O presente artigo objetiva analisar a Súmula Vinculante como instrumento de implementação à celeridade processual.
Uma de suas principais características é empreender decisões mais céleres, visando sanar o que doutrinadores chamam de “crise do processo”, segundo a qual, a morosidade do Judiciário acarreta a ineficiência do provimento jurisdicional.
O princípio da celeridade processual foi consagrado no ordenamento através do art. 5º, LXXVIII ,CR/88, dispondo que "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”. BRASIL, Constituição (1988). 1
A Súmula Vinculante, introduzida pela Emenda Constitucional n°45/2004, é a consolidação de uma série de decisões num determinado sentido pela Suprema Corte que, no Brasil, é o Supremo Tribunal Federal (STF).
A emenda é uma norma constitucional de eficácia limitada, ou seja, para sua plena eficácia necessário a regulamentação por lei infraconstitucional, o que se deu com a Lei n°11.417/06.
Referida lei ampliou os legitimados para provocar a edição, revisão ou cancelamento de enunciados de súmula vinculante previstos no art. 103-A, § 2º da Constituição Federal, admitindo além dos legitimados para propor a Ação direta de Inconstitucionalidade, outros, estabelecendo em seu art. 3º como legitimados ativos:
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III – a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV – o Procurador-Geral da República;
V - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VI - o Defensor Público-Geral da União;
VII – partido político com representação no Congresso Nacional; VIII – confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional;
IX – a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
X - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
XI - os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios, os Tribunais Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares.
Mas há aqueles que vêem a Súmula como instrumento de autoritarismo, engessando a atividade jurisdictional e vedando a livre convicção dos magistrados. Tal hipotese vem sendo rechaçada por vários estudiosos do assunto.
“Não se impede, em hipótese alguma, que o magistrado decida ou sentencie preso ou amarrado a determinado preceito sumular, mas, sim, que se utilize dele com vistas a formar o seu convencimento motivado”2.
1- ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Pela ligação histórica existente entre Brasil e Portugal, com início na segunda década do século XIX, até o processo que culminou na Independência do Brasil, ocorrida em 1822, a história do direito brasileiro se confunde com a do direito lusitano.
Nossa legislação sofreu as influências das Ordenações Afonsinas, Manuelinas e Filipinas.
As normas eram expedidas, sem publicação, e direcionadas aos seus executores _ As Ordenações Manuelinas foram o primeiro código do mundo a contar com difusão impressa.
As primeiras, as Afonsinas, foram a primeira grande compilação, primeiro grupo de leis esparsas em vigor. Datam do ano de 1466 e são consideradas as primeiras coletâneas da era moderna, sendo promulgadas no reinado de Dom Afonso V.
Sua aplicação não foi uniforme e vigorou até a promulgação das Ordenações Manuelinas em 1521, cujo nome homenageia o governo do rei Manuel I, de Portugal. Troxueram algumas legislações medievais, sendo uma obra que reuniu leis extravagantes.
Já as Ordenações Filipinas datam de 1603 e foram consideradas uma reforma das Ordenações Manuelinas.
No Brasil, as Ordenações Filipinas foram seguidas até o ano de 1916, quando o Brasil criou o seu primeiro Código Civil durante a República Velha.
Essas ordenações, conforme sustenta Pedro Lenza, “criaram o instituto dos “Assentos da Casa de Suplicação”, com força vinculativa.” (LENZA, 2013, p. 866).
As normas eram expedidas, sem publicação, e direcionadas os seus executores. Trata-se dos chamados assentos da Casa de Suplicação de Lisboa (cuja aplicação no Brasil restou efetivamente declarada por força dos Decretos de 04.02.1684 e de 18.08.1705, e, ainda, pela Lei da Boa Razão – Lei de 18.08.1769), pronunciamentos genéricos emanados do rei (na verdade emanados da Casa de Suplicação), dotados de força vinculativa e soberana, com o escopo de esclarecer questões de direito em tese. A interpretação diversa daquela intentada pelo rei sujeitava o juiz que assim que agisse à pena de suspensão, até segunda ordem do rei (Ordenações Filipinas, § 1°). (SORMANI; SANTANDER, 2008, p. 48).
