Sumário: 1. Introdução; 2. Antecedentes do Mercosul; 3. Estrutura Normativa; 4. Estrutura Institucional; 5. Objetivos; 6. Considerações Finais; 7. Bibliografia.
1.Introdução
O Mercado Comum do Sul – Mercosul – representa um salto qualitativo nas relações econômicas entre os quatro Estados-membros que o integram.
Contudo, nos dias atuais, percebe-se que este bloco ainda não concretizou o Mercado Comum, estando na etapa de União Aduaneira.
Este artigo tem como finalidade destacar os antecedentes deste processo de integração, a sua formação, a estrutura normativa e institucional e os seus objetivos.
2.Antecedentes do Mercosul
O Mercosul - Mercado Comum do Sul - é um processo de integração econômica [1] entre Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai que foi constituído em 26 de março de 1991, com a assinatura do Tratado de Assunção.
Sua evolução começa a partir do programa de aproximação econômica entre Brasil e Argentina, meados dos anos 80, e tem dois grandes pilares: a) a democratização política; e b) a liberalização econômico-comercial. [2]
A criação do Mercosul não representa uma ação diplomática isolada, mas sim o resultado de um longo processo de aproximação entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai. Durante a década de 1970, obstáculos de natureza política e econômica inviabilizaram o aprofundamento do processo de integração na América Latina. Exemplo disso foi a questão entre Brasil e Argentina sobre o aproveitamento dos recursos hídricos da Bacia do Prata, que durou anos. [3]
A partir de 1980, com a criação da ALADI, em substituição à ALALC (Associação Latino-Americana de Livre Comércio), geraram-se as condições necessárias à promoção do aprofundamento do processo de integração latino-americana. Houve a extinção da "cláusula de nação mais favorecida regional", adotada pela ALALC, passando a permitir a outorga de preferências tarifárias entre dois ou mais países da ALADI, sem a extensão automática das mesmas a todos os membros da Associação, o que viabilizou o surgimento de esquemas sub-regionais de integração, como o Mercosul. [4]
Em seguida, Brasil e Argentina começaram a integrar-se e esta integração foi impulsionada por três fatores principais: a) a superação das divergências geopolíticas bilaterais; b) o retorno à plenitude do regime democrático nos dois países; e c) a crise do sistema econômico internacional. [5]
Contudo, uma série de acordos bilaterais precederam o Mercosul. O primeiro deles foi a "Declaração de Iguaçu", firmada pelos Presidentes Sarney e Alfonsin em 1985, que buscava acelerar a integração dos dois países em diversas áreas (técnica, econômica, financeira, comercial, etc.) e estabelecia as bases para a cooperação no campo do uso pacífico da energia nuclear.
Em 1986, foi assinada a "Ata de Integração Brasileiro-Argentina", que estabeleceu os princípios fundamentais do "Programa de Integração e Cooperação Econômica" – PICE. O objetivo do PICE foi o de propiciar a formação de um espaço econômico comum por meio da abertura seletiva dos mercados brasileiro e argentino. Segundo Jacob Paulo Kunzler, a Ata de Integração Brasileiro-Argentina pode de ser chamada de o "embrião" do Mercosul. [6]
O processo de integração brasileiro-argentino evoluiu, em 1988, para a assinatura do "Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento", cujo objetivo era constituir, no prazo máximo de dez anos, um espaço econômico comum por meio da liberalização integral do comércio recíproco. O Tratado previa a eliminação de todos os obstáculos tarifários e não-tarifários ao comércio de bens e serviços. [7]
Também foram assinados 24 Protocolos em diversas áreas, sendo que os de natureza comercial foram posteriormente consolidados em um único instrumento: o Acordo de Complementação Econômica nº 14, da ALADI.
Nesse contexto, circunstâncias de natureza política, econômica, comercial e tecnológica, decorrentes das grandes transformações da ordem econômica internacional, exerceram papel relevante no aprofundamento ainda maior da integração brasileiro-argentina, dentre elas: a globalização da economia; o advento de um novo padrão industrial e tecnológico; a formação dos megablocos econômicos e a tendência à regionalização do comércio; os impasses do multilateralismo econômico, prevalecentes em certas fases do processo de negociação da Rodada Uruguai do GATT; o protecionismo e o esgotamento do modelo de desenvolvimento baseado na substituição de importações; etc. [8]
Diante das mudanças na estrutura e no funcionamento do sistema econômico mundial e, em face de uma evidente perda de espaço comercial, da redução do fluxo de investimentos e de dificuldades de acesso a tecnologias de ponta, Brasil e Argentina viram-se diante da necessidade de redefinirem sua inserção internacional e regional
A integração passa a ter papel importante na criação de comércio, na obtenção de maior eficiência com vista à competição no mercado internacional e na própria transformação dos sistemas produtivos nacionais.
