº 19/1998, baseada nos estudos do então ministro da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), Luiz Carlos Bresser-Pereira, que visava dar maior autonomia de decisão ao gestor público, distanciando-se das tendências autoritárias do modelo burocrático e consolidando a democracia dentro das organizações públicas.

            Dessa forma, o modelo gerencial destaca três dimensões de reforma: institucional, cultural e de gestão. A dimensão institucional é composta pelas mudanças necessárias à legislação voltada à administração pública, a cultural é baseada na mudança de valores burocráticos para valores gerenciais, e a dimensão gestão visa concretizar as ideias gerenciais, oferecendo à sociedade serviços públicos mais eficientes e mais baratos, controlados e com melhor qualidade. (SILVA, 2013).

            A reforma gerencial dividiu as atividades do Estado em duas categorias: atividades exclusivas e não exclusivas. As primeiras pertenceriam ao domínio do núcleo estratégico do Estado, composto pela Presidência da República e seus Ministérios, abrangendo a legislação, regulação, fiscalização e formulação das políticas públicas; já as não exclusivas seriam os serviços de caráter competitivo, como os serviços sociais (saúde, assistência social, educação) e científicos que seriam prestados tanto pela iniciativa privada como pelas organizações sociais. E as atividades auxiliares de apoio, como limpeza, transporte, serviços técnicos, seriam submetidas à licitação pública e terceirizadas. Desse modo, houve uma descentralização da execução de diversas atividades públicas, que acabou fragmentando o aparelho do Estado, levando o modelo gerencial à crise a partir do final dos anos 1990. (BRESSER-PEREIRA, 1996)

            A lógica de funcionamento gerencial revelou-se incompatível com o interesse público, pois para assegurá-lo, era preciso restringir o poder discricionário dos gestores e ainda determinar as responsabilidades gerenciais antes do processo de tomada de decisão. No modelo gerencial, houve uma manutenção do caráter autoritário do processo político, uma inadequação das técnicas utilizadas pela administração gerencial no setor público, um aumento de dificuldades e gastos relacionado à fiscalização e controle das atividades terceirizadas, violando o princípio da eficiência.

            Diante de tal cenário, surgiu a necessidade de se discutir um novo modelo de gestão pública, o denominado modelo pós-gerencial, societal, democrático e que valoriza a participação popular nos processos políticos. Tal modelo possui três fundamentos: o econômico-financeiro, relacionado aos problemas financeiros e aos investimentos estatais, abarcando questões de natureza fiscal, tributária e monetárias; o institucional-administrativo, que se relaciona com os problemas de organização e articulação dos órgãos estatais (dificuldades de planejamento, direção, controle e profissionalização dos servidores públicos); e o fundamento sociopolítico, que abrange a relação entre o Estado e a sociedade, os direitos de cidadania e, especificamente, o de participar da gestão pública. (PAES DE PAULA, 2005)

            O modelo pós-gerencial incorpora uma gestão dialógica, uma escuta recíproca, em que há trocas de experiências entre gestores e sociedade, a busca de um consenso e uma renovação do perfil desses gestores públicos, estruturando uma democracia participativa.

            Porém, o modelo burocrático, baseado no formalismo, na existência de normas e na rigidez de procedimentos, presente na Constituição Federal de 1988, ainda predomina atualmente na gestão pública brasileira, onde se verifica uma rigidez burocrática, inflexível diante das necessidades sociais mutáveis, mostrando, portanto, uma ineficiência desse modelo de gestão, o qual depende de coordenação e controle, nem sempre possíveis de serem concretizados, devido ao excesso de regulamentos e intervenções estatais, e que acarretam, portanto, uma morosidade na prestação dos serviços públicos.

1.1  A democracia participativa constitucional na atual gestão pública

            Na prática, a gestão pós-gerencial transfere a soberania do Estado para a Constituição, e devido a isso, deve ser compreendida como uma democracia participativa constitucional, sendo, portanto, compatível com o sistema normativo vigente no país. Ela abrange inúmeros instrumentos de participação da sociedade na gerência da coisa pública, a exemplo de fóruns temáticos, debates, conselhos gestores de políticas públicas, orçamento participativo, audiências públicas, etc.

