Introdução
O presente estudo tem como objetivo tratar da discussão doutrinária e jurisprudencial acerca da legitimidade do Ministério Público para postular em prol de interesses individuais homogêneos disponíveis.
Iniciaremos tratando de alguns conceitos básicos para melhor compreensão da discussão, objeto do atual trabalho.
O Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/90) regula toda e qualquer relação jurídica de consumo, ou seja, aquela que tem de um lado um fornecedor ou prestador de serviços, e do outro um consumidor e como objeto uma aquisição ou utilização de produto ou serviço por parte do consumidor.
O grande desafio do CDC é proporcionar uma maior igualdade entre consumidores e fornecedores em uma eventual relação jurídica, visto que na maioria das vezes os fornecedores são grandes empresas.
O artigo 81 do CDC define os direitos (interesses) individuais e coletivos, entretanto, foi a Lei de Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/85) em seu artigo 1º que tratou pela primeira vez dos interesses metaindividuais. Esses interesses metaindividuais se subdividem em: difusos, coletivos strictu sensu e individuais homogêneos.
A Lei da Ação Civil Pública disciplina a ação civil pública e tem como objetivo a defesa dos interesses de um grupo determinado ou indeterminado de indivíduos, disciplinando quem e de que forma eles podem ser discutidos.
Atualmente as lides têm tomado contornos mais amplos deixando de ser individualizadas para serem gerais. No cenário atual, o instrumento de defesa dos interesses da comunidade como grupo social passou a ser a ação civil pública, ou ação coletiva denominação preferida pelo Código de Defesa do Consumidor.
Tal nomenclatura, ação coletiva, tem por propósito a defesa em juízo dos interesses individuais homogêneos. Assim, as ações coletivas objetivam, por meio de processos coletivos, a reparação dos danos pessoalmente sofridos pelos consumidores. Para tal fim o código prevê regras de competência e estabelece a intervenção sempre indispenável do Ministério público.
A Constituição Federal de 1988 trata em seu artigo 129, inciso III , dos interesses e direitos, dando a ambos a mesma tutela jurídica e jurisdicional, fato esse que não ocorria até então.
Vamos abordar no presente estudo a distinção entre direitos individuais, coletivos e individual homogêneo e ainda a legitimidade do Ministério Público no que tange principalmente a propositura de ação civil pública na defesa de interesses individuais homogêneos.
Por fim, trataremos das correntes doutrinárias e jurisprudênciais acerca do assunto, assim como ilustrar com julgados recentes sobre o tema.
Justificativa
O Código de Defesa do Consumidor trata de interesse coletivos, difusos e individuais, em seu Título III, “Da Defesa do Consumidor em Juízo”, e dispõe sobre o tema a partir do artigo 81 e seguintes.
Convém ressaltar que o Título III do CDC, que se aplica à ação civil pública, conforme art. 117, do mesmo diploma, contém o Capítulo II denominado “Das Ações Coletivas para a defesa de interesses individuais homogêneos”, o que permite uma interpretação que distingue a ação civil pública, que tutela interesses difusos e coletivos, da ação coletiva, que tutela interesses individuais homogêneos.
O interesse difuso tem sua definição legal prevista no artigo 81, parágrafo único, inciso I, do CDC. Os titulares de interesses difusos são pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de um fato, ou seja, não há uma relação jurídica que os une. O objeto da relação será sempre indivisível, igual para todos.
A norma que caracteriza interesse difuso é uma norma que, embora esteja no Código de Defesa do Consumidor, possui caráter geral.
Não é possível identificar os lesados e individualizar os prejuízos. Exemplos: moradores de um região atingidos pela poluição ambiental; divulgação enganosa da oferta de um produto ou serviço, veiculada na televisão. Contudo, apesar de não ser possível identificar todos os atingidos, aqueles que foram expostos têm o mesmo direito e entre eles não há qualquer relação jurídica.
Por tudo exposto acima podemos afirmar que os direitos difusos pertencem a todos, sem pertencer a ninguém em particular.
O artigo 81, inciso II do Código de Defesa dp Consumidor trata do interesse Coletivo e tem como titulares as pessoas integrantes de um determinado grupo, categoria ou classe. Entre seus titulares há uma relação jurídica, uma situação de direito. No interesse coletivo a relação jurídica necessita ser resolvida de forma uniforme para todos.
O objeto no caso dos interesses coletivos é indivisível, pois temos o interesse de todos dentro da coletividade, como acontece, por exemplo, em uma ação civil pública objetivando a nulidade de uma cláusula abusiva de um contrato de adesão, caso em que se julgada procedente, a sentença não conferirá um bem divisível para as partes do grupo lesado, mas sim a todos os componentes do grupo de maneira não quantificável, e por isso, indivisível.
