1. Introdução
O Conselho Nacional de Justiça – CNJ foi instituído em 2004 pela Emenda Constitucional nº 45, que promoveu a Reforma do Poder Judiciário. A Emenda foi aprovada em um contexto de desgaste da Justiça brasileira, que se mostrava cada vez mais lenta e ineficaz, ao tempo em que magistrados desempenhavam suas atividades sem nenhum tipo de controle externo. O CNJ surge então como a estrutura para fiscalizar, organizar e modernizar a atuação do Poder Judiciário. O Desembargador Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz resume as grandes expectativas em torno do CNJ à época de sua criação (Lenz, 2006):"Será ele, portanto, um órgão de grande destaque nos quadros da magistratura nacional, pelas relevantes funções censórias que a Carta Magna lhe confere, bem como por incumbir a ele supervisionar a administração superior do Judiciário, mediante a investigação e o exame dos casos de emperramento da máquina judiciária, formulando propostas e sugestões para o melhor funcionamento da justiça, tornando-a efetiva e pronta, como agora o quer a Constituição, em seu art. 5.º, LXXVIII, da CF/1988".
O Ministro Gilmar Mendes, do Supremo Tribunal Federal, também atribui ao CNJ um papel fundamental na reestruturação do Judiciário (MENDES, 2009): "Incumbe, assim, ao Conselho Nacional de Justiça responder aos desafios da modernização e às deficiências oriundas de visões e práticas fragmentárias da administração do Poder Judiciário. A atividade desenvolvida pelo Conselho Nacional de Justiça, como órgão de coordenação e planejamento administrativo do Poder Judiciário, é fundamental para o aperfeiçoamento do sistema judiciário brasileiro e a concretização do ideal de uma justiça célere e eficiente, pressuposto necessário à realização do princípio da segurança jurídica. Conselho Nacional de Justiça tem a missão de formular a política e estratégia do Poder Judiciário, como um instrumento essencial para aumentar o grau de correção e eficiência da justiça brasileira. Por sua vez, é essa maior eficiência que assegura também maior segurança jurídica aos negócios, ao reduzir o papel da procrastinação processual como um instrumento de vantagem nos tribunais brasileiros".
2. Organização, estrutura e atribuições do CNJ
Atualmente, a atuação do CNJ é organizada em onze frentes que “definem, englobam e explicam as principais atribuições desempenhadas pelo Conselho” (CNJ, 2014), tendo como direcionamento a promoção da cidadania, do acesso à Justiça e da modernização do Judiciário. Estas onze frentes de atuação recebem o nome de macroprocessos, os quais podem ser agrupados em dois conjuntos: “Correição e Fiscalização” e “Governança Judiciária”.
O primeiro conjunto, “Correição e Fiscalização”, abrange as seguintes frentes: (i) realizar correições, inspeções e sindicâncias em órgãos judiciais; (ii) acompanhar e fiscalizar o sistema carcerário e de execução de penas alternativas; (iii) julgar processos disciplinares e realizar o controle dos atos administrativos do Judiciário.
Já o segundo conjunto, “Governança Judiciária”, abrange: (i) promover estudos e diagnóstico sobre o Poder Judiciário; (ii) promover a comunicação institucional e a interlocução entre os órgãos do Poder Judiciário; (ii) contribuir para o aperfeiçoamento dos recursos humanos do Judiciário; (iv) gerir a estratégia do Judiciário; (v) promover iniciativas de modernização do Judiciário; (vi) promover ações de acesso à justiça e à cidadania; (vii) realizar controle orçamentário, financeiro e de pessoal do Judiciário.
Há ainda uma atribuição do CNJ que se enquadra em ambos os conjuntos macroprocessuais, que é a de expedir atos normativos que promovam os princípios da Administração Pública.
O CNJ atua também como um canal de comunicação direta com a comunidade. O órgão está aberto para receber reclamações do cidadão acerca da conduta de qualquer membro do judiciário, admitindo inclusive representações formais contra agentes. Ainda no que diz respeito a seu viés comunitário, o CNJ coordena programas de extensão nacional como a “Lei Maria da Penha”, o “Pai Presente” e o “Começar de Novo”, que visam à proteção de camadas fragilizadas da sociedade.