            A democracia participativa, do ponto de vista normativo, está prevista no artigo 1º, parágrafo único, segunda parte da CF/88, que determina que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente. Como desdobramentos dessa determinação constitucional, citam-se os direitos políticos, definidos como o conjunto de regras que disciplina as formas de atuação da soberania popular, nos termos do artigo 14 da CF/88. Desse modo, tem-se como direitos políticos o direito de sufrágio, a alistabilidade, a elegibilidade, a iniciativa popular de lei, a ação popular, a organização e participação de partidos políticos, constituindo-se em elemento de democracia direta na produção legislativa.

            Segundo Vitale (2008), com base no artigo 1º da CF/88, surgiram diversas previsões acerca da democracia participativa: abordando o âmbito do Poder Executivo, pode-se afirmar que a CF/88 estabelece uma relação entre participação e direitos sociais. Na esfera da seguridade social, por exemplo, a Constituição prevê o “caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados” (art. 194, VII); na da assistência social, o texto constitucional refere-se à “participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis” (art. 204, II).

            Na educação, estipula a “gestão democrática do ensino” como um princípio, acrescido da expressão “na forma da lei” (art. 206, VI). No setor da cultura, a “participação da comunidade” foi prevista para a proteção do patrimônio histórico e cultural (art. 216, § 1º).

            Além dessas políticas setoriais, a CF/88 trouxe ainda o envolvimento da sociedade civil nas políticas de natureza mais abrangente, como planejamento municipal, política urbana e gestão pública em geral. Há a determinação da participação do usuário na Administração Pública Direta e Indireta em seu art. 37, § 3º, e a cooperação das associações representativas no planejamento municipal (art. 29, XII), o qual foi ampliado com a promulgação do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), que estabelece diretrizes gerais da política urbana.

            E, no âmbito do Poder Judiciário, a participação popular é garantida tanto no acesso a este poder, por meio da ação popular (art. 5º, LXXIII), como na competência que lhe é conferida para julgamento de determinados crimes, com o estabelecimento do Tribunal do Júri (art. 5º, XXXVIII).

            Esses instrumentos de participação poderão ser melhor visualizados no quadro 1:

Quadro 1 – Instrumentos de participação cidadã previstos na Constituição Federal de 1988

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Fonte: elaboração própria, a partir da leitura da Constituição Federal

Dessa forma, o princípio da democracia participativa é amplamente amparado pela CF/88, não se tratando de um rol taxativo, e sim de um sistema aberto a outras formas de participação popular. A sociedade tem o direito de participar efetivamente da gestão da coisa pública, exteriorizando seus interesses e necessidades. A democracia participativa é um fator de legitimidade do poder político e estrutura do princípio da transparência, diminuindo a distância entre o bem comum e os seus destinatários. (PIMENTA, 2007)

            É natural que, sendo a coisa pública, aqueles que a administram prestem contas à sociedade, constituindo-se em direito de todos os administrados a legitimidade da exigência de que o bem público seja finalisticamente utilizado somente para o atendimento do interesse da sociedade.

            A qualidade da democracia pode ser medida pela participação popular encontrada em cada sociedade que permite ao cidadão comum inserir-se nos processos de formulação, decisão e implementação das políticas públicas, e desta forma, “quanto mais direto for o exercício do poder político, mais acentuada será a capacidade democrática das instituições políticas, cujas decisões estarão mais próximas de traduzir a genuína vontade popular”. (DIAS apud VIGLIO, 2004, p. 18)

            E, para se alcançar uma maior efetividade, os gestores públicos precisam viabilizar a integração entre o Estado e a coletividade, abrindo espaço para uma consciência política geral, tanto por parte dos próprios gestores como da população. O Estado vem, cada vez mais, deixando claro que necessita da colaboração da sociedade para superar problemas de políticas públicas.