Em 06 de julho de 1990, Brasil e Argentina firmam a "Ata de Buenos Aires", mediante a qual fixam a data de 31/12/94 para a conformação definitiva de um Mercado Comum entre os dois países. [9]
É firmado também o Tratado para o estabelecimento de um Estatuto das Empresas binacionais Brasileiras e Argentinas, constituindo um importante instrumento na liberdade de estabelecimento de empresas privadas num território econômico em processos de integração. [10]
Em agosto de 1990, Paraguai e Uruguai são convidados a incorporar-se ao processo integracionista, tendo em vista a densidade dos laços econômicos e políticos que os unem a Brasil e Argentina. Como conseqüência, é assinado, em 26 de março de 1991, o "Tratado de Assunção para Constituição do Mercado Comum do Sul".
O Mercosul é, desde 1 de janeiro de 1995, uma União Aduaneira [11]. No entanto, pode-se dizer que é um projeto de construção de um Mercado Comum [12] cuja execução se encontra na fase de União Aduaneira.
3.Estrutura Normativa
Para Marcos Simão Figueiras, do ponto de vista institucional e político, "o Mercosul aproxima-se muito mais do modelo europeu (CEE), ou seja, tem uma maior tendência comunitária do que do modelo norte-americano (NAFTA), totalmente livre-cambista." [13]
As fontes jurídicas do Mercosul são: a) o Tratado de Assunção, seus protocolos e os instrumentos adicionais ou complementares; b) os acordos celebrados no âmbito do Tratado de Assunção e seus protocolos; e c) as Decisões do Conselho do Mercado Comum, as Resoluções do Grupo Mercado Comum e as Diretrizes da Comissão de Comércio do Mercosul, adotadas desde a entrada em vigor do Tratado de Assunção. [14]
Contudo, em sua estrutura normativa os Tratados e Protocolos apresentam um papel fundamental na constituição e funcionamento do mercado comum.
O Tratado de Assunção, além de registrar a fundação do Mercosul, prevê: a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os quatro países-membros; o estabelecimento de tarifas aduaneiras comuns e a adoção de uma política comercial comum com relação a terceiros estados; a coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os Estados-membros; e o compromisso desses Estados de harmonizar suas legislações nas áreas correspondentes. [15]
Os objetivos deste Tratado são: "a) a inserção competitiva dos 4 países num mundo caracterizado pela consolidação de blocos regionais de comércio e no qual a capacitação tecnológica é cada vez mais importante para o progresso econômico e social; b) a viabilização de economias de escala, permitindo a cada um dos países ganhos de produtividade; c) a ampliação das correntes de comércio e de investimento com o resto do mundo, assim como a abertura econômica regional; e d) a melhoria das condições de vida dos habitantes da região." [16]
Além do Tratado constitutivo, há também o Protocolo de Brasília que regula o sistema de solução de controvérsias do Mercosul. Esse protocolo instaurou os procedimentos de negociação, conciliação e arbitragem.
Para Marcos Simão Figueiras,
o Protocolo de Brasília permite o acionamento dos Estados nas controvérsias que surjam sobre ‘ a interpretação, aplicação ou não-cumprimento’ das disposições que seu art. 1º menciona. As controvérsias entre Estados podem surgir, nos termos do mesmo artigo, em matéria de interpretação do ordenamento de integração, pois o desenvolvimento de um mecanismo de integração requer que suas normas sejam interpretadas de forma harmônica pelos Estados-partes. [17]
O Protocolo de Olivos, um dos mais recentes, surgiu para aperfeiçoar o sistema de solução de controvérsias já existentes no Mercosul.
Além destes, outro protocolo que apresenta extrema importância e destaque é o Protocolo de Ouro Preto, que apresenta as seguintes características: a) deu ao processo de integração o perfil completo de uma União Aduaneira; b) regulou a estrutura institucional definitiva para a negociação do aprofundamento da integração em direção ao ambicioso Mercado Comum; c) estabeleceu a personalidade jurídica do Mercosul, podendo então negociar como bloco acordos internacionais; e d) criou os órgãos do Mercosul.
A aquisição de personalidade jurídica, conforme o Protocolo de Ouro Preto, deu ao Mercosul liberdade para, no uso de suas atribuições, praticar os atos necessários à realização de seus objetivos institucionais, em especial contratar, comparecer em juízo, conservar e transferir fundos, alienar móveis e imóveis etc. [18]
4.Estrutura Institucional
No que toca à estrutura institucional, o Tratado de Assunção estabeleceu uma estrutura provisória que passou a ter caráter definitivo a partir de 1º de janeiro de 1995. Posteriormente, essa estrutura foi complementada pelo Protocolo de Ouro Preto, passando a determinar os órgãos institucionais e suas respectivas funções.
