Resumo
O presente artigo tem como finalidade uma análise breve dos princípios tributários, os quais mais do que alicerces do sistema tributário pátrio, são autenticas limitações ao poder de tributar, muitos dos quais com expressa previsão constitucional.
Abstract
This article aims at a brief analysis of tax principles, which more than foundations of paternal tax system, are authentic limitations on the power to tax, many of which have expressed constitutional provision .
INTRODUÇÃO
Entende-se por atividade financeira do Estado o conjunto de atos voltados para a obtenção, gestão e aplicação de recursos nos fins perseguidos pelo Poder Público, entre outros: manutenção da ordem, solução de litígios, prestação de serviços públicos e realização de ações sociais nos campos da saúde e educação, entre outros.
Os princípios do Direito Tributário são normas (constitucionais) que limitam, regulam a pratica de competência tributária, fazendo com que alguns valores tenham melhor efetividade no ordenamento jurídico.
A seguir estudar-se-á os principais princípios e requisitos do Sistema Tributário para posteriormente tratar-se da diferenciação de ambos e da questão que envolve reforma tributária.
1. PRINCÍPIOS TRIBUTÁRIOS
- DA LEGALIDADE
Este princípio refere-se a “lei” em sentido estrito, entendendo-se “lei” como instrumento formalmente produzido pelo Poder competente para legislar.
Dispõe o art. 150, I, da CF, que nenhum tributo pode ser exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça. Além disso, o art. 97, CTN, dispõe que somente a lei poderá instituir um tributo, majorá-lo, definir fato gerador, fixação de alíquotas, etc.
Existem situações em que as alíquotas podem ser alteradas por instrumentos que não a lei.
Para Eduardo Sabbag, certas circunstâncias não se submetem completamente ao princípio da legalidade tributária, há um espaço no qual o Poder Executivo poderá agir.
O art. 153, § 1º, CF, enumera os impostos que, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, podem ter suas alíquotas alteradas pelo Poder Executivo como, por exemplo, o IPI. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já se manifestou favorável a modificação e criação de tributo por meio de medida provisória (caso de impostos com função de extrafiscalidade), hipótese viável apenas se atendidas as previsões constitucionais.
A legalidade é um princípio que, em geral, garante a segurança do contribuinte diante do ente tributante e também que o tributo será extraído de uma norma jurídica tributária.
- DA IRRETROATIVIDADE
Princípio que diz que a criação ou modificação de um tributo afeta somente fatos ocorridos depois do início da vigência da lei, isto é, veda-se a cobrança de tributos em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os cria ou que os majora.
Busca-se segurança e certeza de atos praticados no passado, anteriores a lei vigente.
As ressalvas ao princípio geral da irretroatividade no Direito Penal (hipóteses de retroatividade para benefício do réu) também valem no campo tributário. A mera interpretação pode ser aplicada ao passado, assim como, a redução de penalidade (multa), porque benéfica, pode retroagir. Mesmo a exoneração tributária pode atingir o passado, é a chamada retroatividade benéfica (quando favorece o contribuinte).
- DA ISONOMIA
Princípio que ultrapassa o Direito Tributário, a aplicabilidade deste princípio tende a tratar igual os iguais e de forma desigual os desiguais.
Nesse sentido, Luciano Amaro afirma que devem ser tratados com equivalência os que possuírem capacidade contributiva equivalente e assim diferenciar os desiguais para atingir uma igualdade material e não apenas a formal tratando todos de uma só forma.
Em outras palavras, não cabe, portanto, em matéria tributária, qualquer diferenciação no tratamento entre aqueles que se encontram em situações idênticas (art. 150, II, CF). Este princípio precisa ser considerado em articulação com outro princípio: o da capacidade contributiva.
O tributo progressivo (com alíquotas crescentes por faixas de renda, por exemplo) não fere o princípio da isonomia, pois tem por finalidade a igualdade material e não apenas a formal.
- DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA
Os impostos deverão ser estabelecidos de acordo com a possibilidade (capacidade) dos contribuintes de pagar tributos. A capacidade contributiva é a proporcionalidade de contribuição e o limite das despesas: o Estado não pode agir de forma a necessitar de arrecadação maior que a capacidade do contribuinte sem que afete sua dignidade.