            Novas mudanças são introduzidas com a democracia representativa e a necessidade de se aprofundar os processos de participação social e política, como expressa Gohn (2011):

“(...) a dimensão e o significado desta mudança são enormes porque não se trata apenas de ‘introduzir o povo’ em práticas de gestão pública, como preconizava as propostas da democracia com participação comunitária nos anos 80, quando a idéia da participação vinculava-se à apropriação simples de espaços físicos. Trata-se agora de mudar a ótica do olhar, do pensar e do fazer; alterar os valores e os referenciais que balizam o planejamento e o exercício das práticas democráticas.” (GOHN, 2002, p. 07)

            Nesse contexto, a participação dos interesses coletivos passa a significar também participar do governo da sociedade, disputar espaços de definição e gestão das políticas públicas, questionar o monopólio do Estado como gestor da coisa pública, afirmando a importância do controle social sobre o Estado, pela democracia participativa, por meio de uma cogestão, promovendo a passagem da antiga cultura de favores (clientelismo) a uma cultura de direitos.

            Dessa forma, para a concretização dessa cultura de direitos, faz-se imprescindível o acesso do cidadão à informação da medida em seus direitos são protegidos pelo Estado e de que forma ele pode acionar o Poder Público na defesa desses direitos, apresentando e debatendo propostas, deliberando sobre elas, enfim, efetivando a cidadania e proporcionando a instalação de uma sociedade mais justa e igualitária.

2.  A PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO PÚBLICA

            A participação popular na gestão pública é considerada um pressuposto do sistema democrático-participativo adotado pela CF/88, a qual trouxe inovações como proteção aos direitos humanos econômicos, sociais e culturais. Essa participação é um princípio indissociável da democracia, garantindo, não só aos indivíduos, como também a grupos e associações, o direito à representação política, à informação e à defesa de seus interesses, possibilitando-lhes a atuação na gestão dos bens e serviços públicos. (DALLARI, 1996).

            Porém, essas inovações nem sempre são concretizadas, tendo em vista que a sociedade desconhece os seus direitos e o próprio Estado deixa de cumprir sua tarefa voltada à educação: a de possibilitar ao cidadão o acesso à informação de que forma ele pode acionar o Poder Público na defesa desses direitos.

            Leis infraconstitucionais ainda tratam do assunto. Tem-se o ECA (Estatuto da Criança e do Adolescente – Lei nº 8.069/90), que dispõe sobre a participação popular na discussão de políticas públicas voltadas à proteção de crianças e adolescentes, trazendo institutos como os Conselhos da Criança e do Adolescente, obrigatórios em nível nacional, estadual e municipal, e que deverão ter assegurados a paridade entre organizações representativas da população e os órgãos do governo (art. 88, I).

            Há também, na área da saúde, a Lei nº 8.142/90, que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do sistema único de saúde (SUS), mediante conferências e conselhos de saúde, cuja competência é a formulação de estratégias e o controle da execução da política de saúde, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros.

            Ainda no âmbito federal, pode-se citar a Lei nº 9.394/96 que instituiu as diretrizes e bases da educação nacional (LDB), e que trouxe a participação do cidadão na gestão democrática do ensino público conforme os seguintes princípios: 1) participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola (art. 14, I); e 2) participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes (art. 14, II).

            Continuando na área da educação, a Lei nº 9.424/96 dispõe sobre o fundo de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental e de valorização do magistério (FUNDEF), assinalando que os recursos federais do FUNDEF serão objeto de controle social sobre a repartição, aplicação e transferência, junto aos respectivos governos, por conselhos a serem  instituídos em cada esfera governamental.

            Já as Constituições Estaduais e as Leis Municipais Orgânicas também trataram da participação popular em diversas áreas de políticas sociais, sendo que os municípios contemplaram a participação direta do cidadão no planejamento municipal, destacando-se os conselhos municipais, o orçamento participativo e as audiências públicas.

            Esses instrumentos de participação poderão ser melhor visualizados no quadro 2:

Quadro 2 – Instrumentos de participação cidadã previstos na legislação infraconstitucional

Fonte: elaboração própria.

            A participação popular tem recebido diversas formas de interpretação. Segundo Di Pietro (2005), essa participação pode ser dividida em duas modalidades: formas de participação direta, como a iniciativa popular legislativa, o referendo, o plebiscito; e formas de participação indireta, como a participação por meio de ouvidorias, ou de conselhos.

