Resumo: O estudo do Estado Regulador no decorrer da história ainda é um tema praticamente inexplorado na doutrina. A seguir, será feita esta análise, enfocando a regulação econômica no decorrer da história, tema importantíssimo para o alcance da ideia do Estado Regulador nos dias atuais.
SUMÁRIO: Introdução.Capítulo I – Estado Liberal.Capítulo II – Estado Social.Capítulo III – Estado Providência.Capítulo IV – Estado Regulador.Conclusão.Bibliografia.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho objetiva traçar considerações gerais sobre o Estado no decorrer da história, do ponto de vista da regulação econômica. Por certo, a economia é uma preocupação do homem desde priscras eras, quiçá quando houve, ou até mesmo antes dela, a primeira divisão do trabalho, nas sociedades paleolíticas, em que os homens caçavam e as mulheres colhiam e cuidavam de animais. Contudo, por razões óbvias, nosso estudo começa bem mais adiante, analisando, no capítulo primeiro, as pré-condições do Estado Liberal, no fim da Idade Média, em um momento tormentoso da história da humanidade, o período feudal.
Ainda no capítulo primeiro, destacar-se-á que a regulamentação jurídica, em geral, na Idade Média, dava-se através de três centros principais: Rei, senhores feudais e Igreja, bem como que, no desenrolar do processo histórico, os reis foram acumulando poder, no período econômico denominado de mercantilista, em que o monarca definia monopólios internos na economia de cada cidade (corporações) e dirigia, para o exterior, as sociedades majestáticas (casas), através da exploração econômica das colônias e da fixação de feitorias em locais estratégicos. No prosseguimento do capítulo, analisar-se-á que, não obstante esse cenário continental europeu, na Grã-Bretanha, desenvolveu-se uma cultura jurídica de ruptura das instituições absolutistas, iniciando-se um período de criatividade e pujança empresarial, que fez, aos poucos, eclodir o Estado liberal, a seguir também definido em França, quanto ao arcabouço jurídicio, por um ato revolucionário. Ver-se-á que o Estado Liberal propugnou pela não intervenção estatal na economia.
O Capítulo II trará a abordagem da evolução jurídica da fórmula estatal, no período em que a convulsão social levou às atuações trabalhistas organizadas, exigindo uma resposta do Estado, para um novo concerto estatal, em que o pacto social terminou por regular um fator fundamental da economia: o trabalho. A Alemanha parece simbolizar bem este novo modelo estatal, em que um mínimo de igualdade econômica foi assegurado a todo trabalhador.
Na sequência, no Capítulo III, enfocar-se-á o Estado Providência, em que a organização estatal predominantemente preocupou-se em prestar diretamente serviços de interesse econômico, em face da compreensão de ser direito dos cidadãos o desfrute de tais serviços. Para isso, a inciativa privada era insuficiente e o Estado passou a intervir diretamente na economia, prestando e regulando livremente serviços e fornecendo bens de interesse geral.
No último capítulo, abordar-se-á o Estado Regulador, que foi ganhando contornos, pouco a pouco, a partir da década de 1990 do século passado. Com a onda privatista, que varreu o Ocidente a partir de então, concluiu-se que o Estado deveria ser recolhido, de modo que a iniciativa privada passasse a realizar as atividades econômicas, mesmo aquelas relacionadas à prestação de serviços de interesse econômico geral. Contudo, a prestação desses serviços deveria ser regulada, para o atingimento de fins sociais, os quais devem nortear as atividades dos prestadores. A crise de 2008, todavia, conduziu a uma perspectiva ambígua sobre este modelo, se de regulação ou desregulação, o que ainda não se definiu, nem pela prática política, nem na opinião dos analistas.
Em suma, serão enfocados os modelos referidos, sem que se tenha alcançado resposta definitiva sobre o tema, mas apenas reflexões, as quais respresentam a base de estudo do autor, para análises futuras.
CAPÍTULO I – ESTADO LIBERAL
Na Antiguidade clássica, tanto em Atenas, como em Roma, em que pese os primeiros passos em direção à democracia sob o ponto de vista político, a economia era baseada em um sistema doméstico, em que o trabalho escravo era a tônica[1]. A propriedade dos meios de produção na Europa Ocidental era privada e a organização estatal voltava-se mais à segurança contra as invasões de outros povos e à expansão territorial. O comércio praticamente era inexistente e a feitura de bens duráveis cingia-se à atividade dos artesãos, que faziam e negociavam diretamente os poucos bens produzidos. Os homens livres que participavam da vida pública eram os pais de família, os quais dirigiam, nos lares, a economia doméstica[2]. Em casa, eram tiranos e ordenavam os serviços como queriam, com poder de decisão até mesmo sobre a vida dos trabalhadores - escravos. Na Ágora, no espaço público, eram cidadãos livres, compatilhando o espaço da palavra e da ação com os demais iguais (pais de família). No domínio privado, eram os donos de tudo. As decisões econômicas eram tomadas na casa, de forma monocrática[3].
