Introdução
A Constituição Federal de 1988 foi a primeira na história das constituições brasileiras a dar um tratamento específico para a questão ambiental, inserindo em seu texto um artigo específico (225) e vários outros que destacam a importância da defesa ambiental para o desenvolvimento nacional. Não há dúvidas que o meio ambiente, pela sua essencialidade e pela sua própria natureza é um direito fundamental. Não há o menor questionamento sobre esta afirmação, nem na doutrina e nem na jurisprudência, nacional ou internacional.
A inserção de um tratamento específico para a problemática ambiental no Texto Constitucional brasileiro adveio de uma crescente preocupação surgida em âmbito internacional após a realização da I Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorrida em Estocolmo, na Suécia em 1972. No Brasil o primeiro fruto desta conferência foi a aprovação da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), em 1981 através da Lei 6.938, que pela primeira vez conferiu sistematicidade a uma política pública de defesa para o meio ambiente. Trata-se da "espinha dorsal", até hoje, do poder de polícia ambiental. Sete anos depois, imbuída deste mesmo espírito, se deu a aprovação da Constituição de 1988, a qual repetiu a mesma sistematicidade para a tutela dos interesses e dos bens ambientais.
O presente artigo trata da questão da tolerabilidade de um certo grau de danos ambientais, aqueles que são considerados pela legislação e pela doutrina como não significativos. Vamos à análise desta questão nas linhas seguintes:
1. A tolerabilidade do dano ambiental não significativo
A Constituição Federal de 1988, quando disciplina a questão da defesa ambiental, expressamente em seu artigo 225, o faz no sentido de que deve-se combater o dano ambiental significativo, sendo este aquele tipo de dano capaz de alterar, significativamente a qualidade ambiental a ponto de causar a mortandade de seres vivos e também reduzir a qualidade de vida das populações afetadas, direta ou indiretamente pelo empreendimento avaliado, entre outras questões relacionadas ruptura das cadeias ecossistêmicas.
Neste sentido convém recordar o que dispõe o art. 225 da Constituição Federal de 1988, in verbis:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
(...)
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
Nota-se claramente que a preocupação do constituinte foi com o dano ambiental significativo e não com qualquer tipo de dano. Se pensarmos atentamente ver-se-á que o simples caminhar causa dano ambiental. No entanto, trata-se de evento irrelevante. A utilização de Parques Nacionais, os quais admitem usos indiretos (ações de educação ambiental, recreação, trilhas, etc.) também causa dano ambiental. No entanto a utilidade daquele espaço para a recreação e a educação ambiental justifica os impactos causados.
Neste sentido Patrícia Faga Iglesias recorda que é fácil perceber que qualquer atividade implica impacto ambiental. Na verdade, tratando-se da questão ambiental, será aferido o limite de tolerabilidade do meio: é preciso verificar se o meio tem condições de absorver o impacto .
Neste sentido, esta mesma autora, citando Francis Caballero, destaca que o princípio do limite da tolerabilidade deve ser aceito em função de um fator natural: o meio ambiente tolera, espontaneamente, até certo limite de agressão.
2. O espírito da proteção ambiental na Constituição Federal de 1988
Como se sabe, o legislador constituinte de 1988 preocupou-se com o planejamento ambiental, de sorte que fosse possível haver um modelo de desenvolvimento responsável, em que Estado e particulares pudessem desenvolver suas atividades econômicas sem que se comprometa a qualidade e a integridade do meio ambiente.
Como bem recorda D'Isep (2004, 94-95) aos olhos dos economistas, o grande desafio que hoje impera é o de atribuir valor monetário ao bem ambiental, para garantir-lhe o papel de bem econômico, e, por via de consequência, a sua manutenção no mercado. O que constitui, de certa forma, a contramão do direito, que vem em onda oposta, buscando efetivar a indisponibilidade, legalmente atribuída ao bem ambiental, até mesmo na sua concepção econômica, embora de forma gradativa e com a variável de uma atuação sustentável. Embora seja essa a linha imposta pelo ordenamento jurídico brasileiro e, evidentemente, a que persegue esta autora, não se parece a mais realista e adequada ao nosso modo capitalista de viver.
O problema que é na relação desenvolvimento x defesa ambiental são os excessos. Os excessos, tanto em favor dos desenvolvimentistas como em favor dos protecionistas são perigosos e indesejáveis. É de se compreender que não há como se parar o consumo em uma sociedade cada vez mais dependente de bens e produtos industrializados. O que se pode fazer, em um trabalho de médio e longo prazo, é conscientizar as pessoas para a necessidade de realizar um consumo sustentável e responsável, mostrando as limitações do ambiente no que tange a sua capacidade de suporte físico.
O espírito da proteção na Constituição de 1988 é o da responsabilidade e da sustentabilidade. A maior prova desta afirmação é a leitura atenta aos artigos 225 e 170, especialmente deste último, quando afirma, in verbis:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
(...)
