RESUMO
Este artigo tem como escopo analisar a evolução história do Senado Federal, de modo a estudar a estrutura atual desta instituição. A partir dessa análise, pretende-se rebater a idéia de extinção do Senado, demonstrando a importância dessa estrutura para a conservação dos princípios constitucionais.
PALAVRAS-CHAVE: senado; federalismo; bipartidarismo; extinção.
Introdução
A política brasileira é alvo de inúmeras criticas e desconfiança por parte da população, que, em muitos casos, não se sente representada pelas estruturas políticas. O Senado Federal, estrutura tradicional brasileira, tem, por vezes, sua legitimidade questionada. Inúmeros são os motivos para que estudiosos defendam a extinção da Casa.
Passa-se, então, a analisar a estrutura do Senado, desde os primórdios, e a importância deste no ordenamento brasileiro.
- Histórico mundial
O primórdio do conceito moderno de Senado encontra-se na Roma Antiga. Apesar de não ter função propriamente legislativa, a Casa atuava como um Conselho, auxiliando o rei na tomada de decisões importantes. Servia também como controladora do entusiasmo das assembléias populares. O Senado elaborava os projetos de lei que seriam votados pelas assembléias populares e confirmava as leis aprovadas pelos comícios. Durante todo o período romano, teve sua importância política e legislativa aumentada ou diminuída, a depender dos imperadores. Apesar da instabilidade, sempre se apresentava como um conselho de anciãos, senhores com idade mais avançada, que representavam os interesses e a segurança de Roma.
O sistema bicameral surgiu na Inglaterra, na Idade Média. O organismo legislativo inglês desenvolveu-se a partir de duas casas: a Câmara dos Lordes e a Câmara dos Comuns. Inicialmente, surgiu apenas a Câmara dos Lordes. Depois de grande excitação popular por voz no âmbito político, foi criada a Câmara dos Comuns. Ao longo do tempo – e com a pressão popular – a Câmara dos Lordes foi perdendo sua importância para a Câmara dos Comuns, sendo esta a de maior importância atualmente.
Essa estrutura bipartida sofreu grandes transformações no decorrer do tempo, como assevera ANDRADE:
"A Câmara dos Lordes subsistiu até os nossos dias, como reminiscência da velha curia medieval. Mas sua função política e legislativa sofreu, nos últimos cem anos, sucessivas limitações, em favor de um contínuo aumento de prestígio e força da Câmara dos Comuns, que é o elemento "autenticamente" popular do governo britânico. Além da câmara alta não participar da escolha do ministério, que é da competência exclusiva da maioria da câmara baixa, a função dos lordes na atividade legislativa ficou reduzida a muito pouco, após as leis de reforma parlamentar de 1911 e 1948, que lhe retiram o direito de apreciar quaisquer projetos de natureza financeira (money bills) e também proibiram que quaisquer resoluções aprovadas na Câmara dos Comuns sofressem alterações ou emendas na Câmara dos Lordes". [2]
A Inglaterra é, hoje, o símbolo do parlamentarismo no mundo. A Câmara dos Lordes sucumbiu ao poder da Câmara dos Comuns, sendo implantado o sistema unicameral.
A constituição norte-americana de 1787 alterou a noção de bicameralismo. Os Estados Unidos instituíram o presidencialismo e o Estado Federal. A partir de então, não se tem no Senado uma casa aristocrática de consulta, mas, sim, uma representação dos Estados-membros. A Câmara dos Deputados seria a representatividade do povo.
O Senado Americano foi criado para dar maior autonomia aos Estados, fortalecendo o caráter federativo de cooperação da nova Constituição, e para se contrapor à Câmara dos Deputados. Os senadores eram instrumentos representativos da vontade de seus Estados, tendo cada unidade federativa a mesma quantidade de representantes, qual seja, dois senadores.