Com a Idade Média, na Europa Ocidental, em que todos, praticamente, eram cristãos e frequentadores da mesma Igreja[4], adveio a extinção da escravidão[5], com a economia a se desenvolver dentro dos feudos. Os senhores feudais tinham poder sobre as propriedades (tenências) e os demais homens trabalhavam servilmente, adredes à terra. O uso da propriedade em geral era para o cultivo em favor do senhor da terra, pelos servos, com uma reserva de tempo na semana para que, parte da terra, fosse cultivada para a sobrevivência dos servos e de suas famílias. Não havia direito de mobilidade (ir e vir), sendo que os servos, embora não fossem considerados coisas, eram submetidos à situações degradantes, quanto ao trabalho e quanto às limitações familiares. O direito hereditário, exercido com morte do senhor feudal, levava à transmissão da terra ao legitimado, que também recebia o direito sobre o trabalho dos servos que já laboravam no feudo. Não obstante pudessem ser donos de seus instrumentos de trabalho – a poder defendê-los até mesmo contra os senhores feudais -, os servos não tinham liberdade de negociar e o comércio praticamente inexistia. A regulamentação das atividades econômicas, agrárias, era realizada dentro de cada feudo pelo senhor feudal, mas tinha a conformação de atingir regiões amplas de terras, regradas pelo senhor, que dava proteção aos servos. Não havia, praticamente, espaço público[6], já que o poder na Idade Média era totalmente fragmentado, com centros de nomogênese jurídica que conviviam e se interceptavam. O exercício do poder jurídico-político era identificado com o do direito de propriedade (feudal) ou com o direito divino (canônico)[7].
No fim da Idade Média, centros urbanos começaram a surgir fora dos feudos. Os burgos surgem à margem dos castelos medievais – burgos novos ou burgos de fora[8]. Os locais, inicialmente, de vendas de objetos - ferramentas e utensílios para as casas - produzidos pelos próprios artesãos, aos poucos são incrementados para o comércio de produtos variados, inclusive os vindos de outros lugares. Depois, passam a gizar também em torno de serviços diversos, prestados pelas corporações de ofício – congregação de trabalhadores. Nelas, começam a se organizar agrupamentos com trabalhadores vindos dos campos - cada corporação organizava uma profissão em torno de um mestre -, que ensinava o ofício aos aprendizes, os quais eram vinculados por um rigoroso contrato de adesão e não recebiam salário, mas tinham direito a socorro em caso de doença[9]. Uma parte desses aprendizes, depois de anos de trabalho, vinha a se tornar companheiros, com direito a remuneração. As corporações pagavam certos impostos ao rei, recebendo dele alguns privilégios, em especial o de monopolizar determinada atividade e o de poder regulamentar, heteronomamente, cada profissão (uma corporação de ofício, uma profissão). Os burgos eram, então, o território da liberdade pessoal, tanto dos burgueses como dos servos da gleba, que neles residissem por mais de ano e dia, os quais adquiriam o direito de se desvincular da servidão aos senhores feudais[10].
Este período histórico, chamado de baixa Idade Média, do século XI a seguir, marca o início do processo de enfraquecimento dos feudos, com o aparecimento dos burgos e o fortalecimento dos reis, que passaram a receber impostos não provenientes dos feudos. Ao final dele, surgem os reis absolutos, que levaram à reconstrução da antiga unidade política perdida. Os monarcas absolutos reduziram os poderes do clero e da nobreza[11] e aumentaram as cargas tributárias.
Com o desenvolvimento da navegação, ao mesmo tempo em que se incrementou o comércio[12], as hansas nórdicas e seus correspondentes italianos trouxeram o monopólio do comércio com o Oriente e os preços dos produtos eram altíssimos na Europa[13]. Os descobrimentos e as explorações, necessários para a quebra do monopólio mencionado (de italianos e de povos do Norte europeu), expandiram o comércio externo e interno na Europa, com a participação de outros países europeus (Portugal, Espanha, Holanda, Inglaterra e França), a aumentar o fluxo de ouro e a acrescentar poder econômico aos reis, com a adoção do mercantilismo, no que se refere às relações econômicas externas (incipientes nessa altura), e a pautar condutas comerciais internas nos Estados envolvidos. Todavia, o cariz mercantilista é monopolista, sendo que os princípios mercantilistas estabeleceram a organização da economia em monopólios estatais para as trocas (as Casas)[14].
