Introdução: 1. Posição dos convênios e consórcios no direito administrativo; 1.1. Conceitos jurídicos pertinentes; 1.2. Natureza do compromisso entre os partícipes 2. Panorama atual dos convênios e consórcios administrativos; 2.1. O federalismo cooperativo; 2.2. O art. 241 da Constituição Federal, de acordo com a EC nº 19; 2.3. Exame de caso: SUS e FUNDEF.
Introdução
A finalidade da Administração Pública é necessária e objetivamente a realização do interesse público. A afirmação desta obviedade, na oração inaugural do presente estudo, longe da esdrúxula pretensão de loas a suposta descoberta jurídica, tem o objetivo de assinalar o que é mesmo razão de ser da Administração: a satisfação do interesse geral dos seus administrados. Para tanto, deve ser dotada de instrumentos jurídicos próprios que lhe permita a execução desta sua finalidade, os quais evidentemente guardam entre si características próprias que dizem com sua adequação ou identidade com uma e outra situação sobre a qual devem inferir.
Ocorre, contudo, que a Administração, longe de um ente uniforme, como costumamos referir em tese, constitui-se numa série de entes de identidade própria, com atuação de certo modo desvinculada entre si, e que na realização do interesse público ocupam-se cada qual com determinadas ações concretas. São, pois, diversas pessoas jurídicas de direito público que dotadas de faculdades próprias, realizam todas esforços conformadores do atendimento dos interesses dos administrados. Em nível político, contamos com diversos entes, que num Estado Federal designamos entes federados, com personalidade e estrutura própria que lhe permitem atuação material visando a realização do seu objetivo. Neste sentido se distribuem competências, dentre os diversos entes federados, a partir das quais se indicam os esforços sob responsabilidade de cada um dos entes para a realização do fim precípuo da Administração. São determinadas por normas constitucionais, no bojo dos arranjos institucionais próprios do Estado que se pretende fundar, buscando atingir conforme lição de ELAZAR um ponto de equilíbrio na tensão entre cooperação e competição entre os entes federados(1). Ao par destas, então, é que correm as atribuições da Administração, reguladas pela legislação infraconstitucional pertinente, e que tratam de levar a concreto as disposições legislativas e constitucionais.
Esta atuação concreta diz, de certo modo, com tendência que já identificou em renomado estudo, GARRIDO FALLA, da Administração converter-se em realizadora da justiça material, o que permite identificar uma nova relação sua com a sociedade, diversa da que se conhecia no século XIX(2). Considera o ilustre administrativista, que tal situação se afigura por assumir a moderna Administração o caráter de assumir o sentido positivo das liberdades, através de prestações que auxiliem o desenvolvimento da atividade individual(3).
Ocorre que, para a realização concreta do interesse público, pode existir que a atuação isolada de uma determinada entidade não seja suficiente para leva-la a êxito. Neste sentido que, no âmbito da atuação administrativa, não pode prescindir o Estado de instrumentos jurídicos próprios que permitam a conjugação dos esforços de vários entes públicos ou mesmo destes com particulares, visando objetivos comuns.
Dois destes instrumentos jurídicos de que dispõe a Administração na execução de suas atividades públicas são, exatamente, os convênios e consórcios administrativos, meios de ação da Administração através dos quais esta obtém bens e recursos de toda ordem, que precisa para implantar seus planos, concretizar seus projetos, concluir seus empreendimentos de necessidade ou utilidade pública(4).
Os convênios e consórcios administrativos são instrumentos que permitem a uma determinada pessoa jurídica de direito público, conjugar esforços com outros entes, com vistas à realização de um determinado objetivo que diz com o interesse público.
1. Posição dos convênios e consórcios no direito administrativo
Convênios e consórcios administrativos estão longe de ser institutos exclusivos, forjados pelo direito administrativo. Pelo contrário, este toma em empréstimo tais figuras de outros ramos da ciência jurídica, como o direito privado e mesmo o direito internacional(5). No direito administrativo surgem, fundamentalmente, como instrumentos jurídicos que permitem a cooperação de diferentes pessoas de direito público, ou segundo pretendem alguns, entre estas e particulares.
Neste sentido, e tendo em vista o contexto atual, que impõe à Administração tarefas da maior responsabilidade, é que estes instrumentos de cooperação, enquanto possibilitam a conjugação de esforços de diversos entes naquilo que isoladamente não são capazes de realizar.