3. Crise do Judiciário e atuação do CNJ na consolidação de políticas públicas de solução de conflitos
Dentre as várias atribuições do CNJ, a que merece maior ênfase é a de desenvolver e implementar uma política pública de gestão de conflitos que esteja em sintonia com as demandas da sociedade brasileira. O que se observa no Brasil e no mundo é um aumento exponencial dos fatores de conflituosidade. A massificação da economia e o desenvolvimento dos meios de comunicação, em especial a internet, contribuem para o estreitamento das relações intrapessoais e, consequentemente, para o surgimento de novos conflitos (WATANABE, 2011). Não há dúvida que os interesses em conflito no século XXI são muito mais complexos e em maior número do que nas décadas passadas.
Somando-se a esse cenário nossa já consolidada cultura do litígio (WALD, 2009, p.22) e a crescente flexibilização do acesso à Justiça, o que se tem no Brasil é a prevalência do modelo de solução adjudicada de conflito, em que as partes se fiam unicamente na prolação de uma sentença. Como reflexo, há uma sobrecarga do sistema judiciário, que não consegue responder com agilidade e eficiência à quantidade monumental de demandas que são apresentadas.
Segundo dados do próprio CNJ, referentes ao relatório “Justiça em Números” de 2014, havia no ano de 2013 aproximadamente 95,14 milhões de processos em tramitação na Justiça. Isso corresponde, em média, a 6.041 processos por magistrado, sob uma taxa de congestionamento de 70,9% (ou seja, de cada 100 processos que tramitaram, apenas 29, aproximadamente, foram baixados ao término do ano).
Há um nó no sistema judiciário brasileiro e um dos maiores desafios do CNJ, senão o maior, é justamente desfazê-lo. Algumas políticas já estão sendo adotadas nesse sentido, como a estipulação de metas de produtividade, a realização de inspeções periódicas nas unidades judiciárias e a organização de audiências públicas para colher sugestões e reclamações dos cidadãos. O passivo de processos judiciais, no entanto, segue aumentando ano após ano, assim como as taxas de congestionamento.
Estes números refletem um problema de mentalidade. No Brasil, o costume é que se opte logo pela via judicial independentemente do tipo de interesse em jogo, em detrimento de outros meios que poderiam ser mais adequados à natureza do conflito.
Combater essa deficiência é a chave para um sistema de Justiça mais célere e eficaz - e isso já foi captado pelo CNJ, que tem intensificado sua atuação no estímulo aos meios negociais de resolução de conflitos.
Não se trata de simplesmente de desafogar o judiciário. Vai muito além disso; o estímulo à resolução negocial dos conflitos é um projeto em si, cujo horizonte maior é a substituição de uma cultura da sentença por uma cultura da conciliação e da negociação (DIAS, 2005, p.339). A necessidade de se expandir o conceito de Justiça para além da prestação jurisdicional está encartada no próprio texto constitucional, segundo entendimento do processualista Kazuo Watanabe (WATANABE, 2011, P. 1337):
"O princípio de acesso à Justiça, inscrito no inc. XXXV do art. 5.º da CF/1988 (LGL\1988\3), não assegura apenas acesso formal aos órgãos judiciários, e sim um acesso qualificado que propicie aos indivíduos o acesso à ordem jurídica justa, no sentido de que cabe a todos que tenham qualquer problema jurídico, não necessariamente um conflito de interesses, uma atenção por parte do Poder Público, em especial do Poder Judiciário."
A Resolução nº 70 do CNJ, de 2009 já conferia ampla competência para a gestão estratégica da Justiça. No entanto, o instrumento balizador da atuação do CNJ no que tange às soluções alternativas de conflitos é a Resolução nº 125, de 29 de novembro de 2010, que dispõe sobre a Política Judiciária Nacional de tratamento adequado de interesses no âmbito do Poder Judiciário. O objetivo central da Resolução é aumentar a eficiência operacional do sistema de Justiça. Com esse viés, foi atribuído um papel fundamental aos mecanismos preventivos e consensuais de resolução de conflitos.