Difere-se de capacidade econômica, por esta ser relativa à capacidade de o sujeito obter riqueza e manter seu patrimônio, não está relacionada à relação jurídica formada pelo contribuinte e tributante.
O princípio da progressividade (tributo progressivo) é o qual as pessoas de melhor capacidade econômica são as que mais contribuem (maior capacidade contributiva). O princípio da progressividade tributária – não há aplicação deste princípio no Brasil, pois há o que a doutrina chama de princípio da seletividade (ICMS e IPI), esses tributos são flexíveis e geralmente o Governo beneficia assim bens supérfluos (carros) ao invés de bens essenciais (alimentos básicos). Dessa forma, o cidadão que possui menor renda termina pagando mais impostos e vê a sua capacidade contributiva sugada e sua capacidade econômica reduzida.
Utilizam-se duas técnicas para considerar a capacidade contributiva: a) a possibilidade de deduções de determinadas despesas (como no IRPF); b) a progressividade das alíquotas do imposto em face do aumento da respectiva base de cálculo.
- DA ANTERIORIDADE DO EXERCÍCIO FINANCEIRO
O tributo para ser pago tem que ter sido previsto no exercício financeiro do ano anterior. A lei que cria ou majora determinado tributo, ao entrar em vigor, fica com sua eficácia suspensa até o início do próximo exercício financeiro, quando, só então, produzirá todos os seus efeitos.
Trata-se de norma garantidora do sistema constitucional tributário, que tem como finalidade precípua conferir segurança ao contribuinte. Através dela preocupou-se o legislador constituinte em assegurar ao cidadão o direito de conhecer previamente suas obrigações tributárias para, com isso, ter meios hábeis de adequar seu orçamento ao custeio das despesas sociais.
Há exceções como, por exemplo, empréstimos compulsórios para atender às despesas extraordinárias decorrentes de calamidade pública.
Nada impediria que ocorresse a publicação da lei que aumentaria o tributo no dia 31 de dezembro e a cobrança já afetasse o dia 1º de janeiro do ano, e exercício, seguinte, daí a necessidade do outro princípio: anterioridade nonagesimal.
- DA ANTERIORIDADE NONAGESIMAL
De acordo com esse princípio, é proibido cobrar tributos novos antes de decorridos 90 dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou.
Logo, percebe-se que o prazo mínimo para instituir ou aumentar um tributo é 30 de setembro para não comprometer o princípio da anterioridade.
Há exceções como, por exemplo, imposto sobre a importação (II) e exportação (IE). Não objetiva com o ato arrecadar simplesmente, mas sim estimular ou desestimular a prática e nessas situações o Estado necessita de agilidade.
- DA LIBERDADE DE TRÁFEGO
É derivado do direito fundamento da liberdade de locomoção e, segundo o disposto no art. 150, V, CF, sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais.
Há exceções: a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público e a instalação de barreiras alfandegárias (limitação para fiscalização).
- DO NÃO CONFISCO
Também chamado de princípio da vedação dos efeitos confiscatórios, não pode ser tão oneroso que chegue a representar um verdadeiro confisco no patrimônio do contribuinte.
O objetivo é evitar o tributo excessivamente oneroso e assim mitigar as fontes de contribuição, corroer o valor do bem, em outras palavras, o valor principal do bem deve incorporar-se ao patrimônio do particular. Mas a dificuldade está em saber o limite do tolerável, do razoável.
O denominado Efeito Tanzi é explicado assim: chega-se a um ponto em que o contribuinte não tem mais como tolerar a carga tributária e deixa de contribuir. Tem relação com o limite da suportabilidade tributária representada pela curva de Tanzi. Esse fator é que torna difícil a configuração jurídica do princípio do não confisco. Como definir o momento em que a alíquota aplicada na majoração do tributo se torna maior que o lucro resultante dos tributos em conjunto? Essa é a resposta buscada pela curva de Tanzi.
A doutrina majoritária afirma que a proibição dirige-se a cada tributo (gênero) e, também, a carga tributária (conjunto dos tributos incidentes sobre determinado contribuinte). Por outro lado, o Supremo Tribunal Federal já decidiu em algumas oportunidades pela aplicação do princípio às multas ou penalidades tributárias.