Atualmente a estrutura compõem-se do Conselho do Mercado Comum, da Reunião de Ministros, da Comissão Parlamentar Conjunta, do Grupo Mercado Comum, dos Subgrupos de Trabalho, das Reuniões Especializadas, dos Grupos Ad hoc, dos Comitês Técnicos, da Comissão de Comércio do Mercosul e do Foro Consultivo e Econômico Social.
4.1.Conselho do Mercado Comum (CMC)
O Conselho do Mercado Comum (CMC) é composto por ministros de Relações Exteriores e da Economia dos quatro países. Trata-se de um órgão superior do Mercosul, incumbido da condução política do processo de integração e da tomada de decisões para assegurar o cumprimento dos objetivos estabelecidos pelo Tratado de Assunção.
Reúne-se ao menos uma vez por semestre e tantas quantas se fizerem necessárias, sempre com a presença dos presidentes dos Estados-partes. Sua presidência é exercida por rotatividade dos Estados-partes e em ordem alfabética, por período de 6 meses. [19]
O conselho se manifesta através de decisões, que são obrigatórias para os Estados-partes. Dentre as funções do CMC, que estão no art. 8º do Protocolo de Ouro Preto, destacam-se: a) velar pelo cumprimento do Tratado de Assunção, de seus Protocolos e dos acordos firmados em seu âmbito; b) exercer a titularidade da personalidade jurídica do Mercosul; c) negociar e firmar acordos em nome do Mercosul com terceiros países, grupos de países e organizações internacionais. Estas funções podem ser delegadas ao Grupo Mercado Comum por mandato expresso; d) esclarecer, quando for necessário, o conteúdo e o alcance de suas decisões; etc. [20]
4.2 Reunião de Ministros
O Conselho criou, mediante várias decisões, as reuniões de ministros (da economia, educação, bancos centrais, justiça, trabalho e agricultura) para considerar assuntos relacionados com o Tratado, nos temas de suas respectivas áreas.
Estas reuniões realizam-se, no mínimo, a cada seis meses e suas conclusões são registradas em atas. [21]
4.3 Comissão Parlamentar Conjunta
O objetivo da dessa comissão é facilitar o avanço das negociações até a concretização do Mercado Comum. A Comissão Parlamentar conta com até 64 parlamentares de ambas as Câmaras, sendo um número de até 16 para cada Estado-parte. A duração do mandato é de no mínimo 2 anos. [22]
A Comissão tem caráter consultivo, deliberativo e de formulação de propostas. Dentre as suas atribuições, destaca-se o acompanhamento da marcha do processo de integração regional na formação do Mercosul, o desenvolvimento de ações para facilitar a futura instalação do Parlamento do Mercosul, a constituição de comissões para a análise dos temas relacionados com o processo de integração e o estabelecimento de estudos necessários à harmonização das legislações dos Estados-partes. [23]
As reuniões da Comissão podem ser ordinárias, pelo menos duas vezes ao ano, em data a ser determinada, e extraordinárias, mediante convocação especial assinada pelos quatro presidentes dos Estados-partes.
Atualmente a Comissão parlamentar conjunta tenta uma participação mais efetiva na elaboração dos acordos do bloco, procurando aumentar sua atuação nas negociações entabuladas pelos Estados-partes.
4.4 Grupo Mercado Comum (GMC)
O Grupo Mercado Comum é o órgão executivo do Mercosul, integrado por representantes dos Ministérios das Relações Exteriores, Economia e Finanças e dos Bancos Centrais dos países membros.
É este órgão que deve tomar a iniciativa na proposição de medidas para a administração do Tratado de Assunção. Além disso, coordena as políticas macroeconômicas, vela pelo cumprimento do Tratado, é o responsável pela condução política do processo de integração e também é responsável pelo calendário das atividades. [24]
Suas decisões juntamente com as decisões do Conselho do Mercado Comum são tomadas por consenso entre os Estados-partes e na presença de todos os seus membros. Essas decisões são manifestadas através de resoluções.
Para lograr êxito em suas funções, o GMC foi dividido sem subgrupos, que se encarregam de elaborar e desenvolver temas especiais.
4.5 Subgrupos de Trabalho
Os subgrupos de trabalho são órgãos de assessoramento do GMC. Se dividem por temas e se reunem, em geral, duas vezes por semestre.
Atualmente existem 11 SGTs em funcionamento. [25]
4.6 Reuniões Especializadas
As Reuniões Especializadas também são órgãos de assessoramento do GMC. Funcionam como os SGTs, sendo que sua pauta negociadora não emana diretamente desse órgão.