2- A SÚMULA NO DIREITO PÁTRIO
O instituto da súmula tem origem no ano de 1963, quando o Supremo Tribunal Federal resolveu adotá-la, organizando uma primeira publicação.
Foi positivada após a aprovação da Emenda Constitucional 03/93, a qual acrescentou o parágrafo 1º, regulamentados, a posteriori, pelas leis 9868/99 e 9882/92.
Quem primeiro abordou a temática no direito brasileiro foi o ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, Victor Nunes Leal, em meados do ano de 1963. Instituiu-se a Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal, através da Emenda Regimental de 28.03.1963, aprovando-se em 13.12.1963, os primeiros 370 enunciados.
Na descrição de Gilberto Schafer:
As Súmulas foram concebidas, como esclarece um de seus defensores o Ministro Victor Nunes Leal, como um método de trabalho com efeito persuasivo, no qual brevemente se renunciava o que o STF vinha decidindo de form reiterada, tanto em Direito federal como em questões constitucionais, que, na época, eram julgadas pelo Supremo. Uma das funções para as quais as Súmulas foram pensadas era de orientação e de informação, porquanto sempre pode ser difícil para o cidadão tomar conhecimento da jurisprudência, superando um dos obstáculos do acesso à justiça. Para o Ministro, tratava-se de uma maneira rápida de levar ao público o conhecimento da jurisprudência – mais do que a função atual – julgar de uma forma rápida uma classe de casos. A admissão, como relata o próprio Ministro, deu-se através da introdução de uma emenda no Regimento Interno do STF, datada de 28 de agosto de 1963, e modificada posteriormente. Foram inicialmente 370 emendas, aprovadas na sessão plenária de 13 de dezembro daquele ano e que passaram a vigorar a partir de 1964. (SCHAFER, 2012, p.21-22)
Conforme cita Pedro Lenza, em palestra realizada em Belo Horizonte em 12 de agosto de 1984, Leal informou os vários objetivos que devem atender a Sumula:
É um sistema oficial de referência dos precedentes judiciais , mediante a simples citação de um número convencional ; distingue a jurisprudência firme da que se acha em vias de fixação ; atribui à jurisprudência firme consequências processuais específicas para abreviar o julgamento de casos que se repetem e exterminar protelações deliberadas. (LENZA,2013, p. 867).
Essas súmulas eram de orientação, de caráter persuasivo, não vinculante. Assim, não obrigava os demais tribunais a adotarem o mesmo posicionamento.
Eram vistas como instrumento de caráter regimental, destinando-se, primordialmente, a descongestionar os trabalhos do tribunal, tornando mais célere a ação de seus juízes.
A Súmula foi positivada com a aprovação da Emenda Constitucional nº03/1993, a qual acrescentou os parágrafos 1º e 2º ao artigo 102 da Constituição Federal, regulamentados, a posteriori, pelas Leis 9868/1999 e 9882/1992.
Entretanto, só após a publicação da Emenda Constitucional nº 45/2004, as Súmulas passaram a ter um efeito vinculante no nosso ordenamento jurídico. Até então, eram persuasivas apenas, demonstrando como os tribunais decidiam determinadas questões que lhes eram apresentadas de forma reiterada.
Trata-se de um instrumento que visa a harmonização das decisões judiciais, impedindo uma avalanche de novos processos que versarem sobre questões idênticas, a respeito de matéria constitucional, sendo de observância obrigatória pelos demais tribunais, juízes e advogados.
Assim, temos que casos semelhantes serão destinatários de soluções semelhantes.
3- TIPOS DE SÚMULAS
Necessário mencionar os vários tipos de súmulas consagradas no direito brasileiro.
Conforme ensinamentos de Pedro Lenza ( LENZA, 2013, p.870), há no ordenamento jurídico brasileiro, as seguintes modalidades:
Súmula persuasiva: indica apenas o entendimento pacificado do tribunal sobre determinada matéria. Geralmente estabelecida em todos os tribunais.
