Sumário: 1. Estados federais simétricos e assimétricos no mundo. 2. Centralização e federalismo juridicamente simétrico e faticamente assimétrico no Brasil. 3. O princípio da simetria e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 4. Considerações finais. Bibliografia.
1. Estados federais simétricos e assimétricos no mundo
A federação está presente em todos os continentes. Com sua origem estabelecida na América, passou pela Europa e pela África e, também, pela Ásia e Oceania. Nos dias que correm, segundo o Forum of Federation, há, aproximadamente, 25 Estados federais que representam 40% da população mundial. São eles: África do Sul (a partir 1996), Alemanha, Argentina, Austrália, Áustria, Bélgica (desde 1993), Bósnia e Herzegovina, Brasil, Canadá, Comores, Emirados Árabes Unidos, Espanha,3 Estados Unidos, Etiópia (a partir de 1995), Índia, Malásia, México, Nepal (desde 2008), Nigéria (a partir de 1999), Paquistão, Rússia, Suíça e Venezuela. Segundo o estudo, Iraque e Sudão caminham para a adoção do modelo federativo.4 Muitos desses Estados federais foram constituídos a partir de um processo de desagregação, como mais recentemente aconteceu com Etiópia e Nepal. 5
A federação, conceitualmente, reclama a existência de coletividades personalizadas descentralizadas dotadas de autonomia política. A autonomia dos entes federados, que não se confunde com a soberania, congrega específicas capacidades derivadas da arquitetônica da distribuição de competências definidas na Lei Fundamental, tais como: (i) auto-organização, através de Constituição própria, obra do Poder Constituinte decorrente;6 (ii) autogoverno, autorizando a escolha pelo próprio povo de seus representantes na Casa Legislativa, bem como do Chefe do Executivo,7 que ostenta competências submetidas unicamente às ordens constitucionais federal e estadual, sem qualquer subordinação de natureza hierárquica com as autoridades federais; (iii) legislativa própria; e (iv) autoadministração, o que supõe poder de disposição sobre a administração de seus serviços e pessoal administrativo.8 A autonomia reclama, por outro lado, um mínimo de recursos financeiros para o ente federado, arranjados em virtude de poder impositivo próprio, da exploração de seu bens ou por meio de transferência de rendas arrecadadas pela União.9
As federações variam muito. Sabe-se que a norte-americana não ostenta as mesmas características que o Estado Federal alemão, e as especificidades da Federação nigeriana não se confundem com as encontradas no Estado argentino. Há uma multiplicidade de tipos possíveis de modelos federativos que podem ser classificados em simétricos e assimétricos.10 Num Estado federal simétrico, todas as coletividades de um mesmo nível exercem idênticas competências, organizando-se da mesma maneira. Por seu turno, no Estado federal assimétrico as diferenças econômicas, sociais, demográficas e culturais entre os entes federados (Estados, Departamentos, Províncias, etc.), justificam, do ponto de vista constitucional, a existência de singularidades no pacto federativo, especialmente naquilo que envolve a organização ou a distribuição de competências.11
Nesse sentido, muitos Estados federais possuem composições que envolvem elementos do federalismo simétrico combinados com assimetrias fáticas. Em princípio, podem ser classificados como Estados federais juridicamente simétricos: África do Sul; Alemanha; Argentina; Áustria; Brasil; Comores; Emirados Árabes Unidos; Estados Unidos; Etiópia; México; Micronésia; Nepal; Nigéria;12 Paquistão; São Cristóvão e Neves e Venezuela. Contudo, de acordo com Raul Machado Horta, o federalismo assimétrico não é apenas fático, mas “pressupõe a criação normativa, a existência de regra no ordenamento jurídico federal, em contraste com os fundamentos normativos do federalismo simétrico. (...) Não conhecendo Constituição Federal totalmente assimétrica, é possível, entretanto, localizar regras assimétricas no corpo de Constituição Federal.” 13
