O Brasil teve o seu sistema tributário de caráter nacional a partir da Edição da Emenda Constitucional nº 18, de 1965, onde encontram-se delimitados, além dos princípios tributários que é a legalidade tributária para a segurança da relação jurídico-tributária entre o Estado e o Contribuinte, a discriminação das competências tributárias da Federação, bem como a forma como será repartida a receita tributária entre a União, Estados e Municípios. A estrutura tributária instituída pela Emenda Constitucional de 1965, caracterizou-se por um sistema eminentemente rígido e concentrador. A União detinha a maior parte das competências tributárias, instituindo impostos e detendo sob sua administração a receita tributária, em afronta ao princípio federativo que deveria existir entre a federação brasileira (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Com isso, o Governo Federal detinha a parte mais significativa da receita tributária, podendo a União, interferir na competência tributária dos outros entes federativos. A eficiência do referido sistema revelou-se, sobretudo, na década de 60, com forte ingerência do Estado na economia, com o fortalecimento do setor público, compatível, portanto, com os anos do chamado "milagre econômico", quando o crescimento econômico chegou a atingir a cifra de até 14% do PIB em 1973.
O referido sistema começou a ser vulnerável a partir do final da década de 70 e início da década de 80, quando o País exigia, além de mudança em sua estrutura política, mudança da estrutura tributária, especialmente porque a economia começava se desestabilizar e faltavam recursos externos, fazendo com que a receita tributária, passasse a ter maior relevância para o Estado cumprir sua função básica.
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, foi instalada uma nova ordem, e, com ela um novo sistema tributário, que, manteve a competência tributária da União e ampliou a competência tributária dos estados e municípios. Todavia, a eficácia do novo sistema foi colocada à prova, na medida em que a União passou a defender a tese de que, inobstante a Constituição (CF/88) ter atribuído novas competências a Estados e Municípios, não lhes atribuiu o respectivo encargo ou ônus delas decorrentes, em prejuízo de toda a Federação. Tanto que, em 1993 com a Emenda Constitucional nº 3, introduziram-se novas modificações no sistema tributário com a extinção e criação de novos impostos.
Os estados federados e os municípios com maior liberdade para instituir e isentar impostos, e com a retirada pelo Governo Federal de parte das transferências constitucional, geraram o conflito federativo, chamado de "guerra fiscal". A interpretação mais comum vê a "guerra fiscal" como a exacerbação de práticas competitivas – e não cooperativas – entre os estados da Federação.
O tema "guerra fiscal" vem assumindo importância crescente, frente aos benefícios fiscais e financeiros que vêm sendo concedidos de forma generaliza pelos estados às grandes empresas, para que estas se instalem em seus territórios. Estes benefícios têm produzido, acreditam alguns estudiosos, concorrência predatória entre os estados, contribuindo para agravar a crise financeira em que se encontram. O que se tem, de fato, é um confronto entre interesses econômicos dos estados, os quais através de concessão de benefícios, que geralmente são via ICMS, buscam favorecer suas economias internas.
Muitas vezes as conseqüências econômicas da "guerra fiscal" são danosas ao desempenho econômico. A troca dos critérios de eficiência econômica por artificialismo tributário, na localização de uma indústria, acaba por reduzir o custo privado da produção e aumentar seu custo social. A conseqüência é a queda na qualidade e/ou quantidade de serviços públicos. De fato, esses incentivos fiscais não geram, agregadamente, aumento de investimentos, mas apenas determinam sua relocalização dentro do território brasileiro. Dessa forma, não há aumento da produção e do emprego. A "guerra fiscal" pode comprometer a capacidade do estado de dinamizar sua economia.
A ênfase na concessão de benefícios fiscais via renúncia do ICMS tem minimizado a importância de características locais para a localização de projetos, como por exemplo as economias de aglomeração, qualidade da mão-de-obra, infra-estrutura local etc., e intensificando a guerra fiscal entre os estados. Isso reclama um maior ordenamento das concessões fiscais, visando recompor a capacidade de arrecadação das unidades da federação, com vistas ao saneamento de suas finanças.