No Brasil, os convênios em primeiro plano, e os consórcios em menor grau, são os instrumentos jurídicos que permitem com que União, Estados e Municípios realizem esforços conjuntos na realização do interesse público. Tanto nas áreas que a Constituição indicou a competência concorrente de todos ou de dois dos entes públicos, quanto naquelas em que, embora a norma de competência indique um ente como responsável, a realização material da finalidade pública diz com o interesse geral e, portanto, também assista aos demais cooperarem no que for possível.
E esta cooperação, sensível a partir, sobretudo, da Constituição de 1988, assume novo impulso a partir da Emenda Constitucional n° 19, de 4 de junho de 1998, que implementou a chamada "Reforma Administrativa" em nível federal, que para autores como MOREIRA NETO, foi proposta como marco da transformação da Administração Pública burocrática para a gerencial, no contexto mais amplo da reforma do Estado brasileiro(6).
Neste sentido, a transformação do perfil da Administração Pública brasileira impôs o estabelecimento de novos paradigmas, partindo-se a noção de coordenação gerencial num âmbito de cooperação (interno) e em outro de colaboração (externo). A coordenação, interna à própria estrutura da Administração em seus diversos entes e órgãos se opera ou pela autonomia gerencial do órgão, ou pela gestão associada de diversos órgãos. Já a colaboração, a partir do que a Administração associa-se a outros entes públicos ou privados para consecução de interesse público, opera através de duas espécies de gestão: a gestão em parceria e a gestão admitida(7).
No âmbito da cooperação interna da Administração, propugna-se o desenvolvimento da autonomia gerencial, inclusive de gestão financeira e orçamentária, a partir da celebração de contratos de gestão estabelecendo deveres e responsabilidades do órgão autônomo. Em relação à gestão associada entre vários órgãos ou entidades da Administração mesmo, sua operação se observa através de consórcios públicos e convênios de cooperação(8).
No âmbito da colaboração externa, inclusive com particulares, a gestão em parceria opera através de convênios e contratos de gestão(9), enquanto o que o autor denomina gestão em parceria opera através do reconhecimento(10).
Assim, nota-se a atualidade dos convênios administrativos e consórcios públicos no âmbito da atuação administrativa, como instrumentos de cooperação entre os diversos órgãos da Administração e destes com os particulares, com vista a realização do interesse público, nos contornos que este assume modernamente.
1.1. Conceitos jurídicos pertinentes
Convém, pois, observar quais os traços distintivos destes instrumentos jurídicos convênios e consórcios no regime jurídico administrativo brasileiro. Nota MEIRELLES, a evolução porque passou o serviço público, evoluindo cronologicamente da sua prestação centralizada para a delegação. Desta para as outorgas e daí para a prestação por entes para estatais, chegando então ao estágio atual, com serviços que envolvem interesse recíproco e, portanto, são realizados em mútua cooperação, através de convênios e consórcios administrativos. Daí que identifica os convênios como acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes(11).
Observa, entretanto, aquele que seria o traço distintivo dos convênios em relação à figuras análogas fundamentalmente o contrato qual seja, a necessária convergência dos interesses das partícipes, ao contrário da noção contratual clássica, que pressupõe o ajuste de interesses opostos das partes. Conclui que no contrato há partes, "uma que pretende a contraprestação correspondente, diferentemente do que ocorre no convênio, em que não há partes, mas unicamente partícipes com as mesmas pretensões(12)".
Este traço distintivo, da identidade do interesse dos convenientes, é sustentado pela maioria expressiva da doutrina. GRAU, por exemplo, confirma a diferenciação entre ambos, à medida que, embora sejam duas modalidades de acordo de vontades, o marco do contrato são interesses opostos que se encontram, enquanto o convênio caracteriza-se pela coexistência de interesses paralelos ou convergentes que nele se integram(13). E para sustentar esta idéia cita BONBÉE, que opõe a idéia de atos coletivos nos quais identificar-se-iam mesma finalidade aos contratos, que possuem sempre uma visão individualista e egoísta, das partes e seus interesses antagônicos entre si(14).
Há, contudo, quem considere esta distinção de menor importância, preferindo considerar ambos acordos de vontades semelhantes, aplicando aos convênios idêntica abordagem que aos contratos, inclusive no que toca a sua execução(15).
Em verdade, embora se observe terminologia similar noutros ramos da ciência jurídica, não podemos identificar os convênios com algum instituto próprio do direito privado, uma vez situar-se a concepção deste na disciplina de interesses patrimoniais individuais, enquanto os pactos que referimos dizem com a realização de um interesse geral. Daí porque alguns o considerarem instituto sui generis do direito administrativo(16). Embora se possa marcar bem sua distinção, não há como desvincular esta da noção que observa no direito internacional público, onde também há se falar em interesses coincidentes(17).