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
(...)
Diante do que se afirma até então deve-se compreender que o desenvolvimento não é justificativa para a destruição ambiental, da mesma forma que a preservação ambiental não deve ser justificativa para impedir o desenvolvimento econômico. É necessário um equilíbrio na relação entre estes dois projetos, de modo a se alcançar o tão propalado desenvolvimento sustentável. Este sim é o verdadeiro espírito da defesa ambiental presente na Constituição de 1988.
3. Como saber se o dano é tolerável?
O exercício de aferição e mensuração do grau de danosidade de um determinado impacto é uma atividade de controle ambiental. Segundo ensina Antunes (2012, pág. 64) a atividade de controle engloba o licenciamento ambiental, muito embora não se limite a ela. O controle ambiental típico é o exercício pelo mecanismo conhecido como comando e controle. Por ele, o Estado determina certas medidas de proteção ambiental a serem adotadas pelos empreendedores e sanciona aqueles que não as observarem.
No exercício deste tipo de fiscalização ambiental, a do controle ambiental, o órgão ambiental competente deve ter como parâmetros, no caso de poluição do ar, das águas, do solo e subsolo, por exemplo, resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), já que nos termos do art. 6º, II da Lei 6.938/1981 está entre as atribuições deste órgão deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida.
Sobre esta questão recorda Farias (2013, pág. 123), que o inciso I do Decreto nº 99.274/90, que regulamenta a Lei 6.938/1981, dispõe que compete ao CONAMA, estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal pelos Municípios e supervisionada pelo referido instituto. O inciso VI desse decreto determina que compete ao CONAMA "estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos.
De toda forma, convém explicitar, para que não restem dúvidas, que a tolerabilidade do dano ambiental não significativo não representa a dispensa do licenciamento ambiental, mas tão somente pode dispensar, segundo a discricionariedade administrativa do órgão ambiental competente, a apresentação de Estudo Prévio de Impacto Ambiental, nos termos do §1º, inciso IV do artigo 225 da Constituição de 1988, in verbis:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
(...)
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade
(...)
Frise-se mais uma vez que o dever dos entes federativos, nos termos do artigo 23, caput da Constituição de 1988, de proteger o meio ambiente e combater a poluição e quaisquer de suas formas, resta intacto e não depende do grau do impacto que as atividades geram ou possam gerar. No entanto, no que tange ao controle ambiental, aquele dano ambiental considerado não significativo é suficiente a ensejar a dispensa de estudo prévio de impacto ambiental, no âmbito do processo de licenciamento ambiental.
4. O Dano Ambiental Não Significativo à Luz dos Princípio da Prevenção e da Precaução
Agora que já conhecemos o que significa dano ambiental não significativo agora vamos enquadrá-lo à luz dos princípios da precaução e da prevenção. Em um primeiro momento, convém explicar a distinção entre um princípio e outro. O princípio da prevenção representa a concepção de que o Estado, através dos órgãos ambientais competentes seja diligente em conhecer a atividade que visa ser licenciada, em todos os aspectos e fases de instalação e funcionamento, de modo a conhecer os equipamentos empregados na instalação e na operação da obra ou atividade, as técnicas e substâncias que serão empregadas nas diversas etapas do empreendimento (instalação e operação) e os resíduos que a atividade pode gerar, bem como seu descarte no ambiente, de modo a mensurar o nível dos impactos, bem como exigir técnicas ou métodos que possam conter ou minimizar os impactos (efetivos ou potenciais) identificados.
Como ensina Machado (2008, pág. 87), o princípio da prevenção representa o dever de evitar a consumação de danos ao meio ambiente. Este mesmo autor recorda que tanto a União Europeia como o Mercosul passaram a preconizar a prevenção como medida de antecipação, para que os problemas ambientais sejam solucionados em seu nascedouro.
Pela semelhança das terminologias entre precaução e prevenção, há muita confusão no entendimento de cada um dos princípios em separado. Os princípios da prevenção e da precaução devem ser entendidos de forma diferenciada, apesar de parte da doutrina (vencida) as considerarem como sinônimos. O princípio da prevenção tem aplicação quando se há certeza sobre a efetividade ou potencialidade de um determinado dano. Por exemplo: sabe-se, com certeza, que o vazamento de combustível, de tanque de armazenamento subterrâneo de combustível implica em um dano ao meio ambiente, muitas vezes de difícil reversão. Desta forma, para evitar que este problema ocorra na prática, mister se faz que o órgão ambiental responsável pelo licenciamento ambiental exija do empreendedor documentos e estudos que forneçam ao órgão fiscalizador subsídios para analisar a atividade licenciada à luz da legislação ambiental. Quando o órgão ambiental competente faz isso está a concretizar o princípio da prevenção.