Visto que a finalidade do Senado era dar voz e autonomia aos estados-membros, a Câmara dos Senadores iniciou-se como uma casa federativa. Tal instituto era regido pelo que pode ser chamado de “doutrina das instruções”. Os senadores eram eleitos de forma indireta, pelos representantes estaduais. Como representante dos Estados, não possuíam autonomia de voto. Deveriam, ao contrário, seguir rigorosamente as instruções dadas pelo seu Estado de origem. A desobediência a uma orientação poderia acarretar a perda do mandato, decisão que ficava a cargo do Governador.
Muitas críticas eram impostas a tal sistema, principalmente no que se refere à corrupção. Assim, foi instituída uma emenda à Constituição (EC nª17), que alterou consideravelmente o regime do Senado. A partir de então, os senadores são eleitos de modo direto, proporcionalmente à população de cada estado. Perdeu-se também, essa vinculação direta com as orientações dos governadores, tendo os senadores independência quanto ao voto.
Desse modo, a partir de 1913, a Câmara dos Senadores deixou de ser uma casa federativa, passando a ser uma “segunda casa”. A importância maior do Senado, agora como uma segunda casa, é no processo legislativo, revisando as decisões da Câmara dos Deputados.
Atualmente, a Alemanha é o único exemplo em que o Senado é efetivamente uma casa federativa. Apesar de ter passado pelo mesmo processo de centralização que sofrera os Estados unidos, a tendência atual e de retorno ao federalismo cooperativo. O poder federal restringe-se, principalmente, às questões civis, penais e processuais. Todavia, no que tange a economia e a sociedade, os Estados-membros não perderam sua força, mantendo-se autônomos, de modo a preservar a diversidade e o principio federativo.
1.1 Histórico brasileiro
O bicameralismo está presente no Brasil desde o Império. A Constituição de 1824, com nítida influência do constitucionalismo inglês, determinava a criação da Câmara dos Deputados e a dos Senadores. Era clara, também, a diferenciação entre deputados e senadores, desde o sistema de eleição quanto à vitaliciedade exclusiva desses últimos. O Senado era marcado pelo conservadorismo e por, na maioria das vezes, ir contra as decisões dos deputados.
O Brasil possuía uma intensa centralização do poder nas mãos do imperador, que detinha o Poder Moderador. Os senadores, marcadamente elitistas, eram nomeados pelo Imperador e auxiliavam na manutenção do controle político. Todavia, já era perceptível o primórdio do federalismo, visto que os senadores atuavam com certa representatividade de suas províncias.
Em 1891, após um período de grande instabilidade política, o Brasil promulgou sua primeira Constituição republicana, inspirada pelo recente federalismo implantado nos Estados Unidos. Foi implantada a República e a forma federativa. Foi extinta a vitaliciedade do Senado, sendo determinado o mandato de 9 anos. O presidente do Senado era também o vice-presidente da República. Houve um fortalecimento considerável do Poder Legislativo. Quanto ao processo legislativo, um projeto de lei criado por uma Casa deveria ser revisto pela outra Casa. Tal estrutura permanece semelhante até a atualidade.
Apesar das mudanças significativas trazidas pela Constituição, a Carta de 1891 não foi suficiente para acalmar o sentimento revolucionário da época. Em 1926, na tentativa de apaziguar as insatisfações, foi feita uma substancial reforma na legislação, não surtindo o efeito esperado. A Velha República se rompe em 1930, com a revolução que levou Getúlio Vargas ao poder. Em novembro de 1930, mediante o Decreto 19.398, o Senado foi dissolvido.
A Constituinte implantada em 1933 discutiu, entre outras questões, a permanência ou não do Senado e o sistema bicameral. Alegava-se, de um lado, que o Senado era Casa Conservadora, servindo de entrave para as mudanças mais revolucionárias. Ao final das discussões, o Senado foi mantido, todavia não mais como um órgão do Legislativo. Definia o art. 88 da CR/34 as novas funções do Senado:
“promover a coordenação dos Poderes federais entre si, manter a continuidade administrativa, velar pela Constituição, colaborar na feitura de leis e praticar os demais atos da sua competência”[3]
O Senado, desse modo, se aproximou do Poder Moderador e do Conselho de Estado previstos na Constituição de 1824. Foi destinado um plano secundário à tal casa, tratando-a como colaboradora da Câmara dos Deputados. Dissolvido em 1930, o Senado só foi novamente convocado em 1935. Na nova estrutura constitucional, encontrava-se fora do Poder Legislativo.