Contudo, é POLETTI, quem a nosso sentir, enfrenta mais profundamente a distinção entre convênio e contrato, centrando esta na idéia de voluntariedade, que segundo ensina, ou pode ser de fato a intenção e/ou finalidade de dadas pessoas jurídicas, ou mesmo a chamada vontade normativa, que independente de sua correspondência com a intenção real, resulta de interpretação que a lei manda fazer(18).
Aponta então que, guiando-se o Estado pela estratégia de descentralização, não parece factível que sejam percebidos como contratos (e o conteúdo jusprivatista do seu significado, de transferência de bens) ajustes entre órgãos que em verdade formam partes de um todo que é a Administração Pública, o Estado. Neste sentido coleciona entendimento de MAYER, que apontava, para os conflitos entre órgãos da Administração um caráter de contencioso interadministrativo, não submetido ao Poder Judiciário quando partes de um mesmo ente público.
Já em relação aos consórcios, tratam-se de acordos firmados entre entidades estatais, autárquicas e paraestatais, sempre da mesma espécie, para realização de objetivos comuns dos partícipes(19). Diferenciam dos convênios, à medida que pressupõem a identidade das pessoas jurídicas celebrantes. Noutros termos, os consórcios celebram-se entre pessoas jurídicas de mesma espécie, enquanto os convênios se dão entre pessoas jurídicas de espécie diversa(20).
Orientam-se, convênios e consórcios, contudo, pelos mesmos postulados, salvo a consideração de alguns doutrinadores de que, enquanto no convênio há possibilidade de se restringir a responsabilidade pelos esforços celebrados a apenas um dos convenientes, no consórcio esta responsabilidade será necessariamente comum(21). O certo, porém é que em relação aos consórcios não há se falar no surgimento de outra pessoa jurídica, pelo que devem ser diferenciados dos consorzii intercomunalii italianos, aos quais a lei conferiu expressamente personalidade(22).
1.2. Natureza do compromisso entre os partícipes
A natureza do vínculo assumido da celebração dos instrumentos do convênio e consórcio é um dos pontos mais delicados dos exames destes institutos. MEIRELLES vai considerar que a utilidade de distinguir-se convênio e contrato, serve exatamente para sinalar a inexistência de vínculo contratual entre os partícipes, sendo estes livres para ingresso ou retirada do ajuste. A esta consideração serve o argumento de que o convênio em si tem seu fundamento na simples aquiescência dos partícipes(23).
Todavia, não faltam argumentos para divergir desta primeira posição. BANDEIRA DE MELLO, por exemplo desconsiderando mesmo a identidade que observa entre convênio e contrato vai considerar que a natureza dos convênios faz reclamar uma equilibrada composição, sem a qual não se há falar em ajuste(24).
E da natureza de todo e qualquer ajuste de vontades, contratual ou não, que as partes gozem de legítima expectativa quanto à ação das demais. Não há se falar em liberdade total, porque senão, razão mesmo faltaria ao ajuste.
De outra parte, conforme PALACKY, as partes usualmente prevêem no instrumento do convênio, as hipóteses em que este poderá ser rescindido, por mútua disposição ou unilateralmente, desde que satisfeitas as obrigações pactuadas.. Ainda considera a possibilidade da inadimplência como causa de rescisão. Ainda, prevê aplicáveis as hipóteses de resilição e de resolução, quando da inexecução que enseje mesmo perdas e danos(25).
E, em relação à responsabilidade dos partícipes, podemos identificar de certo modo de duas espécies que, embora tenham sede no próprio ajuste, respondem a naturezas diversas. De um lado, a responsabilidade pelas obrigações ajustadas, as prestações positivas ou negativas celebradas no instrumento de convênio ou consórcio. Em relação a estas parece indiscutível a responsabilidade das partes, entendimento, aliás, que conta com sede jurisprudencial(26).
De outra parte, a responsabilidade propriamente administrativa, vinculada aos deveres do administrador, e que refere à prestação de contas do gestor de todo e qualquer recurso público, conforme, aliás, a jurisprudência do Tribunal e Contas da União é pródiga em referir(27).