Assim dispõe a Resolução em suas considerações preliminares:"cabe ao Judiciário estabelecer política pública de tratamento adequado dos problemas jurídicos e dos conflitos de interesses, que ocorrem em larga e crescente escala na sociedade, de forma a organizar, em âmbito nacional, não somente os serviços prestados nos processos judiciais, como também os que possam sê-lo mediante outros mecanismos de solução de conflitos, em especial dos consensuais, como a mediação e a conciliação;
[...] a conciliação e a mediação são instrumentos efetivos de pacificação social, solução e prevenção de litígios, e que a sua apropriada disciplina em programas já implementados no país tem reduzido a excessiva judicialização dos conflitos de interesses, a quantidade de recursos e de execução de sentenças"
Ainda de acordo com a Resolução, fica o CNJ incumbido de promover junto aos tribunais ações de incentivo à autocomposição de litígios e à pacificação social, por meio da conciliação e da mediação. O art. 6º da Resolução 125 dispõe que caberá ao CNJ:
I - estabelecer diretrizes para implementação da política pública de tratamento adequado de conflitos a serem observadas pelos Tribunais;
II - desenvolver conteúdo programático mínimo e ações voltadas à capacitação em métodos consensuais de solução de conflitos, para magistrados da Justiça Estadual e da Justiça Federal, servidores, mediadores, conciliadores e demais facilitadores da solução consensual de controvérsias, ressalvada a competência da Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados - ENFAM;
III - providenciar que as atividades relacionadas à conciliação, mediação e outros métodos consensuais de solução de conflitos sejam consideradas nas promoções e remoções de magistrados pelo critério do merecimento;
IV - regulamentar, em código de ética, a atuação dos conciliadores, mediadores e demais facilitadores da solução consensual de controvérsias;
V - buscar a cooperação dos órgãos públicos competentes e das instituições públicas e privadas da área de ensino, para a criação de disciplinas que propiciem o surgimento da cultura da solução pacífica dos conflitos, bem como que, nas Escolas de Magistratura, haja módulo voltado aos métodos consensuais de solução de conflitos, no curso de iniciação funcional e no curso de aperfeiçoamento;
VI - estabelecer interlocução com a Ordem dos Advogados do Brasil, Defensorias Públicas, Procuradorias e Ministério Público, estimulando sua participação nos Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania e valorizando a atuação na prevenção dos litígios;
VII - realizar gestão junto às empresas, públicas e privadas, bem como junto às agências reguladoras de serviços públicos, a fim de implementar práticas autocompositivas e desenvolver acompanhamento estatístico, com a instituição de banco de dados para visualização de resultados, conferindo selo de qualidade;
VIII - atuar junto aos entes públicos e grandes litigantes de modo a estimular a autocomposição.
3.1. Conciliação
No que concerne especificamente à conciliação, o CNJ tem promovido uma série de ações para a difusão e assimilação da prática no país. Uma dessas iniciativas é a Semana Nacional de Conciliação, projeto implementado a nível nacional nas Justiças Estadual, Federal e do Trabalho e que ocorre anualmente desde 2006. Durante a Semana Nacional de Conciliação, os Tribunais escolhem alguns processos em que exista a possibilidade de acordo e intimam as partes para uma mesa de negociação. Ocorre também a modalidade pré-processual de conciliação, em que as partes buscam os órgãos de solução de conflitos para firmar acordos e evitar a demanda judicial.
Somando-se os resultados obtidos de 2007 a 2013, a Semana Nacional de Conciliação alcançou a marca de 2.207.438 audiências realizadas, 825.093 acordos efetuados e R$ 5.275.177.379,05 em valor total de homologações (CNJ, 2014).
Outra diretriz do CNJ tem sido fomentar a realização de mutirões de conciliação nos Tribunais. Os mutirões servem para resolver a um só tempo, pela via negocial, vários processos que envolvam uma mesma empresa ou que versem sobre a mesma matéria.
Só no mês de janeiro de 2014, a título de exemplo, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro realizou 304 audiências de conciliação, relativas a processos de empresas como Banco do Brasil, Estácio de Sá e Via Varejo (fusão de Casas Bahia e Ponto Frio), obtendo uma média de 63,71% de acordos (TJRJ,2014).
Já o Juizado Especial Federal de São Paulo, em mutirão realizado entre os dias 30 de maio e 1º de junho de 2011, homologou 173 acordos para a concessão de benefícios assistenciais previstos na Lei Orgânica de Assistência Social, além de auxílio-doença e aposentadoria por invalidez. O mutirão, que foi parte de um projeto maior chamado “Pauta da Incapacidade”, envolveu o poder Judiciário Federal, a Procuradoria Federal e a Superintendência do INSS, beneficiando centenas de cidadãos que teriam passado anos pleiteando judicialmente seus direitos previdenciários. Trata-se de um caso bem sucedido de cooperação institucional para a realização da justiça, o que é mais uma das políticas centrais do CNJ.