Com a Revolução Francesa (1789), iniciou-se no mundo ocidental europeu, em especial na parte continental, um processo que levou ao fim da monarquia absolutista, que não permitia as liberdades civis, e iniciou-se um período de reconhecimento dos direitos humanos. A concepção individualista foi tão forte que a Lei Le Chapelier, de 17-03-1791, deu um golpe de morte nas corporações, ao abolir o sistema anterior e suprimir todas as maitrisis et jurandes, e considerá-las atentatórias dos direitos do homem e do cidadão[15]. O individualismo, na concepção de então, e a liberdade, que lhe deveria dar efetividade, exigiriam um direito que não albergasse monopólios profissionais (e também comerciais), e não desse mais espaço ao poder de cada mestre regulamentar uma profissão. As pessoas deveveriam ter liberdade de organização, liberdade profissional, liberdade de escolha, em suma, liberdade. Esta concepção se efetivou, ainda que as corporações, tanto de burgueses, como profissionais, tenham significado algum desenvolvimento econômico, quando comparadas com o regime feudal.
Por outro lado, o sistema feudal, no que se refere à sua organizazão econômica, enfraquecido, mas ainda existente em todo interior da França[16], na sua essência, representava atraso e fossilização da economia. Também aqui, a burguesia se levantaria contra, exigindo a quebra da ordem jurídica reinante, que não permitia a liberdade de ir e vir, tanto dos servos como dos burgueses. A liberdade de cormerciar exigia a mudança, o que vai afetar, grandemente, os modos de produção da época. A economia, baseada em um sistema feudal de produção, não comportava, sob o ponto de vista burguês, a dinâmica necessária para a produção e circulação de pessoas e de bens.
Mesmo as incipientes corporações de ofício também não, pois traziam, como mencionado, o monopólio profissional, a exigir que se negociasse somente com o mestre, o qual definia o preço e a prestação do serviço ou a feitura da obra, sem liberdade de escolha e de concorrência. Assim, necessário se fazia a liberdade de contratar e, como se disse, a liberdade profissional, sobretudo, de exercício profissíonal. Os aprendizes e companherios, portanto, deveriam poder exercer livremente sua profissão, a contratar os seus serviços com quem quisessem e do modo que entendessem adequado.
Os padrões da Revolução Francesa inadmitiram tanto o sistema econômico majoritário – o feudal, como o incipiente, o das corporações burguesas e profissionais. Quanto a este último, a circulação e a produção da riqueza, em face do comércio e do desenvolvimento urbano, não poderiam ficar impedidas por um modo de organização profissional monolítico, regulamentado pelos mestres, a trazer prejuízo para a dinâmica comercial.
O Direito proveniente da Revolução exigia que todos fossem considerados livres para ir e vir e exercer essa liberdade, em todas as suas nuances. A liberdade é a medida da igualdade entre os homens, que podem ir e vir, levando e trazendo mercadorias, e realizar trocas. Deste modo, da liberdade subjaz poder produzir, comprar e vender livremente. Ademais, todos têm liberdade de contratar.
O sistema econômico do feudalismo, originariamente, trazia a gênese jurídica distribuída em três centros de produção do Direito: o Rei, que estruturava o sistema de suserania e vassalagem, recebendo impostos; o Papa, que definia as regras canônicas, regrando, sobretudo, a área da família e a espiritual, recebendo indulgências; e os senhores feudais, que regulamentavam a economia diretamente e recebiam o trabalho e taxas (corveias) dos seus servos, sem lhes pagar nada, a não se lhes permitir o uso de parte da terra, para sua subsistência e da família, e lhe dar proteção. Com o passar do tempo, não obstante o sistema vigente no campo, passou a haver o desenvolvimento do comércio nos centros urbanos que surgiam com o aparecimento das corporações, as quais normatizavam o trabalho profissional nas cidades (de ofício) e tratavam das atividades industriais e comerciais. As corporações burguesas defendiam os interessses dos comerciantes.