Segundo Michel Burgess, o federalismo assimétrico manifesta-se expressamente em determinadas regras do ordenamento jurídico de países como o Canadá, em especial por conta do Québec; a Bélgica, tendo em vista as regiões com culturas singulares derivadas das línguas germânica, francesa e flamenga; a Índia, por conta das regiões de Jammu, Caxemira e d’O Punjabe; a Malásia, desde a Constituição de 1963, por causa das regiões de Sabah e Sarawak; a Suíça, por conta de Jura; a Espanha, em alguma medida, especialmente por causa das comunidades autônomas da Catalunha, Euskadi Ta Askatasuna (País Basco) e Galícia; e o Iraque, em decorrência da região do povo curdo.14 Para Dircêo Torrecillas Ramos, o federalismo assimétrico é também encontrado na Rússia e na União Europeia.15 Pode-se incluir nesse rol a Bósnia e Herzegovina.16
Esses países possuem aquilo que caracteriza a assimetria no federalismo: diversidades que encontram “expressão política, através dos governos componentes”. Dessa forma, as idiossincrasias da unidade componente distinguem “seu relacionamento para com o sistema como um todo, para com a autoridade federal e para com outro Estado.”17 A Bélgica, por exemplo, possui características de federalismo assimétrico a partir da revisão por emenda de sua Constituição em 1993 que a transformou em monarquia federal. Chegou-se à solução contempladora do federalismo assimétrico para atender ao seu pluralismo cultural quando se “introduziu a Comunidade e as Regiões na configuração do Estado Federal (...) Comunidades e Regiões na composição de Estado Federal sugerem sobrevivência do regionalismo e a presença de estrutura identificadora do Estado Regional.”18
As fronteiras entre os modelos simétrico e assimétrico não podem ser estabelecidos de maneira definitiva. Os Estados podem ter seu desenho institucional simetricamente inscrito na Constituição, embora experimentem certa assimetria fática. Também há casos de Estados unitários descentralizados que, pela autonomia conferida a seus departamentos ou regiões, se assemelham a genuínos Estados federais. Nesse caminho, pode-se notar o exemplo da França que, apesar de ser considerada um Estado unitário, passou por reformas territoriais que reconfiguraram seu modelo a ponto de ostentar certas características de um Estado regional, como a Espanha e a Itália. A França se apresenta como uma República “indivisível”,19porém descentralizada20 segundo uma ordem de autonomia classificada em (i) coletividades da metrópole (O Hexágono e a Córsega); (ii) coletividades ultramarinas (Guiana, Martinica, Guadalupe e La Réunion, que são departamentos); e (iii) outras coletividades como a Polinésia Francesa, as Ilhas Wallis e Futuna, Mayotte e Saint-Pierre-et-Miquelon e a Nouvelle-Calédonie. Em 2003, essa organização foi reformada com vistas a conferir maior autonomia para as coletividades territoriais, tanto no respeitante ao exercício do poder regulamentar, quanto para consagrar o princípio da subsidiariedade nas decisões sobre assuntos de interesse local, o “que é comum na União Europeia e em certos Estados federais como a Alemanha”.21
Em 2015 a República Francesa passou por uma reforma territorial. Sob o mote de se atingir “l'efficacité de l'action publique”, o governo de Hollande e Valls reconfigurou o território francês ao reduzir número de regiões de 22 para 13. A partir daí, foram definidas novas capitais (chefs-lieux), as quais passarão a coordenar a organização administrativa do território.22 Ademais, a reforma ampliou a repartição de competências no bloco comunal, isto é, entre comunas e, nelas, agrupamentos, ainda que haja maior exigência, por parte do governo da República, de transparência no orçamento dessas coletividades.23
Embora a nova organização não tenha agradado a todos, uns mais a favor de uma maior centralização, sem a existência de tantas regiões,24 outros a defender maior autonomia a ponto de que um projeto de Estado federal francês fosse considerado,25 o fato é que a França se tornou um Estado que não pode mais ser classificado como unitário clássico, adentrando no quadro de um “Estado intermediário”.