Outra iniciativa do CJN que convergiu esforços de instituições e empresas para a consecução da justiça consensual foi o Programa de Conciliação para conflitos relacionados ao Sistema Financeiro de Habitação - SFH. Realizado em âmbito nacional, o projeto foi fruto de uma parceria entre a Corregedoria Nacional de Justiça, os cinco Tribunais Regionais Federais, a Corregedoria-Geral da Justiça Federal, a Caixa Econômica e a Empresa Gestora de Ativos (Emgea), responsável por administrar dívidas de financiamentos imobiliários concedidos pela Caixa Econômica Federal. O objetivo era dar uma solução consensual para ações que tramitavam há mais de 30 anos no judiciário, causando enorme desconforto e insegurança às famílias que buscavam conquistar a casa própria.
Seria de considerável estreiteza rotular este tipo de iniciativa como mero artifício para desafogar o judiciário. Além de resolver a situação dos beneficiários do SFH, os acordos promovidos restituíram aos cofres públicos recursos para o financiamento de novas casas, para novas famílias. Só no ano de 2011, foram firmados 7.634 acordos que devolveram ao SFH a quantia de R$ 380,7 milhões (BRAGA, 2012). Os dados reforçam a noção, já consolidada mundo afora, de que as vias consensuais de resolução de conflitos não se resumem a válvulas de escape dos Tribunais; constituem, em verdade, meios capazes de oferecer soluções mais céleres e eficazes do que a resposta judicial para um extenso rol de situações.
Tais meios não deveriam ser encarados, portanto, como um recurso subsidiário da Justiça, devendo, ao contrário, assumir uma posição de protagonismo no sistema. Esse entendimento fica evidente na fala da Ministra Eliana Calmon, então Corregedora Nacional de Justiça, ainda a respeito dos mutirões de conciliação do SFH:
"Mais do que tirar esses processos da Justiça, nós resolvemos os problemas de milhares de mutuários, que solucionaram suas pendências e agora podem conquistar o seu bem mais precioso, que é a casa própria. Além disso, os recursos financeiros arrecadados com esses acordos voltam a alimentar o Sistema Financeiro da Habitação, permitindo o financiamento de novas moradias".
3.2. Escola Nacional de Mediação e Conciliação
Prova do grande enfoque dado pelo CNJ aos meios negociais de resolução de conflitos foi a inauguração, em parceria com a Secretaria de Reforma do Judiciário do Ministério da Justiça, da Escola Nacional de Mediação e Conciliação – ENAM. Em funcionamento desde 2012, a ENAM oferece cursos presenciais e à distância em técnicas de mediação, conciliação, negociação e demais formas de resolução consensual de conflitos.
Os cursos são direcionados basicamente a dois públicos diferentes. O primeiro é formado pelos juízes, promotores, defensores públicos, técnicos judiciários, servidores públicos e demais agentes do sistema judiciário. O objetivo dos cursos é capacitá-los para atuar com mais eficiência na administração dos meios consensuais, de modo que passem utilizá-los com mais frequência no desempenho de suas funções. A meta estipulada pela ENAM era qualificar 21 mil agentes, mas segundo dados do Relatório Justiça em Números de 2014, existiam apenas 6.893 conciliadores e 1.901 juízes leigos em atuação no Judiciário em 2013, o que representa uma queda de, respectivamente, 0,8% e 2,9% em relação ao levantamento anterior.
É o outro público-alvo dos cursos, no entanto, que representa um passo à frente dado pela ENAM em termos de solução alternativa de conflitos. Este público é formado por representantes de empresas, como prepostos, gerentes, advogados e demais funcionários que lidem diretamente com os clientes ou com o poder público. O objetivo dos cursos é preparar estes representantes para resolver conflitos de forma consensual, sem que seja necessário transferir a responsabilidade a um agente do Estado. Tal enfoque rompe com o paradigma da cultura do litígio, na medida em que promove uma mudança de mentalidade, atribuindo ao Judiciário um papel de instância subsidiária à via negocial. O conceito é simples: quando as partes aprendem a resolver seus problemas pacificamente entre si, a figura do juiz torna-se dispensável. Em 29 de abril de 2014 foram abertas 1.500 vagas na ENAM para este público-alvo, na modalidade online.