Por outro lado, o princípio da precaução ocorre diante de uma situação em que não se há certeza científica sobre a efetividade ou potencialidade de dano ambiental. Neste caso, aplica-se a regra princípiológica do in dubio pro natura, ou seja, na dúvida, a favor da natureza. Na prática isso significa que se não se tem certeza científica sobre se uma atividade causa ou pode causar dano significativo ao meio ambiente, a atividade em questão não deve ser liberada, até que estudos e pesquisas apontem para a não nocividade ou a tolerabilidade de algum dano ambiental não significativo.
Como ensina Jean-Marc Lavieille, apud Machado (2008, pág. 75), o princípio da precaução consiste em dizer que não somente somos responsáveis sobre o que sabemos, sobre o que nós deveríamos ter sabido, mas, também, sobre o que nós deveríamos duvidar.
Exemplificando, pela aplicação literal do princípio da precaução, atividades como o uso de telefones celulares (pois não se sabe ao certo se há efeito negativo à saúde humana causada pelo uso dos mesmos), a instalação de torres de replicação de sinal de telefonia celular em áreas residenciais (pelos mesmos motivos), o plantio e comercialização de gêneros alimentícios transgênicos (não se tem certeza científica acerca dos efeitos negativos causados nos organismos humanos e de outros animais causados pelo consumo de alimentos transgênicos ou até mesmo danos ao meio ambiente, causados ao solo e a fauna e flora do local do plantio). Se tais produtos e serviços existem, funcionam e operam normalmente o fazem em violação ao princípio da precaução.
Não se defende aqui um ponto de vista xiita em relação ao desenvolvimento ou não de determinadas atividades. A questão não é esta, mas tão somente, o enquadramento dos procedimentos administrativos à legislação ambiental e a princípios que foram elevados a este status pela sua relevância para a defesa ambiental (incluindo a defesa da saúde humana, obviamente). No entanto, sabe-se que forças econômicas e de mercado, em muitos casos, se sobrepõem a interesses estritamente ambientais. Mais uma vez aqui vale lembrar a importância do bom senso e da técnica ambiental, como técnicas de controle com vistas a um desenvolvimento (ambiental e econômico) sustentável.
No que tange à tolerabilidade do dano ambiental não significativo, deve-se compreender que o mesmo só pode dispensar estudos prévios de impactos ambientais caso os tipos de impactos sejam conhecidos, mesmo que sua ocorrência na prática seja potencial. Portanto, pode-se afirmar que a tolerabilidade do dano ambiental não significativo guarda íntima correspondência com o princípio da prevenção e não com o princípio da precaução, funcionando como técnica de aplicação deste primeiro princípio.
5. Conclusão
Ao final deste breve artigo, conclui-se que o Estado brasileiro, em nome de um modelo de desenvolvimento ambiental e economicamente sustentável, deve ser diligente para conhecer as etapas, processos, técnicas e resíduos de determinadas obras ou empreendimentos que possam causar danos efetivos ou potenciais significativos ao meio ambiente, de modo que previamente possa agir, evitando com esta atuação, a ocorrência ou a minimização de danos ao meio ambiente.
Conclui-se ainda que o dano ambiental não significativo é algo normal e aceitável pela Constituição de 1988, a teor da simples leitura do §1º, inciso VI de seu art. 225, o que não significa que os órgãos ambientais competentes não devam ser diligentes quanto ao controle ambiental. A solução para uma gestão pública ambiental responsável é que os órgãos ambientais sejam diligentes na fiscalização, não apenas em seu aspecto repressor e punitivo, mas também responsável (não como o único responsável, uma vez que a população também tem a mesma responsabilidade) pela orientação de empreendedores para que cumpram a legislação ambiental de modo a evitar problemas futuros.
Cabe ainda aos órgãos ambientais estruturar-se, em termos técnicos e de recursos humanos, para realizar uma análise, eficiente e eficaz, dos projetos a si submetidos, para dispensar, em nome da justiça ambiental e da legislação ambiental que ora se comenta, estudos prévios de impactos ambientais, sempre que os danos conhecidos sejam considerados como não significativos. Com esta prática, ganha a iniciativa privada, em termos de agilidade para a instalação e operação de suas atividades e não perde o meio ambiente, uma vez que o impacto (dano) é insuficiente para alterar negativamente a qualidade do meio ambiente e a capacidade de suporte do mesmo.
6. Referências bibliográficas
ANTUNES, Paulo de Bessa. Manual de direito ambiental. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
D'ISEP, Clarissa Ferreira Macedo. Direito ambiental econômico e a ISO 14000: análise jurídica do modelo de gestão ambiental e certificação ISO 14001. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004;
FARIAS, Talden. Licenciamento ambiental: aspectos teóricos e práticos. 4. ed. Belo Horizonte, Fórum, 2013.
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.