Após a decretação do estado de sitio em 1937, o Senado foi novamente fechado. A Constituição de 37 transformou o Senado em Conselho de Estado, se tornando inexistente na prática. A ditadura varguista foi implantada, com a total concentração do poder na figura do Presidente da República.
Em 1945 chega ao fim a ditadura imposta por Vargas. Uma nova constituinte foi instituída, sendo restabelecido o principio federativo e a autonomia dos Estados e Municípios. O Conselho de Estado volta a ser Senado, retomando sua importância legislativa.
A Constituição de 46 perdurou até 1967. Todavia, em 1964 o Governo sofreu um golpe militar que deu inicio à derrocada, novamente, da democracia brasileira. Através de diversos Atos Institucionais e Emendas Constitucionais, o poder voltou a se concentrar no Executivo e o federalismo perdeu novamente sua eficácia. Importante destacar o AI-2, que possibilitava ao Executivo ordenar o recesso o Congresso Nacional. Na ocasião deste, todos os poderes ficavam a cargo do Presidente.
Aprovada em apenas 40 dias, a Constituição de 67 tentou, mediante diversos artifícios, camuflar a ditadura militar. Tinha-se uma preocupação com a imagem passada aos Estados Unidos e à Europa. Apesar disso, trazia inúmeros dispositivos autoritários, com a total concentração do poder.
A ditadura foi gradativamente ruindo. Em 1984 a população foi às ruas para exigir eleições diretas, no movimento “Diretas Já”. Em 1985, Tancredo Neves – do partido de oposição aos militares – foi eleito Presidente do Brasil, pondo fim à ditadura militar.
A constituição de 1988 tem como principal objetivo garantir os direitos sociais, extinguindo qualquer traço de autoritarismo. É estabelecido o Estado Democrático e federal.
2. Atual conjuntura brasileira
A Carta Magna, em seu artigo 1º, define o Brasil como uma República Federativa, constituída num Estado democrático de direito. Buscou-se, com a nova Constituição, estabelecer a divisão de poderes e, no âmbito legislativo, o bicameralismo. Tentou-se, assim, proteger a democracia e garantir – através do sistema bicameral – um processo legislativo mais justo e eficiente.
O Congresso Nacional, representação do Poder Legislativo, é formado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. Ambos possuem diferenças estruturais que dão características específicas a cada Casa.
A Câmara dos Deputados é formada por representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional, para mandatos de 4 anos, sendo exigido aos candidatos idade mínima de 21 anos. Cada Estado ou o Distrito Federal deve ter entre 8 e 70 deputados. A cada eleição a Câmara é renovada totalmente.
Quanto ao Senado Federal, determina a Constituição, em seu art. 46:
”Art. 46. O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário.
§ 1º - Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três Senadores, com mandato de oito anos.
§ 2º - A representação de cada Estado e do Distrito Federal será renovada de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois terços.
§ 3º - Cada Senador será eleito com dois suplentes.”[4]
No que tange o processo legislativo, tem-se sempre uma Casa como iniciadora e a outra como revisora. Assim, elaborado o projeto por uma Casa, este deve passar pelo crivo da outra. A casa revisora, por sua vez, poderá: rejeitar o projeto, arquivando-o; aprová-lo, encaminhando à sanção presidencial; ou propondo emendas, quando o projeto emendado será retornado à Casa que lhe deu início.
3. Viabilidade da extinção do Senado
Como demonstrado no histórico apresentado, o Senado surgiu com a função de equilibrar a política, contrapondo-se à Câmara dos Deputados. Também esse equilíbrio era buscado através da representatividade dos Estados trazida por esta casa. Tais objetivos podem ser percebidos na própria estruturação do Senado. A idade mínima e a renovação parcelada dão certo conservadorismo, bem como o mandato de 8 anos. E o federalismo é garantido pela quantidade equivalente de senadores para cada unidade federativa.