Dessa maneira, pelo sistema francês que está a tomar corpo,26 com medidas que relaxam as restrições unitárias das competências administrativas e legislativas dos departamentos, é preciso atentar para o fato de que muitos Estados federais realizaram o caminho contrário. Trata-se de uma tendência à centralização, muitas vezes derivada da busca pela implantação de um Estado de bem-estar social, organização política que pode mitigar a funcionalidade da classificação que apartava os “Estados Federais de tendência unitária” dos “Estados Federais de tendência confederal”.27 A partir disso, o Estado Federal, com maior ou menor intensidade, aproxima-se do que se convencionou chamar de “Estado Federal Cooperativo”. O Brasil não é exceção.
O Brasil, em específico, é um Estado federal simétrico construído pela desagregação das antigas Províncias do Império. Pela dinâmica das forças políticas internas no decorrer do século XX, o país passou por momentos de centralização e descentralização político-administrativa. Contemporaneamente, o país volta a experimentar um processo de centralização com o fortalecimento da União, razão pela qual a discussão sobre a resiliência do pacto federativo é cada vez mais oportuna.
2. Centralização e federalismo juridicamente simétrico e faticamente assimétrico no Brasil
A doutrina é unânime ao afirmar que a Constituição de 1988 restabeleceu a Federação. Afinal, com ela, os entes federados dispõem de mais autonomia do que no contexto da vigência da Constituição de 1967 e sua Emenda n. 1, 1969. Esta contemplava “a auto-organização dos Estados, mas limitava-lhes extensamente esse poder, obrigando-os ao respeito de inúmeras regras, preordenando sua organização (EC n. 1/69, art. 13), além de incorporar-lhes grande parte do Direito Federal (EC n. 1/69, art. 200).”28 O modelo federativo foi, portanto, usurpado pelo regime civil-militar e pela Constituição 196729 sob o nome de “federalismo de integração”.30
Com o início da redemocratização em 1985, percebeu-se que a força dos governadores eleitos determinou maior descentralização do poder e influenciou o Congresso Constituinte de 1987-1988, especialmente no que concerne à divisão de competências entre os entes regionais e a União.31 Ademais, também por essa razão, o Constituinte tratou das Regiões na Constituição de 1988 (art. 43), o que condicionou a possibilidade da União agir, por meio de práticas próprias, no combate às desigualdades sociais e econômicas no país a partir da composição de geometria variável conforme as regiões a serem definidas.
Para Paulo Bonavides, a inserção das regiões na Carta de 1988, ainda que meramente administrativa e de forma tímida, sob regulamentação de lei complementar federal, foi um grande passo no caminho de um “federalismo das regiões”. Já antes da Constituinte de 1987/1988, Bonavides vinha sustentando o federalismo regional que substituiria um federalismo supostamente dual que estava em “crise unitarista”, tendo em vista a centralização do poder nas mãos da União.32 Sob clara influência de Celso Furtado, que legou ideias de planejamento estatal e criação de organismos regionais com o objetivo de coordenar e promover o desenvolvimento nas regiões – uma maneira de descentralizar o poder -, como a SUDENE33 e a SUDAM, Bonavides sustentou que as regiões deveriam ser parte da federação, um espécie de quarto ente federativo.34 Para ele, um poder regional congregaria as autonomias dispersas e fracas dos Estados-membros na defesa dos interesses regionais. “Assim como os municípios são mais fortes pela sua aglutinação num Estado-membro, do mesmo modo os Estados teriam mais força e expressão se seu vínculo se fizesse mediante a união regional, provida esta também de autonomia.”35
Há que se levar em conta, porém, que a simetria normativa na federação brasileira iguala entes muito distintos no mundo da vida. Assim, o estatuto constitucional dos Municípios, por exemplo, não estabelece diferenças formais entre certo Município industrial do Sudeste e um Município agrário do Norte. Isso dificulta a gestão pública. O Brasil, por isso, reclama uma reordenação territorial que contemple suas assimetrias fáticas.