O interesse homogêneo está definido no artigo 81, inciso III do CDC , e trata-se do interesse decorrentes de origem comum, a mesma causa, decorrentes da mesma situação, mesmo que sejam individuais, como por exemplo, os consumidores que adquirem o mesmo produto, produzido em série com o mesmo defeito.
A lei permite por serem homogêneos uma única ação e uma única decisão (sentença) para solucionar um problema individual que possui uma tutela coletiva. Neste caso, temos titulares determináveis, que compartilham prejuízos divisíveis, provenientes da mesma circunstância de fato.
Considerando que tenha tido a adesão de pessoas a um contrato de financiamento de casa própria, por exemplo, todos os integrantes desse grupo (mutuários) tem um interesse idêntico. Portanto, se há ilegalidade no aumento das prestações, a decisão deverá ser a mesma para todos (tutela de interesse coletivo), entretanto a exigência da devolução das parcelas já quitadas precisará da divisão do objeto em partes que não sejam iguais (individual homogêneo).
Pois bem, para melhor visualização das diferenças entre interesses difusos, coletivos e individuais, abaixo tabela de comparação:
INTERESSE GRUPO DIVISIBILDADE ORIGEM
Difuso Indeterminável Indivisível Situação de Fato
Coletivo Determinável Divisível Relação Jurídica
Individual Homogêneos Determinável Divisível Origem Comum
Após as definições legais dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, estudaremos de quem é a legitimidade para propor as ações civis pública e finalizamos analisando se o Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública na defesa de interesses individuais homogêneos.
Desenvolvimento
Com respeito ao direito difuso é pacífico na doutrina e na jurisprudência que o Ministério Público sempre está legitimado a agir. Isso porque nos interesses difusos a relevância social é manifesta, pois, todo caso de direito difuso os titulares são indetermináveis, e estão espalhados pela sociedade, chegando até mesmo na totalidade da sociedade brasileira, por exemplo, casos de equilíbrio ambiental, todos os brasileiros têm direito a esse bem difuso.
Portanto, em se tratando de direitos difusos o Ministério Público tem sempre legitimidade ativa.
Abaixo, um julgado para melhor ilustrar:
PROCESSUAL CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – POLUIÇÃO SONORA – PERTURBAÇÃO DO SOSSEGO – INTERESSE DIFUSO – MINISTÉRIO PÚBLICO – LEGITIMIDADE.
Ação civil pública movida pelo Ministério Público contra proprietários de imóveis instalados em zonas estritamente residenciais que são locados como área de lazer para festas e eventos. Violação, em tese, ao direito à paz, sossego, tranquilidade e segurança dos moradores e visitantes do bairro. Legitimidade ativa do Ministério Público caracterizada. Sentença terminativa anulada. Recurso provido.
(Relator(a): Décio Notarangeli; Comarca: Ribeirão Preto; Órgão julgador: 9ª Câmara de Direito Público; Data do julgamento: 14/10/2015; Data de registro: 15/10/2015)
O grande problema está na defesa dos direitos coletivos e individuais homogêneos. Se eles forem indisponíveis em razão do perfil constitucional do Ministério Público, conforme disposto no artigo 127, da Constituição Federal, é pacífico que o Ministério Público tem legitimidade ativa.
Contudo, a grande discussão é quando forem disponíveis. Nestes casos têm várias correntes na doutrina e na jurisprudência.
Iniciaremos tratando dos direitos coletivos disponíveis onde há uma parte da doutrina e jurisprudência dos Tribunais Superior que defendem a legitimidade ativa do Ministério Público, ou seja, afirmam que o Ministério Público está legitimado a agir, fundamentando na própria Constituição Federal, que no seu artigo 129, inciso III, fala expressamente em:
“Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; ”
Porém, uma segunda corrente afirma que não é assim. Que mesmo se tratando de direitos coletivos há a necessidade de se averiguar a cada caso concreto a existência da relevância social e só se houver essa relevância social é que o Ministério Público terá legitimidade ativa.
Já nos interesses individuais homogêneos são três as correntes doutrinárias e jurisprudenciais. A primeira afirma que sempre o Ministério Público tem legitimidade para agir, fundamentando no Código de Defesa do Consumidor, artigo 81 e artigo 82 , a saber:
“Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
I - Interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;
II - Interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base; ”
III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.”
“Art. 82. Para os fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados concorrentemente
I - o Ministério Público, (...)”
Para uma segunda corrente em se tratando de interesses individuais homogêneos disponíveis, o Ministério Público só terá legitimidade de agir, se houver em cada caso concreto a relevância social. Essa corrente é a do entendimento majoritária no Supremo Tribunal de Justiça e Superior Tribunal Federal.
Finalmente a terceira corrente que é minoritária tem o entendimento que nos interesses individuais homogêneos, o Ministério Público não tem legitimidade ativa, pois a Constituição Federal só fala em interesses coletivos ou difusos em seu artigo 129.