Súmula impeditiva de recursos: foi introduzida pela lei 11.276/2006, estabelece mais um requisito de admissibilidade do recurso de apelação, qual seja, não será admitido recurso contra decisão de juiz que estiver em conformidade com matéria sumulada no Superior Tribunal de Justiça ou no Supremo Tribunal Federal.
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Súmula de repercussão geral: é também impeditiva de recursos, mas restrita ao recurso extraordinário, impugnação de uma decisão judicial proferida por um tribunal estadual ou federal, ou por uma turma recursal de um juizado especial, sob a alegação de contrariedade direta e frontal ao estabelecido na Constituição Federal.
Súmula vinculante: introduzida pela Emenda Constitucional n. 45/2004. É instrumento exclusivo do STF. Depois de editada vincula os demais órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública.
4- A EMENDA CONSTITUCIONAL 045/2004
O instituto da Súmula Vinculante foi inserido no ordenamento jurídico brasileiro através da Emenda Constitucional 045/2004, que introduziu a reforma do Poder Judiciário.
Foi acrescentado ao texto constitucional o artigo 103-A, de seguinte teor:
Art. 103-A: O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. 3
§ 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.4
§ 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade.5
§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.6 Assim, temos que a Súmula deixa de ser meramente persuasiva, passando a ser de observância obrigatória.
Conforme previsão do parágrafo segundo do artigo 103-A, o Supremo Tribunal Federal pode, de ofício, editar, rever ou cancelar uma súmula vinculante.
O citado artigo informa, ainda, que tais atos poderão ser provocados pelos legitimados a propor ação direta de inconstitucionalidade descritos no artigo 103 da Constituição Federal, a saber:
Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:7
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;8
V o Governador de Estado ou do Distrito Federal;9
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.10
Com a edição da lei 11.417/2006, o rol de legitimados foi ampliado, conforme redação do artigo 3 da referida lei:
Art. 3º São legitimados a propor a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante:
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III – a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV – o Procurador-Geral da República;
V - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VI - o Defensor Público-Geral da União;
VII – partido político com representação no Congresso Nacional;
VIII – confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional;
IX – a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
X - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
XI - os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios, os Tribunais Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares.
§ 1º O Município poderá propor, incidentalmente ao curso de processo em que seja parte, a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante, o que não autoriza a suspensão do processo.
Salutar mencionar ainda a figura do amicus curiae, ou “amigo da corte” no texto do artigo 3º, parágrafo 2º, da Lei 11.417/2006, assim descrito:
No procedimento de edição, revisão ou cancelamento de súmula com efeito vinculante, o relator poderá admitir, por decisão irrecorrível, a manifestação de terceiros, mesmo aqueles sem interesse estritamente jurídico na questão, na forma estabelecida pelo Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
5- PRINCÍPIO DA CELERIDADE PROCESSUAL E SÚMULA VINCULANTE
Princípio, é definido por Aurélio Buarque de Holanda Ferreira ( 1986, p.1393), como “Princípio. S. m. 1. Momento ou local ou trecho em que algo tem origem; começo. 2. Causa primária. 3. Elemento predominante na constituição de um corpo orgânico. 4. Preceito, regra, lei. 5. P. ext. Base; germe. 6- Filos. Proposição que se põe no inicio de uma dedução, e que não é deduzida de nenhuma outra dentro do sistema considerado, sendo admitida, provisoriamente, como inquestionável.”
Sobre o tema, expõe Ada Pellegrini Grinover:
A doutrina distingue os princípios gerais do direito processual daquelas normas ideais que representam uma aspiração de melhoria do aparelhamento processual; por esse ângulo, quatro regras foram apontadas, sob o nome de “princípios informativos” do processo: a)o princípio lógico (seleção dos meios mais eficazes e rápidos de procurar e descobrir a verdade e de evitar o erro); b) o princípio jurídico (igualdade no processo e justiça na decisão); c) o princípio político ( o máximo de garantia social, com o mínimo de sacrifício individual da liberdade); d)o princípio econômico (processo acessível a todos, com vista ao seu custo e à sua duração).