4.7 Grupos Ad hoc
Os Grupos Ad hoc foram criados pelo GMC para o tratamento de algum tema específico. Têm duração determinada e são extintos uma vez cumprida a tarefa atribuída pelo GMC. [26]
4.8 Comissão de Comércio do Mercosul
Estas Comissões se reúnem ao menos mensalmente. É o órgão assessor do GMC que cumpre o papel de velar pela aplicação dos instrumentos de política comercial acordados pelos Estados Partes para o funcionamento da União Aduaneira. Manifesta-se através de Diretrizes. [27]
Além disto, estas Comissões possuem caráter intergovernamental e estabeleceram os comitês técnicos necessários ao adequado cumprimento de suas funções, assim como dirige e supervisiona a atividade deles.
4.9 Comitês Técnicos
Os Comitês Técnicos são órgãos de assessoramento da CCM. Dividem-se de acordo com os temas tratados.
Atualmente, existem dez CTs em funcionamento.
4.10 Foro Consultivo Econômico Social
O Foro Consultivo Econômico e Social é um órgão de caráter consultivo e representação os setores econômicos e sociais. Manifesta-se através de recomendações ao Grupo Mercado Comum. [28]
5.Objetivos do Mercosul
Para que o Mercosul atinja a construção de um Mercado Comum, deve concretizar seus objetivos: "a) eliminação de barreiras tarifárias e não-tarifárias no comércio entre os países membros; b) adoção de uma Tarifa Externa Comum (TEC); c) coordenação de políticas macroeconômicas; d) livre comércio de serviços; e) livre circulação de mão-de-obra; f) livre circulação de capitais." [29]
A eliminação de barreiras tarifárias e não-tarifárias entre os Estados-membros do Mercosul foi atingida em 31 de dezembro de 1994. "Desde aquela data um país pode importar produtos de outro integrante da Zona sem pagar tarifas. Ora, como continua a haver tarifas para os países fora do grupo, conclui-se que os integrantes do grupo têm uma vantagem. A esta vantagem chamamos Preferência Tarifária ou Margem em Preferência." [30]
Com relação à Tarifa Externa Comum, esta também foi concretizada na mesma data que a eliminação de barreiras. "Hoje, a importação de um produto proveniente de um mercado fora do Mercosul está sujeita à mesma alíquota tarifária nos quatro países." [31]
Com estes dois objetivos concluídos, o Mercosul já preenche os requisitos para ser considerado uma União Aduaneira.
No tocante à Coordenação de políticas macroeconômicas, verifica-se que esta se divide em três esferas: a política cambial, política monetária e política fiscal. Sérgio Florêncio e Ernesto Araújo ressaltam que
a importância de coordenação macroeconômica entre países em processo de integração fica bastante clara quando se considera a questão do câmbio. Num ambiente onde não exista maxidesvalorização de sua moeda, o que estimulará intensamente suas exportações e reduzirá suas importações, causando desequilíbrio na balança comercial em desfavor dos parceiros. Estes últimos terão duas opções: ou absorverão as conseqüências da medida e as distorções decorrentes da diferença cambial, ou promoverão eles também desvalorização de suas moedas. (...) A coordenação de políticas cambiais implica que cada país aceita limites nas modificações que pode introduzir em sua taxa de câmbio, de modo a evitar desequilíbrios comerciais. [32]
A coordenação de políticas macroeconômicas implica uma limitação de autonomia de cada país para conduzir sua política econômica e suas mudanças que não podem implementar-se num curto período de tempo. [33]
Com relação à liberalização do comércio de serviços, tem-se em vista que os serviços são um tema muito recente no cenário das negociações comerciais internacionais. Somente a partir da década de 80 é que começaram a ganhar espaço no âmbito do GATT, mas ainda despertam controvérsias. [34]
Segundo Sérgio Florêncio e Ernesto Araújo, "a liberalização do comércio de serviços consiste na eliminação das leis, normas e regulamentações nacionais que discriminam o fornecedor estrangeiro em favor do fornecedor nacional de determinado serviço, ou simplesmente proíbem a sua presença". [35]
A livre circulação de trabalhadores visa fazer com que o trabalhador possa ter acesso aos empregos que o Mercosul cria no país vizinho, e não somente aos empregos que o Mercosul cria em seu próprio país de cidadania. Para que isto seja possível é necessário que haja uma harmonização das legislações trabalhistas e previdenciárias. [36]
Por fim, a livre circulação de capitais consiste nas facilidades e garantias dadas aos investidores dos países do Mercosul para suas aplicações no mercado dos parceiros.
Com isto, observa-se que, para alcançar o estágio de Mercado Comum, o Mercosul ainda terá que concretizar a coordenação de políticas macroeconômicas, a liberalização do comércio de serviços e a livre circulação de mão-de-obra e capitais, temas estes que vêm sendo aos poucos aprimorados neste âmbito.