Abaixo, um quadro comparativo para melhor entendimento:
Interesse Difuso: Pacífico na doutrina e na Jurisprudência: em qualquer caso o MP tem legitimidade para agir.
Interesse Coletivo Stricto Sensu: Correntes doutrinárias e jurisprudências: Indisponível: O MP sempre tem legitimidade Disponível 1º) O MP sempre tem legitimidade; 2º) O MP só tem legitimidade se houver relevância social.
Interesse Individual Homogêneos: Correntes doutrinárias e jurisprudências: Indisponível: O MP sempre tem legitimidade; Disponível 1º) O MP sempre tem legitimidade; 2º) O MP só tem legitimidade se houver relevância social. Corrente predominante no STJ e STF e adotada na S. 7 do Conselho Superior do MP/SP; 3º) O MP nunca tem legitimidade
Portanto, a discussão acerca da legitimidade do Ministério Público para ingressar m juízo com ação civil pública na defesa de interesses individuais homogêneos é bastante contravertida.
A seguir uma ementa que apresenta tal discussão:
“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TAXA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. ILEGITIMIDADE ATIVA. MINISTÉRIO PÚBLICO. ILEGITIMIDADE PASSIVA. CONCESSIONÁRIA. 1. O Ministério Público não tem legitimidade para promover ação civil pública com o objetivo de impedir a cobrança de tributos na defesa de contribuintes, pois seus interesses são divisíveis, disponíveis e individualizáveis, oriundos de relações jurídicas assemelhadas, mas distintas entre si. Contribuintes não são consumidores, não havendo como se vislumbrar sua equiparação aos portadores de direitos difusos ou coletivos. 2. A concessionária de energia elétrica, enquanto mera arrecadadora de tributos instituídos pelos entes governamentais, não pode figurar no polo passivo das lides nas quais se discuta a legalidade dos tributos. 3. Recurso provido”.
Quando um consumidor sofre qualquer abuso na cobrança de serviços prestados por concessionárias, entendemos que o Ministério Público tem sim legitimidade para agir em nome do consumidor, porque não trata apenas de cobrança de tributos e sim de serviços prestados, que deverão ser bem prestados.
Além do que, fundamentando-se no artigo 127 da Constituição Federal, no artigo 129, inciso III, da Constituição Federal, artigos 1º, 81, 82, 90, do Código de Defesa do Consumidor e artigos 5º e 21, da Lei de ação civil pública, podemos extrair a idéia de que, em se tratando de interesse social, o Ministério Público deve ter toda anuência para agir em juízo.
Há, entretanto, o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, que sustenta que as pessoas na forma de contribuintes não podem ser confundidas com consumidores. Porém, pode-se perguntar se a aquisição de iluminação não seria uma forma de consumo para uso próprio. Enfim, independentemente da questão de se tratar de relação de consumo ou não, pode-se dizer que de todo modo, o Ministério Público teria legitimidade em razão de toda interação existente entre o CDC e a LACP.
Um outro julgado muito interessante a respeito da atuação do Ministério Público, ocorreu quando houve o acidente do no Shopping Center de Osasco, uma explosão que levou ao prejuízo várias pessoas, todas consumidores.
Desta forma, a legitimidade do Ministério Público face os direitos individuais homogêneos se faz indispensável em casos como este e muitos outros.
A ementa encontra-se assim disposta:
Responsabilidade civil e Direito do consumidor. Recurso especial. Shopping Center de Osasco-SP. Explosão. Consumidores. Danos materiais e morais. Ministério Público. Legitimidade ativa. Pessoa jurídica. Desconsideração. Teoria maior e teoria menor. Limite de responsabilização dos sócios. Código de Defesa do Consumidor. Requisitos. Obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados aos consumidores. Art. 28, § 5º. - Considerada a proteção do consumidor um dos pilares da ordem econômica, e incumbindo ao Ministério Público a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, possui o Órgão Ministerial legitimidade para atuar em defesa de interesses individuais homogêneos de consumidores, decorrentes de origem comum. - A teoria maior da desconsideração, regra geral no sistema jurídico brasileiro, não pode ser aplicada com a mera demonstração de estar a pessoa jurídica insolvente para o cumprimento de suas obrigações. Exige-se, aqui, para além da prova de insolvência, ou a demonstração de desvio de finalidade (teoria subjetiva da desconsideração), ou a demonstração de confusão patrimonial (teoria objetiva da desconsideração). - A teoria menor da desconsideração, acolhida em nosso ordenamento jurídico excepcionalmente no Direito do Consumidor e no Direito Ambiental, incide com a mera prova de insolvência da pessoa jurídica para o pagamento de suas obrigações, independentemente da existência de desvio de finalidade ou de confusão patrimonial. - Para a teoria menor, o risco empresarial normal às atividades econômicas não pode ser suportado pelo terceiro que contratou com a pessoa jurídica, mas pelos sócios e/ou administradores desta, ainda que estes demonstrem conduta administrativa proba, isto é, mesmo que não exista qualquer prova capaz de identificar conduta culposa ou dolosa por parte dos sócios e/ou administradores da pessoa jurídica. - A aplicação da teoria menor da desconsideração às relações de consumo está calcada na exegese autônoma do § 5º do art. 28, do CDC, porquanto a incidência desse dispositivo não se subordina à demonstração dos requisitos previstos no caput do artigo indicado, mas apenas à prova de causar, a mera existência da pessoa jurídica, obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados aos consumidores. - Recursos especiais não conhecidos.”