            Já segundo Lima (1983), a participação popular pode ser encarada sob dois enfoques: o funcionalista e o histórico-cultural. De acordo com o primeiro, a participação da população seria considerada um meio de se obter apoio para programas oficiais de desenvolvimento social, vez que sem esta, o programa não poderia se concretizar, e também considerada como um meio de se aproveitar melhor os próprios recursos advindos da população. A participação, assim, é explicada pelas características culturais e sociais de indivíduos e grupos, que superariam a falta de participação através da organização e mobilização em programas de desenvolvimento, através da mudança de valores tradicionais para valores modernos.

            Por outro lado, o enfoque histórico-cultural privilegia a concepção de estrutura econômica, política e ideológica nas formações sociais concretas, buscando nas diferentes etapas históricas, as causas que provocam a marginalidade e a participação. As relações de produção, bem como as suas expressões ideológicas e políticas, são vistas como fundamentais para explicar as formas de participação social e cultural.

            Por fim, de acordo com Rocha (2011), as diversas concepções acerca da participação popular podem ser resumidas em:

1. participação popular comunitária: surgida no ínicio do século XXI, representa um novo padrão de relação entre o Estado e a sociedade no setor da educação, visando dar respostas ao problema do binômio pobreza-educação. Tem como características a assistência aos mais desamparados econômica e socialmente, através das escolas comunitárias, por ressaltar os valores da educação, do trabalho e do coletivismo como meios para o progresso. Essa concepção definiu a comunidade como social e culturalmente homogênea, com identidade própria e com uma suposta predisposição à solidariedade e ao trabalho voluntário; e ao Estado foi dado o papel de estimular a comunidade a se unir, organizar-se, enquanto solução em si mesma, passando esta a exercer um papel minimamente ativo e consciente.
2. participação popular contestatória: na década de 1970, a participação passa a ter um sentido de reação e contestação contra as limitações governamentais à tentativa de conquista da educação pelas classes populares. Dessa forma, o espaço de participação ultrapassa o setor da educação, e alcança o conjunto da sociedade e do Estado. Para esse enfoque, qualquer aproximação com o Estado era encarada como manipulação, e o sentido da participação era o de acumular forças para a luta permanente pela mudança do modelo existente; e
3. participação popular cidadã e o controle social do Estado: segundo esse enfoque, o Estado Democrático de Direito reconhece a necessidade de defender a sociedade contra os eventuais excessos no funcionamento da máquina administrativa estatal, por meio da divisão de função entre os poderes e os mecanismos de controle, em nome da sociedade.

            A partir da Constituição de 1988 consolida-se a ideia de que esse controle seja feito pela sociedade através da sua presença e da sua ação organizada. O processo de redemocratização criou novos espaços públicos não-estatais de pactuação e de superação de obstáculos pelo diálogo e consenso, com a  universalização dos direitos sociais, econômicos, culturais e ambientais, na ampliação da dimensão de cidadania e de democracia.

            Essa dimensão de participação popular é a que garante o exercício da democracia para além dos espaços formais de poder e da representatividade eleitoral, levando em conta os interesses do conjunto da população, e possuindo uma visão abrangente e integrada do território, da sociedade e das questões do desenvolvimento. (ROCHA, 2011)

            A previsão da participação popular, conforme discorre Sundfeld (2006), em todos os atos decisivos no exercício do poder é a diferença crucial entre o Estado de Direito e um concreto Estado Democrático de Direito, em que há um controle do planejamento governamental pela sociedade.

            A participação social nas políticas do Estado pode ser incorporada a partir das Organizações Não Governamentais (ONG’s), grupos de debate políticos regionais, associações populares e demais interessados. Entre os canais de participação social nas políticas públicas tem-se: os conselhos gestores, em todas as instâncias da federação, que deliberam ou são consultados sobre as temáticas que representam saúde, educação, habitação, assistência social, etc (PAES DE PAULA, 2005).