“Quem diz Federação ou Estado Federal diz, conseqüentemente, no plano teórico, sociedade de iguais que abrangem, em esfera de paridade e coordenação, Estados desiguais pelo território, pela riqueza, pela densidade populacional”, afirma Bonavides.36 Porém, o modelo federativo brasileiro parece ignorar as assimetrias.37 A Constituição, por isso mesmo, enfatiza a simetria normativa entre as unidades federadas.
Apesar da Constituição revigorar a federação, chegando mesmo a incluir os Municípios entre os entes federados,38 no fundo algo singular e desnecessário, cuidando da divisão de competências, administrativas e legislativas, e conferindo relativa autonomia financeira aos entes componentes,39 verifica-se, atualmente, a retomada de um processo, a um tempo, formal e informal, de gradual centralização de poderes na União.40 A influência no modo de atuação de tal força centrípeta dos órgãos federais em questões conflituosas sobre o pacto federativo pode ser facilmente constatada. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, por exemplo, tem revelado, mormente nos casos de controle de constitucionalidade, ser mais uma Corte da União do que da Federação.41
Esses fatores obstam a formação de um equilíbrio no pacto federativo brasileiro. Logo, aquilo que se observa é um federalismo de integração, mais do que de cooperação, com intersecções entre governos e parlamentos, em seus trabalhos conjuntos, mas isso não afasta as forças centralizadoras. É verdade, que, historicamente, no Brasil, ao contrário de outros países, o processo centralizador serviu para libertar, democratizar, levar a modernidade para os cantos governados pelo atraso. Hoje, porém, não é possível dizer que a centralização está atendendo aos mesmos propósitos. Talvez tenha chegado o momento de se discutir esta prática, tudo com o sentido de oxigenar o âmbito de ação das coletividades federadas, admitindo certa dose de experimentalismo na adoção de políticas voltadas à satisfação do interesse público.
3. O princípio da simetria na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
É tão forte o federalismo simétrico entre nós, que, não bastassem as disposições pre-ordenadoras dos Estados e Municípios residentes na Constituição, a tal ponto presentes que é possível dizer que as Cartas Estaduais já estão, de algum modo, quase que inteiramente desenhadas na Lei Fundamental, nós fomos além com a formulação de um princípio de constrangimento do desenho institucional. Está-se a referir ao assim designado princípio da simetria. O referido princípio emergiu no controle de constitucionalidade das Constituições, leis e atos normativos estaduais. Cuida-se de construção jurisprudencial derivada da interpretação realizada pelo Supremo Tribunal Federal do artigo 25 da Constituição e do artigo 11 do ADCT. Com esse princípio, além das normas de reprodução obrigatória e daquelas que preordenam ou organizam os entes federados como um todo na Constituição Federal, a jurisprudência da Corte inaugurou outra limitação à autonomia dos Estados-membros.
Segundo Raul Machado Horta, a quantidade de normas constitucionais federais projetadas nos ordenamentos estaduais varia muito. O maior ou menor volume delas revela tendência centralizadora ou descentralizadora da Constituição Federal, o que altera o tipo do federalismo.42 Como se viu, o Brasil adotou desenho institucional, em 1988, reafirmando o federalismo simétrico. A jurisprudência da Excelsa Corte, indo além dos termos expressos no documento constitucional, aprofunda os parâmetros federais de modo a comprimir a margem de manobra do Constituinte e do Legislador estaduais. A simetria tem servido à Suprema Corte, de acordo com Gonet Branco, “para designar a obrigação do constituinte estadual de seguir fielmente as opções de organização e de relacionamento entre os poderes acolhidas pelo constituinte federal”.43 E ainda que não se entenda o princípio da simetria como absoluto,44 muitos foram os julgados fundamentados no princípio da simetria de maneira a considerar a estrutura da União como modelo para restringir qualquer experimentalismo do poder constituinte estadual.