Até que ponto a renúncia fiscal beneficiaria a sociedade e o desenvolvimento do Estado em detrimento de outras atividades que certamente trariam, também, empregos e arrecadação de tributos, com um maior fortalecimento das empresas?
As concessões de benefícios fiscais, aliadas ao fato de a atual carga tributária girar em torno de 36% do PIB, com fortes indícios de sonegação fiscal, bem como o alto grau de informalidade da economia, demanda uma nova estrutura tributária, visando corrigir as distorções atuais do sistema.
O governo federal, tentou sistematicamente reduzir o grau de autonomia que os estados têm, para administrar a sua principal fonte de receita. Instituiu, em 1975 o Conselho Nacional de Política Fazendária – Confaz. Nesse fórum, estabeleceu-se a unanimidade como regra para a aprovação de qualquer benefício a ser concedido. Operacionalmente o Confaz funcionou de modo eficiente até a derrocada do regime militar. A partir daí, exacerbaram-se as práticas unilaterais na concessão de incentivos ou dilatação do prazo de pagamento dos impostos por parte dos estados.
A frágil capacidade do governo federal para regular, embora seja um fator de extrema importância, não pode ser tomada como única causa da eclosão da disputa entre os estados federados, devemos levar em consideração a retomada dos investimentos – internos e externos – no país, a partir de 1993/94. A forte concentração temporal de investimentos, determinada pelo atendimento aos novos níveis de consumo após o Plano Real, devido à estabilização da economia brasileira, deu racionalidade à postura dos governos estaduais de procurar influenciar a alocação destes recursos, ou seja, atrair este novos investimentos para seus estados, através de práticas que ficaram conhecidas como Guerra Fiscal.
Os incentivos fiscais não ampliaram o investimento agregado no país, exceto nos poucos casos em que se pode considerar a Argentina como localização alternativa, ou seja os recursos foram transferidos de um Estado para outro Estado dentro do território nacional.
O custo fiscal dos incentivos deve ser visto, portanto, como integralmente relacionado apenas à alteração da localização interna de investimento, o que inclui também o deslocamento de plantas existentes no espaço nacional. Por outro lado, a localização espacial do investimento é determinada basicamente pela avaliação das empresas quanto a custos, infra-estrutura, acesso a mercados e logística.
Para aceitar o "afastamento" da condição de localização ótima, a empresa exige dos governos estaduais um volume de benefícios que cubra tanto o diferencial de vantagens estritamente econômicas, quanto o risco de uma opção que passa a depender de compromissos assumidos por uma determinada administração de governo. As empresas têm total controle do processo e estabelecem uma dinâmica competitiva entre governos estaduais, que se lançam em um "leilão" de incentivos. As diversas alternativas lhes são apresentadas em pé de igualdade, sem que os governos tenham qualquer indicação da preferência locacional previamente definida. Dada a total impossibilidade de os governos estaduais articularem-se para negociar com os agentes privados, o resultado final do processo, após sucessivas ofertas competitivas, envolve um custo fiscal máximo para o país. Do ponto de vista da empresa, quanto mais desfavorável a localização, maior o custo envolvido.
Os estados federados optaram por uma política de investimentos e geração de empregos, em detrimento de uma política fiscal estável que propiciasse o saneamento de suas finanças. Esta política foi implementada por meio de benefícios fiscais baseados no ICMS e concessões de créditos, no decorrer de processo de incentivos fiscais o ICMS perdeu sua vitalidade como tributo neutro incidente sobre o valor adicionado. As distorções acumuladas ao longo de seu período de vigência fazem com que as medidas contidas na proposta de reforma fiscal sugerida pelo governo federal assumam caráter de relevante importância.