Todavia, ao longo do percurso constitucional, tal instituição foi alvo de ávidas críticas. Diversos estudiosos defendem, inclusive, a extinção do Senado. Os motivos são diversos. Um deles é o alto nível de corrupção entre os senadores, com um conseqüente desprestigio por parte da população. Tal fato faz com que muitos consideram o Senado uma instituição desnecessária.
É muito questionado, também, o caráter federativo da Casa. Os críticos defendem que, muito mais que uma Casa Federativa, o Senado é – desde seu surgimento – uma Segunda Casa, mais importante no processo legislativo que na representatividade dos Estados.
Há quem defenda que o Senado não é necessário para a democracia brasileira. É o que explica Dalmo Dallari:
“A existência de duas casas no Legislativo não é necessária para que o Brasil seja democrático. A Constituição, no livro primeiro, fixa os princípios fundamentais da República. Ali está o princípio da separação de poderes e a previsão de um Legislativo independente. Basta uma casa para que se satisfaça a exigência constitucional. Acrescente-se a isso que a referência a duas casas só aparece no título quarto, quando trata da organização dos poderes. De maneira que é possível fundi-las por meio de simples emenda constitucional.”[5]
No mesmo sentido aduz Paulo Queiroz:
“Finalmente, abolido o Senado, instituído o sistema unicameral, dar-se-ia maior presteza ao processo legislativo, diminuindo sensivelmente a burocracia do legislativo, sintonizando-o melhor com as permanentes mudanças dos dias atuais; evitar-se-ia ainda a edição de leis ultrapassadas (Códigos Penais, Civis etc.), tal a demora na tramitação dos projetos. Mais: economizar-se-iam nada menos que R$ 2,4 bilhões anuais, que é o seu custo (estimado) para os cofres públicos, sendo seus servidores aproveitados noutras instituições.”[6]
É criticado também o aspecto conservador do Senado. Visto como um entrave às verdadeiras mudanças, necessárias para o Brasil, o conservadorismo é acusado de garantir o elitismo brasileiro.
Não se pode negar que muitas das criticas supracitadas possuem uma relação com a verdade dos fatos. Entretanto, se faz exagerado lutar pela total extinção do Senado. No que tange a corrupção, é necessário – e infeliz – se constatar que não é de exclusividade do Senado e nem um problema exclusivamente brasileiro. Diversamente do que é proposto, a solução não é a extinção do Senado. Deve-se aumentar a fiscalização dos políticos e buscar uma maior conscientização dos eleitores, de modo a melhorar a qualidade dos eleitos.
Quanto ao federalismo, importante ressaltar que tal princípio é imprescindível para uma democracia plena. Isso porque ele auxilia na redução das desigualdades existentes entre as unidades federativas, dando a elas o mesmo poder de voto. Em contraposição à Câmara dos Deputados, que leva em consideração o tamanho populacional dos estados, a igual quantidade de senadores é importante ferramenta republicana.
Clarividente a inviabilidade da extinção do senado. Ainda assim, inegável a necessidade de reformas na realidade prática da instituição. É preciso se reportar aos objetivos iniciais do Senado. Como Casa Federativa, deve-se dar prioridade às questões que envolvam diretamente os Estados, dando exclusividade aos temas federativos.
O que se vê hoje é a ausência de competência exclusiva do Senado. As duas Casas legislativas opinam e elaboram projetos sobre qualquer tema. Isso gera morosidade ao processo legislativo, que se torna ineficiente. Faz-se necessário um retorno ao caráter federativo do Senado. Assim averbara Marcelo Simão:
“o ponto principal que deveria ser enfrentado numa possível reforma do Senado – além das correções de rota em termos de transparência administrativa – é a priorização da casa para decidir os temas eminentementes concernentes ao arranjo federativo. Isso ajudaria a dar mais identidade à casa – inclusive para boa parte da opinião pública que não tem clareza sobre suas funções – além de, mais importante, fortalecer o sistema político brasileiro com uma instituição primária para um melhor funcionamento dos mecanismos federativos do país.”[7]
Como prova da importância do Senado para a consagração do principio federativo, observa-se que, dos 24 países federativos, apenas 5 não possuem Senado. E, dentre eles, encontram-se países de extensão territorial mínima – o que facilita a igualdade de todo o seu território.