De acordo com Léo Ferreira Leoncy, a Suprema Corte, “sem explicitar a origem, a natureza ou mesmo o significado de tal ‘princípio’, (...) aproveitou-se reiteradamente desse ‘fundamento’ para tornar sem efeito uma série de leis e atos normativos dos poderes públicos locais, sem falar em incontáveis atos concretos das mesmas autoridades igualmente nulificados por ‘desconformidade’ com o referido postulado.”45 Ademais, quando o STF se depara com casos envolvendo a autonomia dos Estados, duas posições são pensáveis: i) uma primeira supondo “uma valorização das autonomias locais” e ii), outra, calcada em particular leitura de dispositivos da Constituição Federal (art. 25, da CF e art. 11, do ADCT), exigindo, no âmbitos estadual e local, a reprodução dos modelos federais. Entre nós, a segunda posição tem predominado.46
Uma das primeiras decisões cuidando do princípio da simetria foi proferida no Recurso Extraordinário 74193, de 1973, de relatoria do Ministro Aliomar Baleeiro. Ali foi sustentada a exigência de simetria na organização espacial do poder desde a vigência da Constituição de 1946.47 Sabe-se que a Constituição de 1967, e mais intensamente após a EC n. 1/1969, centralizou como pôde a federação brasileira, chegando ao ponto de impor, expressamente, a incorporação automática das normas constitucionais federais “ao direito constitucional legislado dos Estados” (art. 200). Todavia, não era esse o fundamento do seu entendimento. A justificativa do Min. Baleeiro ia além, alcançando a federação estabelecida pela Constituição de 1946.
Em 1989, sob a égide da vigente Constituição, questão cuidando do princípio da simetria foi enfrentada novamente pela Suprema Corte. Na ADI 5648, o Governador da Paraíba alegava a inconstitucionalidade de dispositivos de lei estadual decorrentes de emendas parlamentares e requeria fosse deferida medida cautelar. O Governador sustentou que as emendas da Assembleia Legislativa aumentavam as despesas e violavam, portanto, os arts. 61, II, a, b e 63, I, da Constituição Federal.49 O relator, Min. Célio Borja, indeferiu a liminar porque “não indica a petição qual o dispositivo da Constituição que torna obrigatória para os Estados a observância das normas dos seus artigos 61, II, a e b e 63, I.” Para o relator, “tal omissão decorre da inexistência, na lei fundamental em vigor, das numerosas regras de simetria compulsória entre as ordens jurídicas da União e dos Estados que repontavam na Carta de 1967, na redação de sua Emenda n.º 01/69”.
A decisão monocrática permaneceu por 13 anos, vindo a ser o mérito julgado em 2002 sob a relatoria do Min. Nelson Jobim. Nesse momento posterior, o Supremo já não tinha mais dúvidas quanto a possibilidade de iniciativa de lei, pelo Chefe do Poder Executivo, referente ao regime jurídico de servidores públicos.50 No intervalo entre a apreciação da medida cautelar e a decisão de mérito, alguns precedentes foram construídos em torno da simetria a partir da discussão sobre a divisão horizontal do poder, conquanto não houvesse qualquer disposição expressa capaz de constranger a atuação do Constituinte estadual nas matérias referidas. Nesse sentido, as ADIs 231, 245 e 864, as quais tiveram como relator o Min. Moreira Alves. Veja-se que em seu voto, na ADI 231, o relator tinha como assentada a jurisprudência da Corte quanto à exclusividade de Governador para a iniciativa das leis tendo em vista o art. 13 da EC n. 1/1969.