3.  OS CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL

            Os conselhos gestores constituem-se na formalidade burocrática obrigatória da participação popular. Nesse sentido, é que se busca ampliar a ideia de democracia para além do sentido restrito da legalidade, com a organização de práticas que extrapolem a formalidade e materializem uma nova dimensão da efetiva participação popular na gestão pública. São instâncias criadas a partir de uma noção de democracia participativa (NAHRA, 2007).

            Logo após a promulgação da CF/88, foram criados vários dos principais conselhos gestores na área de políticas sociais, como o Conselho Nacional de Saúde (Lei nº 8.142/90), o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.242/91) e o Conselho Nacional de Assistência Social (Lei nº 8.742/93) (VITALE, 2008).

            Segundo Tatagiba (2002, p. 47-103), os “conselhos gestores de políticas públicas são espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa, cuja função é formular e controlar a execução das políticas públicas setoriais”. Os conselhos foram criados com o objetivo de possibilitar a inclusão de amplos setores sociais nos processos de decisão pública, fornecendo condições para o fortalecimento da cidadania e para o aprofundamento da democracia. Sua composição deve incorporar representantes do governo e da sociedade civil, sendo que a indicação se faz, no primeiro caso, pelo chefe do poder Executivo, seja estadual ou municipal, e, no segundo caso, pelos pares eleitos de cada segmento representado da sociedade civil (como, por exemplo, entidades e organizações não governamentais, associações comunitárias, sindicatos, etc), conforme legislação de cada área de política específica.

3.1 Natureza e atribuições dos Conselhos Gestores

            Os conselhos gestores, segundo Nahra (2007), são canais institucionais, plurais, permanentes, compostos por representantes da sociedade civil e do Poder Público, cujas atribuições compreendem a propositura de diretrizes das políticas públicas, sua fiscalização, controle e deliberação, sendo órgãos vinculados à estrutura do Poder Executivo, mas que não são subordinados a ele, tendo como autônomas as suas decisões.

            Por se constituírem em espaços onde vários projetos e programas estão representados, os conselhos são instâncias de negociação, de pactuação e de compartilhamento de responsabilidades entre o Estado e diversos grupos sociais os quais representam divergentes interesses na formulação e execução das políticas públicas, levando em consideração cada realidade apresentada.

            Esses conselhos possuem atribuições importantes dentro da gestão pública participativa, uma vez que regulamentam as ações dos órgãos aos quais se encontram vinculados, deliberando acerca de reivindicações da população, possuindo, assim, uma natureza deliberativa e cogestora, e, ainda, viabilizando a transparência da gestão pública e servindo de instrumentos mediadores entre o Estado e sociedade (MARQUES E SOUZA, 2008).

            De acordo com a Controladoria Geral da União (CGU) (2008), podem-se destacar algumas atribuições dos conselhos gestores, como a fiscalizadora, a mobilizadora, a deliberativa e a consultora. A primeira, fiscalizadora, abrange o controle e o acompanhamento das ações dos gestores públicos. A atribuição de mobilização se configura pelo estímulo à contribuição da sociedade civil para formular e divulgar a importância da participação popular na gestão pública, seja através de reuniões, palestras, enfim, pela propagação da existência desses instrumentos de controle social. A função deliberativa constitui-se na participação efetiva dos conselhos nas decisões sobre estratégias a serem utilizadas pela administração pública. E a consultiva se expressa por meio da consulta sobre o direcionamento das políticas públicas, realizada pelo Estado, ao conselho correspondente ao setor em foco, marcada por sugestões e opiniões dos conselheiros e da população para os gestores.

            Cada conselho gestor elabora um regimento interno próprio, o qual, depois de aprovado em plenário, segue para apreciação do chefe do Poder Executivo, que o aprova por meio de decreto. Suas decisões possuem a forma de resoluções, devendo ser publicadas no Diário Oficial. É dever do Poder Público, em sua respectiva instância, tornar públicos alguns dados referentes a todos os conselhos gestores, como: número de membros; periodicidade, cronograma, locais e atas das reuniões; regulamento jurídico de criação do conselho; número de telefone e/ou e-mail, divulgados à população, para possível contato; lista de membros e respectiva representação, assim como o período de seus mandatos.