A mesma linha foi adotada em outras duas modalidades de curso oferecidas pela ENAM. Uma, visa à capacitação dos atores sociais e econômicos para a Resolução Consensual de Conflitos Coletivos Envolvendo Políticas Públicas. A outra, ainda mais interessante, trata dos Fundamentos da Mediação Comunitária. Tem por objetivo formar agentes de mediação comunitária, que possam atuar na resolução do conflitos no âmbito de sua comunidade. Como política pública, visa a conferir mais autonomia e poder de autodeterminação aos núcleos comunitários.
3.3. Prêmio Conciliar É Legal
Como forma de reconhecer os esforços empenhados por magistrados e servidores, bem como pela sociedade civil organizada e pelas faculdades de Direito na promoção da pacificação social, o CNJ criou também o prêmio “Conciliar é Legal”. Na edição de 2013, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios –TJDFT foi um dos homenageados, em virtude do projeto “Conciliar é uma Atitude”. O projeto, idealizado pela juíza Soníria Campos D’Assunção, alia práticas de Conciliação Fiscal Integrada a atividades para “conscientização do executado sobre a necessidade do pagamento do tributo e sua a função social, promovendo cidadania tributária e educação fiscal”.
É necessário, entretanto, que o CNJ promova uma divulgação mais eficaz do projeto.
No ano de 2013, por exemplo, não houve premiação para membros da sociedade civil, uma vez que não foram apresentados projetos que se adequassem à proposta do edital.
Isso significa que o prêmio não conseguiu mobilizar seu principal público-alvo, que é o cidadão comum.
4. Conclusão
Graças, em boa parte, à atuação sistemática do CNJ, o Brasil tem obtido alguns avanços significativos em suas políticas públicas de resolução de conflitos. A realização dos mutirões de conciliação, a instalação nos tribunais de Centros de Resolução de Conflitos Pré-Processuais e a ampliação da ENAM, dentre outras medidas, representam um sólido ponto de partida para a abandono da cultura do litígio em prol de uma cultura da negociação e da conciliação.
Há, entretanto, muito a ser feito. O Brasil ainda engatinha se comparado a países como a Suíça, em que a tentativa prévia de resolução negocial do conflito é um requisito obrigatório para a propositura de ação judicial (NETTO, 2013):
"Zuerst schlichten, dann richten". Este é o bordão que tem sido decantado na Suíça, representando o postulado da iniciativa de conciliação prévia à propositura de uma ação judicial. Ele pode ser traduzido como: 'primeiro conciliar, depois litigar'".Não é o caso, evidentemente, de importar um modelo pronto de outro país, desconsiderando-se a diferença abissal que existe entre a nossa realidade e a suíça, por exemplo. Mas o Brasil pode, e deve, espelhar-se em exemplos como este, buscando adaptar às especificidades brasileiras experiências que deram certo em outras partes do mundo. Caberá ao CNJ manter uma postura de vanguarda nesse sentido, buscando trazer para o nosso ainda obsoleto sistema de Justiça o que houver de mais moderno e funcional.
Referências Bibliográficas
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MENDES, Gilmar. A Reforma do Sistema Judiciário no Brasil: Elemento Fundamental Para Garantir Segurança Jurídica ao Investimento Estrangeiro no Brasil. Revista de Direito Bancário e do Mercado de Capitais, vol. 43, jan / 2009.
NETTO, Nelson Rodrigues. "Zuerst Schlichten, Dann Richten": O Modelo Suíço de Solução de Litígios Pré-Processual É Adequado para O Brasil?. Revista de Processo, vol. 221/2013, jul / 2013.
Relatório Justiça em Números 2014, Conselho Nacional de Justiça. Disponível no link: http://www.cnj.jus.br/programas-de-a-a-z/eficiencia-modernizacao-e-transparencia/pj-justica-em-numerosTJRJ. Link: http://www.tjrj.jus.br/web/guest/home/-/noticias/visualizar/153906 acessado em 23/10/2014
WALD, Arnold. O Espírito da Arbitragem. Revista do Instituto dos Advogados de São Paulo, vol. 23, jan / 2009
WATANABE, Kazuo. Política Pública do Poder Judiciário Nacional para Tratamento
Adequado dos Conflitos de Interesses. Doutrinas Essenciais de Processo Civil, vol. 1, p. 1337,out / 2011.