É importante considerar que para que o Ministério Público intervenha nos casos descritos acima devem estar presentes requisitos que caracterizem uma relação de consumo em sentido amplo, caso contrário, por vezes, não será processualmente legitimado.
Conclusão
Fica evidente por tudo exposto que há fundamental interesse constitucional de se proteger os direitos difusos, coletivos e mesmo individuais. O próprio artigo 129, III, da Constituição Federal determina a legitimação do Ministério Público para as ações civis públicas.
O Código de Defesa do Consumidor traz uma novidade ao legitimar o Ministério Público para propor ação coletiva na defesa dos interesses individuais homogêneos, sendo certo que, com a propositura de uma única ação, as vítimas e os lesados com o incidente ocorrido poderão ser beneficiados se seus direitos forem acolhidos. Com isso, aplica-se o princípio constitucional da economia processual e da celeridade.
A garantia constitucional do acesso à justiça deve ser plenamente assegurada aos cidadãos por ser um direito fundamental de aplicação imediata. Assim, a defesa de direitos individuais homogêneos por meio da ação civil pública pode ser indicada como uma segurança para o atendimento pleno a esta garantia constitucional.
Entretanto, de suma importância verificar que para que o Ministério Público intervenha nos casos acima mencionados é indispensável estar presentes requisitos que caracterizem uma relação de consumo em sentido amplo.
Verificamos no presente estudo que a questão da legitimidade do Ministério Público para agir em defesa dos direitos individuais homogêneos é muito controvertida.
A ação civil pública é proposta, na maioria das vezes, pelo Ministério Público. Isto decorre, primeiramente, pelo fato deste órgão ser o primeiro na lista de legitimados a propor tal ação do artigo 5º, da Lei 7.347/85.
Além disso, esta liderança na propositura de ação civil pública decorre da própria função que a Constituição da República de 1988 atribui ao Ministério Público. Os seus artigos 127 e 129 evidenciam a atribuição do Parquet de defender os interesses sociais e de promover a ação civil pública. A união de ambos os artigos determina que a ação civil pública é cabível na defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis, e também para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
Não obstante se faz necessário demonstrar quando que a ação civil pública é cabível na defesa dos direitos individuais disponíveis homogêneos, uma vez que, por serem individuais e disponíveis, eles também podem ser defendidos pela advocacia privada. São dois os requisitos: que tenha uma origem comum e assim sua tutela possa ser feita de maneira coletiva; e que a lesão que se queira tutelar tenha previsão na Constituição Federal ou no artigo 1º da lei 7.347/85.
Portanto, mesmo a Constituição Federal não mencionando de forma expressa à possibilidade de defesa dos direitos individuais disponíveis homogêneos por meio da ação civil pública, o que não poderia ser diferente, uma vez que este conceito só surgiu no Código de Defesa do Consumidor em 1990, a própria Constuitção confere legitimidade para o MP ajuizar a ação na defesa de tais direitos, pois determina expressamente que cabe a este órgão a defesa dos interesses sociais.
A sociedade está em constante evolução e os institutos jurídicos devem ser adaptados, sob pena de inviabilizar a efetividade de suas normas.
Conclui-se, portanto, que mais do que juridicamente possível, é de suma importância que o Ministério Público proponha, cada vez mais, ações civis públicas na defesa de direitos individuais disponíveis homogêneos sempre que identificado um interesse social no caso, com intuito de evitar que cresça o número de lesões aos cidadãos.
Bibliografia
ALMEIDA, João Batista de. A Proteção Jurídica do Consumidor. São Paulo: Saraiva: 1993.
GRINOVER, Ada Pelegrini e outros. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor – Comentado pelos autores do anteprojeto. 6 ed. São Paulo: Forense Universitária, 1999.
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública: em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores. 10. ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.
MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses. 16. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Saraiva, 2003.
MILARÉ, Edis. Ação Civil Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais; 1995
MORAES, Voltaire de Lima. Ação Civil Pública: alcance e limites da atividade jurisdicional. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2007.