            Assim, diante da democracia participativa abraçada pela CF/88, os conselhos gestores são importantes instrumentos para o reordenamento das políticas públicas, tendo em vista a governança democrática, podendo realizar diagnósticos acerca de determinada situação social, elaborar proposições, denunciar questões que afetem o interesse público das políticas, rompendo a distância entre o Estado e a sociedade.

3.2 Os Conselhos Municipais como meio de participação popular na gestão pública local

            Os Conselhos Municipais são órgãos públicos destituídos de personalidade jurídica, constituindo-se em mediadores entre a população e o Governo local, com o objetivo de formular políticas públicas, as quais atenderão às necessidades sociais. Eles são instrumentos da democracia participativa, tendo como função o de trazer para o Governo os problemas reais da sociedade.

            Na construção dessa relação entre a sociedade e o Governo Municipal, existem desafios, como a dimensão política (composição dos conselhos e representatividade) e a dimensão gerencial (bom atendimento da Administração Pública, isto é, conhecer processos, competências, dinâmicas para tomada de decisões e para implementação de políticas públicas, de forma a construir um ambiente próprio para negociações).

            Porém, como ressalta Dagnino (2002), o potencial democratizante dos conselhos mostrou-se diferenciado, conforme cada caso específico. Ao lado do ideal democratizante dos conselhos, uma realidade prática muito mais problemática surgiu. Em muitos municípios sem tradição associativa e com uma configuração de poder bastante distorcida, os conselhos limitam-se a cumprir formalidades, quando não são manipulados pelas elites locais ou partidos políticos. Os governos muitas vezes adotam estratégias de esvaziamento desses espaços e, não raro, instrumentalizam os conselhos para seus objetivos específicos.

            Os conselhos gestores ainda são estruturas em construção, cuja efetivação enquanto órgãos de participação e de concretização da cidadania depende da correlação de forças que se estabelecem no interior da sociedade (ampliação da relação Estado x sociedade).

            Relembrando três características essenciais aos conselhos (composição plural e paritária, natureza deliberativa de suas decisões e seu objetivo de formular e controlar a execução das políticas públicas), atualmente nem sempre esses traços são verificados.

            Para que sejam considerados como um meio efetivo e concreto da participação popular na gestão pública local, é necessário superar alguns desafios apresentados na realidade das municipalidades, conforme lecionam Rover e Fogollari (2005).

            Um deles trata da cultura política autoritária e clientelista, ou seja, uma cultura baseada em privilégios particulares. Dessa forma, a sociedade deve compreender que a sua participação é necessária e eficiente na gestão pública, especialmente quando se estabelece uma boa relação entre os gestores locais e os cidadãos. Os Conselhos Municipais funcionam então como um espaço de convivência entre os diferentes atores sociais, vindo à tona a visibilidade de suas necessidades e de seus problemas, com a busca de soluções concretas para os mesmos.

            Outro desafio refere-se à composição paritária dos conselhos, que deve ser tanto numérica quanto qualitativa. Assim, devem ser banidos conselheiros que, por exemplo, exercem cargo de confiança na administração pública local, os chamados “apadrinhados”, e que priorizam serviços ditados pelos gestores, não representando, dessa forma, os interesses dos usuários, passando, muitas vezes, a agir individualmente, sendo suscetíveis a pressões políticas. Devem ser estabelecidos critérios para garantir uma igualdade de condições a todos os conselheiros.

Quanto à composição qualitativa, faz-se imprescindível a capacitação continuada desses conselheiros, por meio de cursos, seminários, fóruns, etc, no intuito de coordenar as ações pertinentes a uma forma mais participativa de construir as políticas públicas, e também uma orientação, tanto para os conselheiros gestores como para os conselheiros usuários, acerca do desenvolvimento de todo o processo, tanto da política como da administração, desenvolvendo-se um comprometimento dos atores sociais nesse trabalho.