Assim, nos parece artificioso o argumento da inexistência do vínculo para eximir a responsabilidade obrigacional. A noção de vínculo que consideramos afastada é a que preside a adesão ou manutenção ao pacto. Neste sentido a regra é a unilateralidade se nada dispor em contrário o próprio documento. Todavia, diversa a responsabilidade pelas prestações materiais ajustadas se já foram estas realizadas pelos demais partícipes, o que eventualmente admitido, iria em contrário aos mais elementares princípios de eqüidade.
Esta posição, contudo, não respeita ao eventual atraso da prestação, que gere prejuízo evidente e imputável objetivamente à demora da prestação. Neste caso nos parece que, havendo gestão associada dos entes convenientes, sendo todos cientes de atos e conseqüências do desenvolvimento material da atividade pública para a qual celebrou-se o ajuste, a responsabilidade do que deu causa a prejuízo deve se resolver em perdas e danos(28).
2. Panorama atual dos convênios e consórcios administrativos
Conforme já se referiu, a os convênios e consórcios administrativos são instrumentos de cooperação dos diversos entes da Administração Pública entre si e com particulares. Inserem-se, assim, na idéia básica de conjugação de esforços comuns para realização de atividade de interesse público a que o empenho isolado dos envolvidos não faria possível.
O mundo atual, marcado pelo influxo da redefinição das relações entre o Estado e a sociedade civil, e as prestações que aquele deve oferecer a esta, impõe sejam estruturados novos arranjos capazes de fazer o ente público responder a estas questões. A fórmula lógica identificada foi a da conjugação de esforços entre os diversos órgãos da Administração, de um lado procurando eliminar a atuação dúplice, repetitiva de ações que visem um mesmo resultado final, e de outro conectando e coordenando esforços de múltiplos agentes, buscando redistribuí-los com vistas à otimização dos interesses materiais obtidos.
O arranjo político que responde a esta necessidade reprisamos - é o do chamado federalismo cooperativo que coordena os vários entes políticos na realização das tarefas públicas. De outro lado, está a cooperação guiada não apenas em vista do interesse geral, mas por força mesmo das competências constitucionais, que impõe a concorrência dos esforços para realização de dada atividade. Ainda, a coordenação de órgãos diversos de uma mesma entidade estatal, conjugando especialidades para realização de sua finalidade própria.
2.1. O federalismo cooperativo
A Constituição Federal de 1988, na formação dos arranjos próprios do Estado brasileiro, privilegiou notadamente a idéia de federalismo cooperativo, originário da experiência constitucional alemã(29). E é na doutrina alemã que observamos inclusive críticas quanto a terminologia consagrada, como se fosse possível a existência de federalismo que não guardasse traços desta cooperativismo que se agrega como adjetivo ainda que sendo imanente do próprio substantivo. E da prática alemã observam ARNDT, HEYDER e ZILLER, quatro espécies de interdependências com origem no regime federal, quais sejam: a) administrativa; b) político-partidária; c) no plano governamental; d) institucional.(30)
Ressaltam, pois, da necessidade da conjugação do paradigma político federalista e a consideração de instrumentos jurídicos próprios, que permitam estipular as obrigações dos diversos entes públicos. Indicam, pois, que os acordos jurídicos ocorrem na forma, ou de tratados que necessitam a aprovação do Parlamento ou de convênios celebrados pelos governos e que dispensam a participação parlamentar(31).
Já para HESSE nota o entrelaçamento dos níveis de governo, que segundo entende, pode ser demonstrado a partir das estruturas e procedimentos utilizados nas tomadas de decisão. Em nível político o Conselho Federal (Bundesrat) assume o caráter de órgão de colegiado de decisões, enquanto em nível administrativo os laços se prendem entre os governos estaduais (que prefere designar autoridades territoriais superiores) e os governos locais, de maneira que os primeiros dispõem de instrumentos para interferir e fomentar, em colaboração, as iniciativas de políticas públicas dos segundos, naquilo que denomina dinâmica governamental(32).
No Brasil, as inspirações do texto constitucional de 1988 construíram um sistema de competências que faz rigorosamente necessário o reforço dos laços entre os diversos entes da federação. Neste sentir a Constituição determinou expressamente esforços comuns na atuação administrativa dos entes federados, e mesmo destes com a iniciativa privada de modo subsidiário (art.199). BIELSA a respeito considera que "uma das conseqüências do regime de autonomia federal, é a atribuição estatal de celebrar pactos e estabelecer relações jurídicas contratuais ou não (...) em matéria de caráter não político, senão e puramente administrativo(33)".Pactos e relações estes, que constituirão próprias fontes do direito administrativo.