- PRINCIPAIS REQUISITOS
- COMPATIBILIDADE COM ESTRUTURAS ECONÔMICAS DA NAÇÃO
O sistema tributário deveria ser adaptado à configuração de cada região, principalmente numa avaliação econômica.
Com o desenvolvimento social, a humanidade passou a estabelecer a organização social tendo como centro o estado, responsável pela criação e aplicação da norma jurídica. A criação do Estado demandou o exercício da atividade financeira, ou seja, a regulamentação da forma como obteria receita para arcar com as despesas decorrentes dos séricos que deve prestar.
A distribuição da renda tributária é inerente a todo país que adota regime federativo. Não existe regra pré-definida para partilha tributária, trata-se de questão política, solucionada em cada país de acordo com seu desenvolvimento social.
A ideia de que um imposto único seria um fator fragilizador desse sistema tendo em vista as desigualdades existentes em cada região, ainda mais no Brasil cujas dimensões continentais propiciam o surgimento de disparidades econômicas entre suas regiões.
- ESTÍMULO AO DESENVOLVIMENTO
Esse é um dos objetivos extrafiscais dos tributos.
Na década de 60, o aumento da carga tributária propiciado pela reforma não só ajudou a ajustar as contas do setor público, como permitiu a ampliação do investimento público e o estímulo, via concessão de incentivos fiscais, ao crescimento do investimento privado.
Segundo Ricardo Varsano, hoje a situação é outra. “A carga tributária, que até às vésperas do Plano Real era da ordem de 25% do PIB, teve crescimento impressionante — devido à queda da inflação, ao aumento de tributos e à melhoria da máquina arrecadadora —, situando-se, atualmente, ao redor de 35% do PIB. Trata-se de carga muito alta para um país com o nível de desenvolvimento do Brasil, e dificilmente poderá ser ampliada ainda mais”.
Dessa forma se enxerga as dificuldades de o sistema tributário brasileiro funcionar como estímulo ao desenvolvimento. Percebe-se isso quando a estrutura básica da tributação brasileira vigente ainda é, em essência, aquela construída na década de 1960.
- ELIMINAÇÃO DAS REGRESSIVIDADES TRIBUTÁRIAS
Tributo Regressivo é aquele que favorece a parcela de maior renda da população, isto é, quanto mais a pessoa ganha, menos ela paga (percentualmente) tributo.
Há, na regressividade, uma retirada proporcionalmente maior das pessoas com menor capacidade de contribuir, seja por meio de tributos pagos diretamente ou indiretamente suportados.
Hoje, a tributação progressiva é universal e utilizada em grande medida pelos países mais desenvolvidos, com vistas a atender as modernas funções da política fiscal. É por meio da política fiscal que os governos procuram interferir na ordem econômica para neutralizar ou reduzir problemas crônicos, como crises, processos inflacionários e desigualdades sociais.
Nos ensinamentos de Aliomar Baleeiro, o princípio da Capacidade Contributiva tem como fundamento a ética de um ideal de justiça. Se os membros de um grupo social são desiguais do ponto de vista econômico, devem arcar na proporção de sua capacidade econômica.
- SIMPLICIDADE
O sistema tributário para ser perene deveria ser de baixa complexidade para sua compreensão favorecer sua consolidação.
Estudar o sistema tributário brasileiro é aprender o que significa simplicidade pela definição da complexidade do sistema.
O Sistema Tributário Brasileiro é um dos mais caros e complexos do mundo. De acordo com o estudo do Banco Mundial, o doing business 2011, no que se refere ao quesito pagamento de impostos, o Brasil ocupa a posição 152, em um total de 183 economias do mundo.
Estudo realizado pelo IBPT destacou que 249 mil normas foram editadas, apenas, em matéria tributária no período de 05 de outubro de 1988 a 05 de outubro de 2010.
Portanto, uma boa lei tributária deve ser orientadora de uma boa administração fiscal, isto é, leve, eficaz, desburocratizadora e menos custosa tanto para o fisco como para o contribuinte.
- COMPATIBILIDADE COM AS IDEIAS MORAIS
O tributo advém de uma obrigatoriedade social, que ocasiona a saída do dinheiro da esfera particular e passa a integrar o que conhecemos por recurso público, o qual será administrado pelo Estado, através dos seus agentes estatais.