            O desafio ligado ao caráter deliberativo dos conselhos municipais encontra-se enraizado na já citada tradição clientelista do poder público, devendo ser superado com a compreensão, por parte dos gestores locais, de que a participação popular na definição e na efetivação das políticas públicas é essencial, criando-se um diálogo entre a sociedade civil e os gestores e também mecanismos de transparência e acessibilidade de todos às informações relativas aos processos. Assim, quanto maior for a diversidade de meios de comunicação atuantes no local e de cidadãos capazes de fazer uso desses meios, maior será o espaço aberto para os debates públicos, a transparência das decisões, a construção do exercício da cidadania.

            Outra questão a ser levantada é a da garantia dos mecanismos operacionais, ou seja, é preciso que se definam claramente as regras de funcionamento dos conselhos, a periodicidade e a dinâmica das reuniões, a forma de definição dos assuntos a serem tratados na pauta, etc., e também a existência de uma logística própria, com uma estrutura física, humana e orçamentária.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

            Com o processo de democratização trazido pela promulgação da Constituição Federal em 1988, houve a universalização dos direitos sociais, econômicos, culturais e ambientais, a ampliação da dimensão da cidadania e da democracia, e uma nova concepção do papel do Estado. Ganha destaque o princípio da participação popular na gestão pública, presente no parágrafo único do artigo 1º da CF/88, o qual afirma que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente.

            Essa participação popular direta passou a ser vista como uma forma de aproximação entre a sociedade e o Estado, levando em consideração a diversidade de interesses e, principalmente, o surgimento de espaços para o debate desses interesses coletivos.

            Desse modo, pode-se afirmar que a Constituição Federal de 1988 modificou a relação do Estado com a sociedade, tendo por base a participação de organizações civis na formulação e co-gestão das políticas públicas, através, por exemplo, de  espaços de participação direta nas decisões dos governos: os Conselhos Nacionais, Estaduais e Municipais.

            A partir desse processo de democratização, surgem, no âmbito dos municípios, os Conselhos Municipais, juntamente com Conferências e Audiências Públicas, todos visando à participação direta da população na promoção das políticas públicas. No tocante aos Conselhos, pode-se afirmar que são espaços públicos compostos por representantes da sociedade civil e do Estado, de natureza deliberativa e consultiva, cuja função é formular e controlar a execução das políticas públicas, através de reuniões e debates periódicos. Cada conselho é estabelecido a partir de um projeto de Lei, que fixa as suas competências e os seus representantes. Os Conselhos Municipais estreitam a relação entre o governo e a população de determinada localidade na busca de soluções para os anseios sociais.

            Cabe ao gestor local a oferta de condições necessárias para essa participação popular, através de divulgação da existência desses espaços e, assim, da convocação da população para integrar-se nesse processo, legitimando a soberania constitucional, ao passar, necessariamente por algumas questões como: a transparência nas eleições dos conselhos, o próprio perfil dos eleitos (se representam a comunidade de forma igualitária), o processo de deliberação dos conselhos (ou seja, a real proporção entre as decisões tomadas entre conselheiros da população e conselheiros governamentais), a relevância ou própria existência do debate dentro desse aparelho.

            A participação deve ser vista sob o ponto da qualidade do participante, fazendo-se necessário que a população tenha um entendimento prévio sobre o que está proposto a participar, sendo que, muitas vezes, apenas o entendimento não basta. Imprescindível é o esforço de participar, a vontade de fazer parte do processo decisório. A tendência é que o  nível de participação evolua com o tempo e adquira-se qualidade na participação no decorrer da experiência participativa.

            Por isso, surge a importância da oferta dos meios para a participação popular, com a educação alçada à condição preponderante para uma comunidade se libertar da alienação e atingir um nível de “consciência crítica”, preparando-se para o exercício de sua soberania.

            Através dos Conselhos Municipais, a participação popular não deve ser vista como uma simples presença em grupos ou associações para defesa de interesses individuais, mas sim como uma intervenção positiva nas políticas públicas, um fortalecimento da cidadania, com tomada de decisões, controle dos recursos públicos, respeito aos princípios que regem a Administração Pública e defesa da qualidade de vida dos cidadãos.