A guerra fiscal travada pelos estados reflete a falta de políticas por parte dos estados em estimular o aumento de receita do ICMS. A concessão indiscriminada de isenções fiscais, combinada com as linhas de créditos subsidiados, impediu o crescimento da arrecadação do ICMS e tornou extremamente complexas quaisquer estimativas de seus custos reais. A competição para atrair novos investimentos ultrapassa a concessão de incentivos fiscais e financeiros, estendendo-se a maiores comprometimentos em obras de infra-estrutura básica e social. Benefício fiscal generalizado deixa de ser benefício e passa a ser apenas renúncia fiscal, daí a importância da Reforma Tributária, para que se coloque limites precisos para ação dos estados.
A "guerra fiscal" entre os estados federados, como demonstrado nos estudos estatísticos não retorna à sociedade como forma de benefício social. A guerra fiscal provoca, em primeiro lugar, perda de arrecadação para o país, no prazo de duração dos incentivos. Isso não implica, imediata degradação da situação fiscal dos estados que participam da guerra fiscal. Logo, ela não tende a findar-se por si só, e isso exige alguma ação política para, para aprovação de uma reforma tributária que, não permita aos estados instituir regras próprias e diferentes de tributar e conceder benefícios. Em segundo lugar, a guerra fiscal altera o sistema de apropriação da receita tributária pelos estados, em decorrência das mudanças no perfil locacional da atividade produtiva.
O governo federal, vem tentando restringir o poder dos estados em tributar com a tão famosa "Reforma Tributária". A proposta inicial do governo (PEC nº175) era muito tímida em relação à proposta posteriormente apresentada pelo Ministério da Fazenda em 1997. Esta, entretanto, acabou recuando em muitos pontos depois que a discussão na sociedade se iniciou, e passaram-se a adotar várias das soluções já existentes na proposta anterior do governo, como o imposto sobre valor adicionado partilhado entre União e estados.
Apesar das restrições para uma reforma tributária que atenda perfeitamente às características ideais segundo as regras da boa tributação, tornou-se consensual a necessidade de alterar o atual sistema tributário brasileiro. A dificuldade é a escolha de um caminho que o torne mais eficiente, mais justo e, ao mesmo tempo, não diminua a carga tributária global e não deixe nenhum ente federativo em situação inferior à de antes da reforma. Além disso, há o problema da transição do atual sistema para um novo, a ausência de muitas informações elementares sobre a capacidade de arrecadação de novos tributos e a imprevisibilidade da reação dos contribuintes a um novo sistema.
A reforma tributária tem de estar atrelada, também a um novo redimensionamento da atividade estatal, dando-se atenção não só ao aspecto da receita tributária, mas também ao controle dos gastos públicos e de uma melhor gestão destes recursos, através da ampliação da Lei de Responsabilidade Fiscal. Requer-se também, uma radical mudança na política de incentivos fiscais, com o corte deste benefícios nos setores que não estiverem cumprindo os requisitos para os quais os mesmos foram concedidos.
Além da Reforma Tributária, necessitar-se-ia de uma arrojada política de administração tributária nos três níveis de governo, porquanto a eficiência de um sistema tributário não pode ser alcançada simplesmente com a extinção de tributos existentes ou criação de novos impostos, aumentos de alíquotas ou diminuição dos prazos de recolhimentos. É necessário aperfeiçoar a sistemática de transferências constitucionais, competência de instituir impostos ou créditos tributários.
Referências Bibliográficas
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AFFONSO, Rui de Brito Alves. Guerra Fiscal no Brasil: Três Estudos de Caso – Minas Gerais, Rio de Janeiro e Paraná. Série Estudos de Economia do Setor Público. FAPESP. Edições FUNDAP, 1999.
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BIAVA, Adriano Henrique Rebel. Avanço técnico com ranço de submissão. Carta de Conjuntura, ed. 146 – nov/1997.