Estes agentes devem gerenciar e empenhar este recurso, única e exclusivamente para cumprir os fins sociais, para o que a honestidade e a probidade são exigências irrenunciáveis. Para ofertar esta garantia é que se busca um sistema tributário adaptado às diretrizes da nação.
- NÃO CONFISCO
Refere-se a evitar o tributo excessivamente oneroso e assim mitigar as fontes de contribuição.
Para Baleeiro o “não confisco” é requisito de um sistema tributário que vise a perenidade e seja duradouro, afinal, somente assim poderá manter-se viável e sustentável.
- JUSTIÇA SOCIAL
O orçamento é uma peça que contém a aprovação prévia da despesa e da receita para um período determinado, como bem define Kiyoshi Harada. Sua figura representa muito mais do que um simples demonstrativo previsor da arrecadação e dos gastos de um país num lapso temporal, como ora já evidenciado, mas antes significa um verdadeiro instrumento político.
Isto porque, observando-se os ensinamentos de Aliomar Baleeiro não é possível pensar o orçamento sem analisar os interesses sociais. Ele reflete, pois, um plano governamental que representa a vontade popular.
Portanto, diante do exposto anteriormente, esses requisitos são, em resumo, aplicados a um sistema tributário objetivando arrecadar de forma justa.
- DIFERENÇA ENTRE PRINCÍPIOS E REQUISITOS
Princípio é um valor eleito em cada época e cada lugar, já requisitos são condições universais válidas como parâmetros para que o Sistema Tributário seja duradouro, isto é, tendente à perenidade.
- POR QUE SÃO SEGUIDOS?
Tenta-se segui-los em virtude de fatores como a segurança jurídica, a dignidade da pessoa humana, a harmonia dentro do ordenamento legal e em decorrência da própria admissão do Sistema tributário conforme foi concebido e manutenção dos valores eleitos à época de sua concretude.
Contudo, observa-se que de algumas décadas até os dias atuais, muitos dos princípios e requisitos estão sendo afastados da órbita do Sistema Tributário.
A marginalização dos princípios e dos requisitos provoca a perda da identidade com a sociedade que é afetada pela cobrança dos impostos e o cidadão que vê seu patrimônio diminuído não se identifica mais com esse sistema.
A partir do momento em que é o sujeito observa que os valores que lhe são recolhidos tem um menor retorno em forma de benefício e que o custo social não condiz com o volume de recurso, o cidadão vê que a presença do Estado como sujeito tributante não é mais vantajoso e passa a seguir compulsoriamente sem expectativa de grandes retornos.
- A QUESTÃO DA REFORMA TRIBUTÁRIA
O que o Brasil precisa é de um sistema tributário que arrecade o suficiente para que o Estado tenha condições de garantir serviços públicos de qualidade e que amplie seu potencial de investimento. Que a legislação seja mais simplificada, com menos tributos, que a carga tributária não seja tão elevada, ou seja, seguir as diretrizes principiológicas analisadas anteriormente.
Do jeito que se encontra, sem uma reforma tributária no sistema brasileiro, serão mantidos o gargalo no potencial produtivo nacional, o desrespeito aos princípios e requisitos gerais da atividade tributária e as metas por eles previstas continuarão sem consolidação.
REFERÊNCIAS
AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 2003.
BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. 11. ed. Atualizada por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2000.
CREPALDI, Silvio Aparecido. Princípios Constitucionais Tributários. Disponível em: <http://www.oab.org.br/editora/revista/revista_06/anexos/principios_contitucionais_tributarios.pdf> Acesso em: 10.06.2014.
SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. 1ªed. São Paulo: Saraiva, 2009.
VARSANO, Ricardo.Sistema Tributário para o Desenvolvimento. Disponível em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/ArArquiv/bf_bancos/e0002077.pdf> Acesso em: 10.06.2014.
VIEGAS, Marcelo Antônio Rodrigues. O princípio do não-confisco e os princípios gerais da Atividade Econômica. Disponível em: <http://dspace.idp.edu.br:8080/xmlui/bitstream/handle/123456789/366/MonograMon_Marcelo%20Ant%C3%B4nio%20Rodrigues%20Viegas.pdf?sequence=1> Acesso em: 10.06.2014.