            Assim, analisar os Conselhos Municipais implica observar na prática a soberania constitucional, institucionalizando a participação efetiva dos vários segmentos da sociedade em prol de interesses coletivos. A própria sociedade deve se conscientizar de seu direito e dever de participar da gestão pública municipal, uma vez que a sua participação é uma forma de se governar de modo interativo, equilibrando forças e interesses, e de se promover a democratização.

            De relevante importância, portanto, o estudo sobre impactos das ações dos Conselhos Municipais sobre a sociedade e o poder público para que se alcance o processo de construção da cidadania, assim como se avaliem as possibilidades de um aprofundamento da democratização da sociedade brasileira.

            Segundo pesquisa realizada no mês setembro/2015, por meio de documentos disponibilizados na Prefeitura de Ilhéus/BA e em sítios eletrônicos, pode-se ser ilustrada um pouco da realidade fática da eficácia dos conselhos municipais. Através da Lei Municipal nº 3.728/2015, que dispõe sobre a estrutura organizacional da Prefeitura de Ilhéus, contemplando em seu Capítulo II os órgãos comunitários, estão os conselhos comunitários, os quais, na teoria, constituem o número de 20 (vinte), porém, na prática, apenas 12 (doze) encontram-se ativos.

            Os vinte conselhos encontrados na Lei são: a) Conselho Municipal do Meio Ambiente – CONDEMA; b) Conselho Municipal de Educação – CME; c) Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente – CMDCA; d) Conselho Municipal de Assistência Social – COMAS; e) Conselho Municipal dos Portadores de Deficiência Física – COMDEF; f) Conselho Municipal de Alimentação Escolar – CAE; g) Conselho Municipal de Desenvolvimento Econômico – COMDEC; h) Conselho Municipal de Cultura – COMUC; i) Conselho Municipal de Transportes – COMTRANS; j) Conselho Municipal de Entorpecentes – COMENT; k) Conselho Municipal dos Esportes – COMES; l) Conselho Municipal dos Idosos – COMID; m) Conselho Municipal de Turismo – COMTUR; n) Conselho Municipal do FUNDEB – CMFUNDEB; o) Conselho Municipal da Mulher – CMDM; p) Conselho Municipal de Segurança Pública – COMSEG; q) Conselho Municipal de Trânsito – CONTRANS; r) Conselho Municipal de Saúde – CMS; s) Conselho das Cidades – CONCIDADE; e t) Conselho Municipal da Juventude – CMJ.

            Dentre os Conselhos Municipais presentes na lei, encontram-se inativos: o Conselho Municipal dos Portadores de Deficiência Física (COMDEF), o Conselho Municipal de Desenvolvimento Econômico (COMDEC), o Conselho Municipal de Entorpecentes (COMENT), o Conselho Municipal dos Esportes (COMES), o Conselho Municipal dos Idosos (COMID), o Conselho Municipal de Segurança Pública (COMSEG), o Conselho Municipal das Cidades (CONCIDADE), e o Conselho Municipal da Juventude (CMJ).        

            Esses dados reforçam a constatação dos desafios anteriormente enumerados, que precisam ser superados para que se concretize uma gestão pública participativa, em que há transparência no uso dos recursos públicos, decisões coletivas, incentivo à participação da sociedade civil na resolução dos problemas locais, integração de políticas e de unidades administrativas, predomínio dos interesses coletivos e uma gestão a favor do cidadão.

THE IMPORTANCE OF THE PEOPLE'S PARTICIPATION THROUGH THE MUNICIPAL COUNCILS IN DEVELOPMENT AND PUBLIC POLICY IMPLEMENTATION IN LOCAL SCOPE

ABSTRACT

This article analyzes the Public Management Brazilian Municipal, from the viewpoint of popular participation in the formulation of public policies, legitimized with the democratization process brought by the Federal Constitution of 1988, in which it highlighted the expansion of citizenship and democracy itself in three spheres of government (federal, state and municipal). From this perspective, the Municipal Councils appear as public spaces that allow for interaction between civil society and the state, providing greater proximity between citizens and their local managers. The findings point to greater transparency in the conduct of local public administration, through the co-management.

Keywords: Public Management. Public Participation. Public Policy. Municipal Councils.

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