Estes centros normativos são todos afetados com a Revolução Francesa. O Estado, agora, monopoliza a gênese do direito. Não existem mais os centros de gênese normativa da Idade Média, com a redução do poder das esferas da nobreza e do clero. Não há mais competência do senhor feudal de regulamentar na área de seus feudos. O Direito de família não é mais da competência do Papa. Não há mais, também, o poder do Rei do Estado absolutista da Idade Moderna, de legislar ao seu bel prazer e definir monopólios mercantilistas. O poder normativo, agora, é do Estado (Parlamento), definido na Constituição. Não há mais surpresa na regulamentação jurídica, que deve ser realizada pelo parlamento, após ampla discussão, pela maioria dos seus representantes. Há, agora, o monopólio da produção normativa pelo Estado.
Antes, na Idade Média, dentro de um mesmo território, o do feudo, existiam três centros de regulamentação jurídica, enfeixado, cada qual, na mão do rei, do Papa ou do senhor feudal. Mesmo no regime absolutista, os reis permitiram às corporações regrarem determinadas profissões[17]. Agora, com a Revolução Francesa, há apenas um centro de normatização jurídica, proveniente de um Estado que se preocupa em garantir a liberdade dos homens, antes inexistente, tanto para ir e vir, quanto para a aquisição e produção de bens, para a sua circulação e para o trabalho do homem.
Por outro lado, todos têm o direito de ter proporiedades e devem receber a garantia desse direito. Todos têm liberdade de contratar. A regulamentação da produção pelo sistema feudal e a regulamentação das profissões pelo sistema das corporações não contemplam estes valores, o do direito à propriedade privada individual, o da liberdade e o da igualdade formal (perante a lei). O Estado Liberal então surge para garantir estes valores, inspirado nas ideias de Rousseau, o qual apregoava que, através do contrato social, o homem “ganha a liberdade civil e a propriedade de tudo o que possui”[18].
A concepção dos defensores do liberalismo baseava-se na compreensão de que a liberdade e o individualismo deveriam ser respeitados pelo Estado (soberano). Era contra a uniformização de tudo no domínio privado e favorável ao cultivo da individualidade – “dentro dos limites e interesses dos outros” -, no intuito de enriquecer a vida humana e aumentar o vínculo de ligação entre os homens. Quanto mais desenvolve-se a individualidade, “...cada pessoa se torna mais valiosa para si mesma e, portanto, pode se tornar mais valiosa para os outros”[19].
O direito de propriedade, também abstrato, não é apenas de poucos senhores, já que qualquer pessoa pode adquir propriedades. A liberade de ir e vir, levar e trazer, inclusive produzir mercadorias, também é de todos. Todos são iguais para contratar, comprar e vender, mesmo a sua força de trabalho ou a força de trabalho alheia.
Sobre as conquistas do Estado Liberal, Mill sintetiza os limites postos ao governante, fazendo menção ao estabelecimento dos mesmos, que se deram com o reconhecimento: (1) das liberdades como direito e do dever dos governantes de respeitá-las, sendo dado aos governandos o direito de se rebelar (rebelião) em caso de desrespeito; (2) de constrangimentos constitucionais aos governantes, para respeitar as liberdades, inclusive com possibilidade de revogação de mandatos (o esforço maior da sociedade era de “limitar o poder dos governantes” e fazê-los se identificar com o povo); (3) de respeito ao direito da minoria[20].
O Estado, portanto, deve garantir estes direitos. E eles foram proclamados e garantidos pela Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão e na Constituição Francesa a seguir[21]. O Estado, portanto, deve garatinr, a liberdade de adquirir propriedades, de ir e vir, de produzir bens e de contratar. Esta deve ser a atividade do Estado. Organizar-se para permitir este exercício da liberdade pelos seus cidadãos. Mesmo contra o Estado, e especialmente contra ele, em razão das arbitrariedades do antigo regime, o cidadão deve ter esse direito salvaguardado. O sistema juriídico-político, então, foi definido, através da adoção do princípio da separação dos poderes, de modo a efetivar estas conquistas, afastando o Estado da vida privada, a se poder exigir do próprio Estado que se abstenha, por meio de fórmulas jurídicas seguras, desse domínio [22].
Ademais, extinguiu-se o poder de alguém, até mesmo o Estado, regulamentar a vida privada. A religião, por seu lado, nessa concepção, não poderia ser regulamentada por ninguém no espaço público. Do mesmo modo, a propriedade privada e os meios de produção não poderiam ser regulamentados pelo rei ou pelos senhores feudais. Estas matérias são privadas e não poderiam ser definidas pelo rei ou por qualquer outro senhor. Cabe a cada indivíduo defini-la nas relações com outro(s) indivíduo(s) e esta definição se dá, sobretudo, através de um instrumento, o contrato.