Além da importância federativa – e mesmo com esta devendo ser tomada como prioridade – a função revisora do Senado não pode ser desprezada. O bicameralismo é de grande importância pra qualidade do processo legislativo. O que deve ser feito, em verdade, é corrigir as distorções praticas existentes, de modo a garantir a eficácia do instituto.
4. Conclusão
A partir da análise da evolução política do mundo, percebe-se que o Senado permeou toda a história, mesmo que de formas variadas. Todavia, na maioria das vezes, esteve – e está – ligado ao principio federativo e, por vezes, ao equilíbrio das forças políticas. Atualmente, o Senado brasileiro funciona como uma espécie de Segunda Casa legislativa, perdendo um pouco o caráter federativo.
Por esse e por outros motivos, muito se tem discutido acerca da possibilidade de extinção do Senado. Tal instituição é por muitos vista como um entrave às mudanças políticas e um empecilho à eficácia do processo legislativo.
Todavia, deve-se perceber a enorme importância do Senado. Este é imprescindível na manutenção do principio federativo e na busca pela igualdade das unidades federativas. Ademais, se faz necessário para uma boa qualidade do processo legislativo, contrapondo-se à Câmara dos Deputados.
Desse modo, conclui-se que a organização política deve caminhar de modo a reformar o Senado, reacendendo o federalismo. Não se pode, diversamente, tomar a drástica medida de extinguir o Senado, ao risco de causar problemas inenarráveis à estrutura e democracia do País.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRANCO, Marcelo Simão. Uma Discussão Sobre os Efeitos Institucionais do Senado Federal Brasileiro: Revista Liberdade e Cidadania, ano 2, n 5, setembro, 2009. Disponível em: <http://www.flc.org.br/revista/arquivos/981303149400112.pdf> Acesso em: 28 jun. 2015.
PEREIRA, Peterson de Paula. Processo legislativo:. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 5, n. 46, 1 out. 2000. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/137>. Acesso em: 27 jun. 2015.
QUEIROZ, Paulo. Reformas políticas radicais I – Extinção do Senado Federal. Disponível em: <http://pauloqueiroz.net/reformas-politicas-radicais-i-%E2%80%93-extincao-do-senado-federal/> Acesso em: 27 jun. 2015.
Rocha, Otávio Túlio Pedersoli. A relevância do senado para o estado federal do Brasil [dissertação]. Belo Horizonte, 2010. Disponível em: <http://www.biblioteca.pucminas.br/teses/Direito_RochaOT_1.pdf> Acesso em: 28 jun. 2015.
SCHILLING, Voltaire. As Grandes Correntes do Pensamento. 2ª Ed. Porto Alegre (RS): AGE; 1998. Capitulo 7, O Sistema Parlamentarista e O Sistema Presidencialista; p 123-130. Disponível em: < https://books.google.com.br/books?id=DE8MydVJquAC&lpg=PA123&ots=qGv8OD6U0m&dq=historico%20senado%20inglaterra%20camara%20dos%20lordes&lr=lang_pt&hl=pt-BR&pg=PA123#v=onepage&q&f=false> Acesso em 27 jun. 2015.
[2] ANDRADE, Almir. A evolução política dos parlamentos e a maturidade democrática. P. 113.
[3] Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, 1934. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao34.htm>
[4] Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>
[5] Palavras do jurista Dalmo Dallari em entrevista dada à Rede Brasil Atual (RBA). Disponível em: < http://www.redebrasilatual.com.br/politica/2009/09/com-duras-criticas-a-gilmar-mendes-dallari-defende-mudancas-no-stf>
[6] QUEIROZ, Paulo. Reformas políticas radicais I – Extinção do Senado Federal.
[7] BRANCO, Marcelo Simão. Uma Discussão Sobre os Efeitos Institucionais do Senado Federal Brasileiro.