Recentemente, a Procuradoria Geral da República propôs Ações Diretas de Inconstitucionalidade em face de dispositivos de Constituições Estaduais de diferentes estados (São Paulo, Santa Catarina e Espírito Santo), que preveem imprescindíveis garantias ao exercício das atribuições de Delegado de Polícia.
No caso do Estado de São Paulo (ADI 5522), foram impugnados os §§ 2º a 5º do art. 140 da Constituição Estadual.
Contudo, os rasos argumentos trazidos nas “ADIs”, atacando, em síntese, o reconhecimento da natureza jurídica da carreira de Delegado de Polícia e a independência funcional de seus titulares, são lastreados pelo corporativismo de setores do Ministério Público, em nada contribuindo para o fortalecimento das instituições e para a solidificação de um Estado Democrático de Direito.
A promulgação da “Constituição Cidadã” de 1988 desencadeou inegável mudança axiológica do exercício da polícia judiciária e, consequentemente, da carreira de seus dirigentes institucionais, os Delegados de Polícia.
Com efeito, a investigação criminal, materializada em autos de Inquérito Policial, constitui um conjunto de atos e procedimentos realizados pela polícia judiciária com o intuito de apurar as circunstância, a materialidade e a autoria delitiva, em estrita observância aos direitos humanos e fundamentais, bem como às garantias processuais dos envolvidos, notadamente do investigado.
As atribuições do Delegado de Polícia, no âmbito estadual, encontram-se dispostas no art. 144, § 4º, da Constituição Federal, in verbis:
“Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.”
O § 7º do mesmo artigo, por sua vez, prevê que:
“A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades” (grifamos)
Em 2013 foi aprovada a Lei nº 12.830, que dirimiu eventuais dúvidas até então existentes sobre a natureza da carreira de Delegado de Polícia, ao prever que:
“as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais exercidas pelo delegado de polícia são de natureza jurídica, essenciais e exclusivas de Estado” (art. 2º, caput);
“ao delegado de polícia, na qualidade de autoridade policial, cabe a condução da investigação criminal por meio de inquérito policial ou outro procedimento previsto em lei, que tem como objetivo a apuração das circunstâncias, da materialidade e da autoria das infrações penais” (art. 2º, § 1º).
Nos termos do Texto Constitucional e da Lei nº 12.830/13, incumbe ao Delegado de Polícia, na qualidade de Autoridade Policial, apurar as circunstâncias, a materialidade e a autoria das infrações penais.
E assim o faz por intermédio do Inquérito Policial, procedimento que constitui o supedâneo fático e jurídico da quase totalidade das ações penais propostas por membros do Ministério Público e por particulares.
Com razão assevera o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos que “a investigação do crime constitui a primeira etapa fundamental na administração da justiça”[1].
A natureza jurídica da carreira há muito resta evidente. Basta notar que o indiciamento é ato privativo do Delegado de Polícia, que firmará seu convencimento “mediante análise técnico-jurídica do fato”[2]. Outras atribuições podem ser citadas, a título exemplificativo, cuja natureza jurídica é inquestionável: decretação da prisão em flagrante, representação por prisão preventiva e temporária, representação por medidas cautelares diversas da prisão, dentre muitas outras.
Para corroborar o acima alegado, remetemos o leitor ao art. 59 da Resolução nº 75/09 do Conselho Nacional de Justiça:
“Art. 59. Considera-se atividade jurídica, para os efeitos do art. 58, § 1º, alínea "i":
I - aquela exercida com exclusividade por bacharel em Direito;
(...)
III - o exercício de cargos, empregos ou funções, inclusive de magistério superior, que exija a utilização preponderante de conhecimento jurídico;”
A legislação estadual paulista impugnada pelo Ministério Público encontra fundamento na Constituição Federal, não havendo que se falar em inconstitucionalidade, sobretudo embasado no teratológico argumento de que contrariaria os princípios constitucionais da finalidade e eficiência. Muito pelo contrário.
Inicialmente, vale repetir o já mencionado art. 144, § 7º:
“A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades.” (grifamos)
No âmbito federal, como já consignado, a Lei nº 12.830/13 estabeleceu a natureza jurídica da carreira de Delegado de Polícia e sua essencialidade ao Estado.
No âmbito estadual, o Estado de São Paulo exerceu sua competência legislativa concorrente, nos termos do art. 24, XVI, da Constituição Federal, in verbis:
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...)
XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.” (grifamos)
Assim, é natimorto o argumento ministerial no sentido de que “a Constituição do Brasil, ao tratar da polícia civil, não atribuiu à carreira de delegado de polícia o perfil nem a autonomia pretendidos pela Constituição de São Paulo”.
Vale citar, por oportuno, o entendimento do então Ministro do STF Carlos Ayres Britto, no julgamento da ADI 3062, em cujo bojo se discutia a competência dos estados da federação em fixar critérios de eleição para o cargo de Delegado Geral de Polícia, no âmbito das polícias civis:
“... é preciso prestigiar a Federação no ângulo da descentralização do poder decisório, do Poder Administrativo, aqui, como fez a Constituição ao dizer que cabe aos Estados legislar concorrentemente sobre organização, garantias, direitos e deveres das policias civis. E me parece que essa é uma regra de organização da polícia civil, prestigiando as carreias, profissionalizando a carreira de delegado de polícia e, assim, estabelecendo um requisito de maior qualificação profissional para dirigir a polícia civil. Está coerente com a norma constitucional, está aqui expressamente a competência legislativa concorrente dos Estados”.
Portanto, não procede o argumento de que “a falta de previsão constitucional sobre a (inexistente) natureza jurídica da função policial constitui típica e evidente hipótese de silêncio eloquente. Certas omissões do legislador não importam em lacuna, mas significam decisão de não estender certa disciplina jurídica a determinadas situações, por ser descabido fazê-lo, de forma que não é cabível aplicação de analogia.”
Conforme demonstrado, a Constituição Federal confere à legislação infraconstitucional a competência para disciplinar o funcionamento e a organização das instituições de segurança pública, bem como atribui aos Estados a competência legislativa concorrente para estabelecer as garantias das polícias civis.
Diferentemente ocorre com a atribuição de conduzir investigações criminais, conferida expressamente à polícia judiciária, não importando o silêncio do Poder Constituinte originário em lacuna em relação ao Ministério Público, incumbido a exercer tão somente o controle externo da atividade policial.
Por fim, registramos nosso repúdio à alegação da Procuradoria, no sentido de que “prerrogativas de independência funcional e livre convencimento de delegado de polícia” seriam “esdrúxulas para a função” (grifamos).
A atribuição constitucional do Delegado de Polícia é apurar a infração penal trazida à sua apreciação, o que deve se dar de forma isenta e imparcial. Para exercer satisfatoriamente esse mister, é indubitável a necessidade de o Delegado de Polícia ser amparado por determinadas garantias e possuir independência funcional. Vale repetir que o Inquérito Policial constitui a base fática e jurídica da quase totalidade das ações penais propostas, sendo conditio sine qua non a isenção da autoridade que o conduz.
Em síntese, o reconhecimento da natureza jurídica da carreira e a independência funcional de seus titulares, além de condizentes e necessárias para o exercício de suas atribuições, permitirão ao Delegado de Polícia exarar suas decisões com a devida isenção e imparcialidade, bem como continuar a representar, nas palavras do Ministro do STF Celso de Mello, o “primeiro garantidor da legalidade e da justiça”[3].
[1] Manual Direitos Humanos e Aplicação da Lei – Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos
[2] Lei nº 12.830/13 – art. 2º, § 6º.
[3] Durante o julgamento do HC 84.548 (SP).