Com o desenvolvimento dessas relações individuais, o Estado passou a baixar regras, que foram chamadas de Direito Privado, ou Direito Civil, que teve como grande exemplo o Código de Napoleão de 1804, mas todas elas para garantir a liberdade contratual e a igualdade formal, ou seja, a intervenção regulamentar se deu apenas para efetivar o princípio da liberdade, mantendo incólume o afastamento do Estado das relações privadas, que se davam, materialmente, de acordo com a vontade dos indivíduos delas participantes – livres, e, nesse sentido, iguais para contratar. O pacto social firmado, consubstanciado na Constituição, conduzia o Estado a se abster das relações privadas e a garantir a segurança dos cidadãos dentro do território estatal e a assegurar a defesa contra o ataque de outras nações – soberania.
O processo econômico foi: da casa para o feudo e do feudo para o indivíduo. O trabalho do homem e a economia sairam do ambiente doméstico, em que os homens viviam e trabalhavam, passaram para o ambiente do feudo e, em seguida, para o controle de cada indivíduo em suas relações. A regulamentação da economia e do trabalho na casa grega era feita pelo pai de família. No feudo – trabalho e economia, pelo senhor feudal. E no Estado Liberal? Por cada indivíduo, por se tratar de matéria do domínio privado. O público é tema de preocupação comum: segurança; o privado: interessa somente ao indivíduo. O Estado deveria se manter distante das relações privadas, da vida privada.
A visão efetivada juridicamente baseava-se, em grande medida, no ponto de vista teórico econômico de Adam Smith, o qual desenvolveu a concepção científica da economia. Nesse período, da economia clássica, pressupunha-se que o homem é motivado por um desejo único, o de aquisição. Smith introduziu, em sua obra, uma metáfora, a da mão invisível, segundo a qual, na economia, mesmo inexistindo um ente coordenador do interesse comum no mercado, o plexo dos relacionamentos econômicos resulta de uma certa ordenação. Há uma mão invisível a orientar, no sentido de realizar um fim que não é da intenção de qualquer indivíduo de per si[23]. Para Smitth, não é a benevolência[24] de qualquer homem, o qual negoceia no âmbito econômico, que traz benefícios para os outros indivíduos em sociedade, mas o empenho de cada um em promover o seu próprio interesse. Smith acreditava na iniciativa privada, de forma livre, sem intervenção governamental, de modo que a competição livre levaria à queda de preços dos produtos[25].
Logo, logo, entendeu-se que a economia é assunto do domínio social, espaço em que se desenvolve o indivíduo. Sociedade e Estado são duas realidades distintas, sendo que o Estado cuida do público e, na sociedade, trata-se do privado. Cabe à sociedade, através do mercado, desenvolver-se livremente, sem qualquer regulamentação estatal. A vida econômica rege-se pelo mercado, em que os indivíduos transitam, negociando seus bens (propriedades). A sociedade, na qual está incluída a economia, não integra, portanto, o Estado, cabendo a este garantir o livre evolver social e, por conseguinte, o econômico. Com isso, também superou-se a visão mercantilista quanto ao comércio internacional, devendo haver livre fluxo de bens[26] entre as nações, sem o isolamento dos mercados por nação[27] (modelo inglês).
Assim, da família para o feudo e do feudo para o indivíduo? Não, do feudo para a sociedade, sendo que esta sociedade é distinta do Estado e composta da soma dos indivíduos ou de suas relações. É através dessa sociedade que se pretende, por uma “mão invisível”, alacançar-se o bem comum, sem qualquer intervenção do Estado.
Não resta dúvida que esta sociedade, a do Estado liberal, teve a economia tangida pelo mercado (a verdadeira mão invisível) que, a seu tempo, em razão da Revolução Industrial e de seus desdobramentos, com a divisão do trabalho humano e a mecanização na grande indústria, acarretou a uniformização do sistema econômico, com a sociedade radicalizada em classes sociais, que se antagonizaram em face das condições degradantes de trabalho e desumanas de vida do proletariado e de suas famílias.
Durante o período do liberalismo puro, a liberadade de contratar, de fato, efetivou injustiças sociais gritantes e levou à conclusão de que era preciso um mínimo de igualdade material, o que vai desaguar na fórmula seguinte de Estado.