No entanto, “a atual Constituição não mais declarou que, dentre outros princípios estabelecidos no texto constitucional federal, deveria ser respeitado o processo legislativo”, limitando-se a citar o respeito, pelos Estados-membros, aos “princípios desta Constituição” (art. 25). Para Moreira Alves, o atendimento ao processo legislativo, tal como está disposto na Constituição Federal, é compulsório, daí, portanto, permanecer aplicável “a orientação que esta Corte firmou em inúmeros julgamentos” anteriores a 1988.51 No mesmo sentido foi o Acórdão prolatado na ADI 1060-MC, DJ 23.09.1994, Rel. Min. Carlos Velloso que determinou a observância compulsória, pelos Estados-membros, das normas básicas do processo legislativo.52
Aliás, importa ressaltar que os Ministros Moreira Alves e Carlos Velloso foram os que mais contribuíram para a constância de decisões a favor da simetria entre os modelos estadual e federal. Por outro lado, o Min. Sepúlveda Pertence foi crítico da aplicação constante a partir de uma “inspiração mítica de um princípio universal de simetria”.53
Recentemente, o Min. Cezar Peluso lembrou, na medida cautelar da ADI 4928, que o “princípio ou regra da simetria” serve para “garantir, quanto aos aspectos reputados substanciais, homogeneidade na disciplina normativa da separação, independência e harmonia dos poderes, nos três planos federativos.” No entanto, se a regra dá proteção ao esquema jurídico-constitucional da Federação, “é preciso guardar, em sua formulação conceitual e aplicação prática, particular cuidado com os riscos de descaracterização da própria estrutura federativa que lhe é inerente”, uma vez que,
não é lícito, senão contrário à concepção federativa, jungir os Estados-membros, sob o título vinculante da regra da simetria, a normas ou princípios da Constituição da República cuja inaplicabilidade ou inobservância local não implique contradições teóricas incompatíveis com a coerência sistemática do ordenamento jurídico, com severos inconvenientes políticos ou graves dificuldades práticas de qualquer ordem, nem com outra causa capaz de perturbar o equilíbrio dos poderes ou a unidade nacional. A invocação da regra da simetria não pode, em síntese, ser produto de uma decisão arbitrária ou imotivada do intérprete.54
Ora, cumpre reconhecer que determinadas decisões do Supremo Tribunal Federal tornam, praticamente, sem efeito a autonomia conferida aos Estados pelo Constituinte. Em tais circunstâncias, como antes foi afirmado, o STF acaba por cumprir o papel de um “Guarda da União”, ao invés de ser um “Tribunal da Federação”. Casos apontando existência de vício formal de iniciativa no processo legislativo e exigência de respeito à “sistemática ditada pela Constituição Federal” em processo legislativo são recorrentes na jurisprudência pautada pelo princípio da simetria. Há muitos casos também cuidando de leis que regem o regime dos servidores públicos, civis ou militares ou tratando de temas ligados à organização administrativa do Estado-membro, de iniciativa, conforme a jurisprudência do STF, do Governador do Estado. 55
Outra situação que se tornou paradigma no uso do argumento da simetria foi a discussão sobre a hipótese de dispensa de licença da Assembleia Legislativa para a ausência do Governador do território do Estado quando o prazo da viagem fosse menor do que 15 (quinze) dias. Regra análoga está inscrita na Constituição Federal, pois para o caso do Presidente da República se ausentar acima do prazo descrito, a licença do Congresso Nacional se impõe (art. 83). Diante disso, muitas Constituições Estaduais trataram da matéria de modo semelhante. Não obstante, algumas foram além ao considerarem que a ausência do Governador, por qualquer prazo, necessitava de licença da Assembleia Legislativa. Os julgados do STF têm buscado padronizar essas regras, ao restringir a liberdade das Assembleias Legislativas, impondo a adoção compulsória do modelo federal. 56