A história política brasileira, entretanto, vislumbra na formação do Estado nacional um caráter atípico de formação do Estado federal. O federalismo brasileiro tem origem de rompante, a partir da proclamação da república e a importação global do ideário do regime político norte-americano. Isto, evidentemente série de dificuldades, notadas inclusive no léxico como constata CAMARGO de sermos o único país onde o termo federação, antes de significar a organização da União como no caso dos E.U.A., identifica antes a idéia de descentralização(34).
De outra parte, nossa experiência republicana demonstra um contínuo esforço do município em busca de competências. A ordem constitucional vigente contempla este anseio. Primeiro elevando o município à categoria de ente federado, segundo pela nova repartição de recursos, notadamente favorável ao poder local. Atende assim, à antigo reclamo, que ainda em meados do século XX fazia MEDEIROS, contra o "processo de devolução vertical de competências, pelo qual a União, afirmando sua supremacia (...) demita as órbitas de poder do governo local(35)".
Eis, pois, que o federalismo cooperativo brasileiro dispôs igualmente de acordos jurídicos próprios para sua realização material, avultando os instrumentos dos convênios e contratos administrativos. Ambos, como instrumentos de ajuste de interesses, atos de complexidade externa, bilaterais ou plúrimos(36).
2.2. O art. 241 da Constituição Federal, de acordo com a EC nº 19
Consagrado na Constituição de 1988, o federalismo cooperativo opera, inicialmente, ainda no que MOREIRA NETO denomina contexto de administração burocrática, para a noção de administração gerencial(37). Em verdade a alteração que se observa em relação à própria competência estatal incorpora-se ao ordenamento jurídico brasileiro a partir da Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, que implanta a chamada "Reforma Administrativa".
No contexto desta reforma, surge disposição que altera o art. 241 da Constituição Federal, consignando-lhe a seguinte redação:
"Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos."
Esta disposição constitucional vem, em verdade, dispor expressamente sobre uma espécie de cooperação geral entre os entes federados, na gestão dos serviços públicos e transferência de encargos. Impõe, então, sejam disciplinados por lei, os acordos jurídicos próprios de cooperação, vinculando-os a um regime jurídico uniforme. A nosso sentir, a iniciativa que se pretende a partir desta norma constitucional é evidente. De um lado o fomento das relações de cooperação como meio de assegurar a eficiência administrativa. De outro, uma razoável uniformidade dos acordos de cooperação, que assegure sua adequação técnica do ponto de vista jurídico e administrativo.
Propugna, igualmente, a descentralização da atuação administrativa, permitindo procedimento de transferência de encargos, serviços, pessoal e bens, num regime de ampla coordenação.
A uniformidade do regime legal dos acordos jurídicos pertinentes, entretanto, deve ser observada modus in rebus. Isto porque não refere o dispositivo a regulamentação por lei específica, o que de certo modo dá oportunidade do estabelecimento de diversos regimes legais, tantos quantos forem os eventos e atividades disciplinados. Exemplo disto, o Projeto-de-lei nº 560/99, do Senado Federal, único em tramitação no Congresso Nacional que se refere ao art.241 da Constituição.
Trata-se, contudo, de regulamentação do artigo 21, XIX do texto constitucional, inserindo-se num amplo contexto de alterações de diplomas legislativos pretéritos, tendo em vista, conforme se depreende da ementa, "(...) definir a distribuição de competências em matéria de serviços de saneamento básico e estabelecer condições de gestão associada no compartilhamento de instalações operacionais, nos termos do artigo 241 da Constituição Federal".
Relativamente ao regime jurídico dos acordos de que trata o art. 241 não se observou qualquer iniciativa parlamentar até o momento.
2.3. Exame de caso: SUS e FUNDEF
Assim, que de interesse observarmos, na prática, o significado destes acordos jurídicos, convênios e consórcios administrativos, como instrumentos de cooperação. Para tanto, vale a observação de duas iniciativas com sede constitucional, quais sejam, a política pública de saúde - operacionalizada através do Sistema Único de Saúde e a política pública federal de educação básica que conta, como um dos instrumentos, do Fundo de Universalização do Ensino Fundamental (FUNDEF).
Seguindo a tendência de coordenação que identificamos supra observa-se que a marca das legislações que regulamentam estas questões é a de reservar ao ente federal uma espécie de função estratégica, a partir da qual impõe o gerenciamento das políticas públicas e a fiscalização dos programas a que se reportam(38).