Apesar de distintas dos princípios gerais, contudo, tais normas ideais os influenciam, embora indiretamente- de modo que os princípios gerais, apesar do forte conteúdo ético de que dotados, não se limitam ao campo da deontologia e perpassam toda a dogmática jurídica, apresentando-se ao estudioso direito nas suas projeções sobre o espírito e a conformação do direito positivo.(GRINOVER, 2013, p. 59-60).
Escreveu, a respeito, Carlos Eduardo de Freitas Fazoli:
Princípio é uma norma de abstração que expressa um valor fundamental de uma dada sociedade e, servindo de base para o ordenamento jurídico, limita as regras que se relacionam com ele, integra as lacunas normativas, serve de parâmetro para a atividade interpretativa e, por possuir eficácia, pode ser concretizada e gerar direitos subjetivos. ( FAZOLI, Carlos Eduardo de Freitas. Princípios Jurídicos. Revista UNIARA, n.20, p. 13-29, 2007)
O princípio da celeridade processsual encontra-se estampado no artigo 5°, inciso LXXVIII, da Constitução Federal, assim descrito:
a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.11
Uma das garantias das inovações trazidas pela Emenda Constitucional n° 45 é a solução mais rápida das demandas levadas à apreciação do Poder Judiciário.
Dessa forma, uma das características do instituto Súmula Vinculante é a racionalização da prestação jurisdicional, garatindo uniformidade nas decisões judiciais proferidas.
Sobre a questão da celeridade jurisdicional é válido transcrever parte do discurso da ministra Ellen Gracie Northfleet na ocasião de sua posse na Presidência do STF no dia 27 de abril de 2006:
Por isso, entendo que a difusão e fortalecimento dos juízos de primeiro grau deva ser priorizado. Que todos os cidadãos tenham acesso fácil a um juiz que lhes dê resposta pronta é o ideal a ser buscado. Que o enfrentamento das questões de mérito não seja obstaculizado por bizantino formalismo, nem se admita o uso de manobras procrastinatórias. Que a sentença seja compreensível a quem apresentou a demanda e se enderece às partes em litígio. A decisão deve ter caráter esclarecedor e didático. Destinatário de nosso trabalho é o cidadão jurisdicionado, não as academias jurídicas, as publicações especializadas ou as instâncias superiores. Nada deve ser mais claro e acessível do que uma decisão judicial bem fundamentada.
[...]
A decisão pronta, demonstram-no outros sistemas judiciários, é eficiente fator de pacificação e costuma ser mais facilmente aceita, reduzindo o índice de recorribilidade.
[...]
Ao Supremo Tribunal Federal caberá, a partir da necessária regulamentação, aplicar com rigor os dois importantes mecanismos que permitirão a eliminação das demandas repetitivas envolvendo uma mesma questão de direito. A súmula vinculante e a repercussão geral poderão eliminar a quase totalidade da demanda em causas tributárias e previdenciárias.
[...]
O princípio da igualdade de todos perante a lei fica arranhado quando tais demandas, porque endereçadas a juízos diversos e aparelhadas por advogados de maior ou menor experiência profissional, recebem soluções desarmônicas. Os dois mecanismos, súmula vinculante e repercussão geral, tem o extraordinário potencial de fazer com que uma mesma questão de direito receba afinal tratamento uniforme para todos os interessados.
Em curto prazo, portanto, teremos a solução da maior parte dessas demandas de massa. E, aliviado da carga excessiva que representam os processos repetitivos, o poder judiciário poderá dar trâmite mais célere às causas individuais que exigem tratamento artesanal. (NORTHFLEET, 2006, on line)
Conclui-se que é louvável a utilização da Súmula Vinculante, eis que impede que uma avalanche de processos sejam prolongados em várias instâncias da justiça, pois já se sabe com antecedência qual será o resultado do caso levado à apreciação do Poder Judiciário, colaborando para a materialização do princípio da celeridade processual.