Em outras situações também aparece a simetria como parâmetro para o exercício da fiscalização da constitucionalidade, como, por exemplo, envolvimento i) o controle externo dos Tribunais de Contas dos Estados;57 e ii) a estrutura e funcionamento das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).58 No entanto, também podem ser encontrados julgados reafirmado a autonomia estadual. É o caso do reconhecimento da i) liberdade na definição, pelas Constituições Estaduais, dos legitimados ativos para propositura de ações do controle abstrato de constitucionalidade no âmbito estadual, vedada a atribuição de agir a um único órgão;59 e ii) obedecidas as regras básicas (substantivas) do processo legislativo no âmbito da União (CF, artigo 62), a possibilidade de os Estados-membros editar medidas provisórias.60
André Ramos Tavares, ao discorrer sobre o que chamou de “obrigação geral implícita de simetria”, põe em dúvida sua legitimidade justamente porque a Constituição Federal ressaltou a autonomia dos Estados-membros e dos Municípios ao lhes impor obrigações explícitas. O art. 125, §2º, por exemplo, impõe a criação da representação de inconstitucionalidade nos Estados, mas proíbe a definição da legitimidade ativa para apenas um único órgão, o que implica a possibilidade de simetria com a sistemática da União. Porém, a simetria não pode, para o autor, “significar a redução ou eliminação da autonomia do ente federado, que é constitucionalmente reconhecida de maneira expressa. Ou seja, a simetria não pode sobrepor-se à autonomia.”61
Tavares nota que para o STF as “características dominantes” ou “normas centrais”62 da Constituição Federal deverão estar presentes nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais. Ocorre que, se a pretensa simetria comprimir demasiadamente a autonomia proclamada pela Constituição, interpretações “danosas” poderão tornar o “Estado Federal brasileiro, juridicamente simétrico, em um “Estado unitário meramente descentralizado”.63
Veja-se que, para dar força aos julgamentos baseados na simetria federativa, os meios processuais são amplos, eis que, além da Reclamação, o STF admite o manejo do Recurso Extraordinário contra decisão de Tribunal de Justiça que admite a constitucionalidade in abstracto de leis face à Constituição Estadual, quando for o caso de observância ao princípio da simetria. 64
Todavia, sendo certo que a Suprema Corte, “ao fundamentar suas decisões no princípio da simetria”, assume “estar diante de um problema de lacuna, ao qual tenta responder, embora sem o reconhecer claramente, com elementos típicos do raciocínio por analogia”,65 há questões que merecem ser discutidas sobre possíveis exageros na definição do seu (da simetria) alcance.
Há, por outro lado, ocasiões em que o Estado-membro, para atender aos reclamos de simetria, supondo fazer corresponder sua ação normativa ao modelo federal, é tolhido pelo entendimento da Suprema Corte. O processo de investidura dos Procuradores-Gerais de Justiça, chefes dos Ministérios Públicos estaduais, é exemplo disso.
Em algumas Constituições Estaduais, o respectivo poder constituinte decorrente dispôs sobre a possibilidade de o Poder Legislativo participar do processo de escolha do Chefe do Ministério Público, subordinando a nomeação pelo Governador à aprovação da Assembleia Legislativa, como praticado no plano federal (art. 128, §1º, da CF). Quando há mecanismos que possibilitam a participação dos demais poderes nessa escolha, há relevante medida integrante do sistema de freios e contrapesos.66 Contudo, embora o procedimento, em princípio, não desafie maiores críticas, o STF passou a entender ser inconstitucional o agravamento do sistema bifásico previsto na norma originária por inobservância da normativa paramétrica federal. 67
Um dos argumentos centrais é, justamente, a não aplicação do princípio da simetria, uma vez que o Legislador originário não dispôs sobre a autorização da Assembleia Legislativa no art. 128, §3º, enquanto que, em seu §1º, há expressa referência à necessidade de aprovação por maioria absoluta dos membros do Senado Federal.68 Aqui, para o STF, não se trata de uma lacuna que permita a livre manifestação do poder constituinte decorrente, mas, antes, de uma regra que dispensa a participação do Poder Legislativo estadual na escolha do Chefe do Ministério Público Estadual.
Cumpre, no momento, portanto, repensar a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal a propósito da matéria, especialmente diante de um contexto que, desmentindo os propósitos federalistas do Constituinte, tem se qualificado pela manifestação de preocupante tendência centrípeta no nosso sistema federativo, o que autoriza indagar se somos ainda, verdadeiramente, uma Federação.