No caso da saúde pública, observa-se a tensão entre os entes federados no cumprimento da descentralização estabelecida pelo art. 198, I da Constituição Federal. Principalmente no que refere à gestão plena e semi-plena do sistema de saúde, e as relações entre estados e municípios. E, à medida que os convênios de transferência de recursos submetem-se a disciplina das chamadas normas operacionais da União, as responsabilidades originadas destes ajustes, antes de referir à capacidade dos convenientes aos esforços que se permitem empreender podem submeter-se a exigências estranhas à relação jurídica de cooperação.
Exemplos claros desta hipótese são os consórcios municipais de saúde, em que as obrigações acordadas em convênio próprio, foram alteradas por ato administrativo unilateral da União, que redefiniu critérios de distribuição de recursos. In casu, a Portaria ministerial nº 1882, de 17 de dezembro de 1997, suprimiu a exclusividade do critério de produção física das redes, centrada em ações curativas, estabelecendo fosse considerada também a atuação administrativa dos conveniados com vistas a políticas de prevenção de doenças(39).
Parece absolutamente meritória a modificação implementada. De questionar-se, no entanto, se as ações planejadas pelos convenientes num determinado sistema de distribuição de recursos não lhe ensejariam pretensão legítima à manutenção destes critérios. Noutra situação, se a alteração do regime impedisse a conclusão de atividade pela qual o conveniente já tivesse contraído obrigações de débito, fundado na expectativa de cumprimento do pactuado. Assistiria direito à manutenção do regime?
A nosso ver, a resposta é negativa, uma vez que embora se trate de ajuste negocial dos entes públicos, admitir-se o contrário seria demitir a União de prerrogativa fundada em normas constitucionais e legais, pertinentes a gestão dos recursos financeiros e gestão das políticas públicas. Disposição, no instrumento do convênio, que dispusesse em contrário, a nosso ver seria nula ipso iure, porque inconstitucional. Aqui se situa, pois, a inexistência do vínculo entre os partícipes de que tratamos supra.
Já no que toca ao FUNDEF, o problema fundamental, como de resto pela Administração Pública como um todo, é o abismo entre os recursos disponíveis e a ação administrativa necessária para a realização das tarefas reclamadas. A idéia básica do FUNDEF é a redistribuição das matrículas de alunos do ensino fundamental atualmente de responsabilidade predominante dos estados para os municípios, permitindo aos primeiros que se ocupem do ensino médio, conforme disposição expressa do art. 211 da Constituição Federal.
ABRÚCIO e COSTA observam duas alternativas para a questão. Primeira, a redefinição dos critérios de destinação dos recursos, estimulando os municípios a assumirem o ensino fundamental e permitindo aos estados que se concentrem no ensino médio. A segunda mais radical que por via de reforma constitucional o ensino fundamental tivesse a competência compulsoriamente transferida aos municípios, obrigando-os a eliminar gastos com outros níveis de ensino enquanto não tiverem condição custear o ensino fundamental(40).
No primeiro caso a hipótese assemelha-se ao que referimos em relação ao que se observou quanto ao sistema de saúde. Quanto à segunda, examinamos com cuidado, no que toca às obrigações consagradas em convênio entre a União, Estados e Municípios. Isto porque situação diversa do que afetar o volume de recursos percebidos é perceber recurso algum, além do que a atividade desenvolvida pelos convenientes necessita ser mantida de algum modo, embora não mais de sua competência constitucional. Todavia, deverá se perquirir se, sendo a norma constitucional que disciplina, pouco importam relações anteriores que a ela sejam contrárias. E mesmo a exceção do direito adquirido como óbice à norma é de ser enfrentada a partir do questionamento de qual direito se refere. Se inexistente vínculo, possível referir-se a direito que legitime pretensão do conveniente, ainda mais adquirido? Não nos parece aceitável opção que obste a eficácia de norma constitucional regularmente produzida, de maneira que, à luz da Constituição a opção é adequada, embora reclame questões fundamentais do pacto federativo, de natureza política, que não nos cabe analisar.
Assim que, notamos nos instrumentos jurídicos dos contratos e consórcios administrativos, meios adequados à cooperação federal que determina a Constituição e mesmo a coordenação interadministrativa dos entes públicos, que, entretanto suscitam algumas questões quanto à natureza do compromisso entre os partícipes. Questões estas que se revelam de natureza dúplice, jurídica a política, a uma respondendo os postulados da ciência jurídica e a outra a dinâmica da prática política.