Para iniciarmos a discussão acerca dos “acordos executivos”, necessário se faz a introdução do tema Tratados Internacionais, com seu conceito trazido pelo art. 2º da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados de 1969, que diz que o Tratado Internacional “designa um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo direito internacional, quer esteja consignado num instrumento único, quer em dois ou mais instrumentos conexos, e qualquer que seja a sua denominação particular”.
A elaboração de um Tratado Internacional é divida em fases, quais sejam, negociação, assinatura, ratificação, promulgação, publicação e registro.² Dentro da fase da ratificação, classificada pela Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados em seu art. 2º como “o ato internacional assim denominado pelo qual um Estado manifesta, no plano internacional, o seu consentimento em ficar vinculado por um tratado, temos o chamado “consentimento mútuo”, requisito de validade de um Tratado Internacional, onde os Estados que celebram tal acordo devem manifestar o seu consentimento quanto a aceitação do tratado, feito pelo chefe de governo ou do Estado.
Conceito de “acordo executivo”
Introduzido o tema, podemos, então, classificar o que se chama de “acordo executivo”. Nas palavras de Francisco Rezek (2014, p.30):
“Acordo executivo é expressão criada nos Estados Unidos para designar aquele tratado que se conclui sob a autoridade do chefe do poder Executivo, independentemente do parecer e consentimento do Senado. Ora, o critério que nos orienta neste tópico de classificação tem a ver com a natureza, mais ou menos complexa, do procedimento convencional — ou, caso se prefira, com a necessidade ou desnecessidade de ratificação. Este critério é estranho à questão de saber quais os poderes internos envolvidos na formação da vontade dos Estados pactuantes — mais exatamente, de cada um dos Estados pactuantes. Um tratado em forma simples, concluído e posto em imediato vigor pela assinatura das partes no instrumento único, ou por troca de notas, não se confundirá com um acordo executivo se os governos pactuantes estiverem agindo com apoio em aprovação parlamentar tópica, dada pelo congresso ao tempo mesmo da negociação ou antes. Ao reverso, é executivo o tratado solene, de procedimento longo, em que o intervalo entre a assinatura e a ratificação de cada parte se preenche não com a consulta ao respectivo parlamento — acaso desnecessária, segundo seu sistema constitucional —, mas com estudos e reflexões confinados no governamental.”
O acordo executivo é, pois, um tratado que conta apenas com a assinatura do chefe de Estado ou governo, e que traz validade e vigência, com a ressalva dos acordos em que se tem aprovação parlamentar ao mesmo tempo da negociação ou antes, conforme evidenciado acima nas palavras de Rezek.
Do procedimento parlamentar no Brasil
O procedimento parlamentar de ratificação de tratados é bem explicado nas palavras de Rezek (2014, p.48):
A remessa de todo tratado ao Congresso Nacional para que o examine e, se assim julgar conveniente, aprove, faz-se por mensagem do presidente da República, acompanhada do inteiro teor do projetado compromisso, e da exposição de motivos que a ele, presidente, terá endereçado o ministro das Relações Exteriores.
A matéria é discutida e votada, separadamente, primeiro na Câmara, depois no Senado. A aprovação do Congresso implica, nesse contexto, a aprovação de uma e outra das suas duas casas. Isto vale dizer que a eventual desaprovação no âmbito da Câmara dos Deputados põe termo ao processo, não havendo por que levar a questão ao Senado em tais circunstâncias. Tanto a Câmara quanto o Senado possuem comissões especializadas ratione materiae, cujos estudos e pareceres precedem a votação em plenário. O exame do tratado internacional costuma envolver, numa e noutra das casas, pelo menos duas das respectivas comissões: a de relações exteriores e a de constituição e justiça. O tema convencional determinará, em cada caso, o parecer de comissões outras, como as de finanças, economia, indústria e comércio, defesa nacional, minas e energia. A votação em plenário requer o quorum comum de presenças — a maioria absoluta do número total de deputados, ou de senadores —, devendo manifestar-se em favor do tratado a maioria absoluta dos presentes. O sistema difere, pois, do norte-americano, em que apenas o Senado deve aprovar tratados internacionais, exigindo-se naquela casa o quorum comum de presenças, mas sendo necessário que dois terços dos presentes profiram voto afirmativo. Os regimentos internos da Câmara e do Senado se referem, em normas diversas, à tramitação interior dos compromissos internacionais, disciplinando seu trânsito pelo Congresso Nacional.
Logrando êxito na Câmara e no Senado, tem-se um compromisso aprovado. Tal decisão é formalizada por meio de um decreto legislativo, promulgado pelo presidente do Senado e publicado no Diário Oficial da União.
O problema dos “acordos executivos”
Alguns juristas justificam o “acordo executivo” e o enaltecem por se tratar de um procedimento rápido e que não depende da demora do parlamento no processo de ratificação. Rezek, em seu livro Direito Internacional Público, faz uma crítica aos “acordos executivos”, dizendo não entender a relação entre a rapidez do procedimento e dinamismo nas decisões do governo e a complexidade dos trabalhos no parlamento. Nas palavras de Rezek (2014, p.46):
Muitas vezes se viu tratar a prática dos acordos executivos como uma imperiosa necessidade estatal, a ser escorada a todo preço pela doutrina. Os argumentos metajurídicos que serviram de apoio a essa tese enfatizavam a velocidade com que se passam as coisas na política internacional contemporânea, diziam da importância das decisões rápidas, enalteciam o dinamismo e a vocação simplificadora dos governos, deplorando, por contraste, a lentidão e a obstrutiva complexidade dos trabalhos parlamentares. Não se sabe o que mais repudiar nesse repetido discurso, se o que tem de frívolo ou o que tem de falso. O suposto ritmo trepidante do labor convencional nas relações internacionais contemporâneas seria fator idôneo à tentativa de inspirar o constituinte, nunca à pretensão de desafiá-lo. Por outro lado é inexata e arbitrária a assertiva de que os parlamentos, em geral, quando dotados de competência para resolver sobre tratados, tomem nisso maior tempo regular que aquele despendido pelos governos — também em geral — para formar suas próprias decisões definitivas a respeito, mesmo que não considerado o período de negociação, em que agentes destes — e não daqueles — já conviviam com a matéria em processo formativo. Toda pesquisa por amostragem permitirá, neste país, e não apenas nele, concluir que a demora eventual do Legislativo na aprovação de um tratado é companheira inseparável da indiferença do próprio Executivo em relação ao andamento do processo; e que o empenho real do governo pela celeridade, ou a importância da matéria, tendem a conduzir o parlamento a prodígios de expediência.
Mesmo com toda polêmica, no Brasil, os “acordos executivos”, assim entendidos por Rezek (2014, p. 47) como todo tratado internacional carente da aprovação individualizada do Congresso, é uma prática passível de se tornar válida, desde que se procure encontrar na Lei Fundamental sua fundamentação jurídica. Segundo Rezek, três são as categorias de acordos executivos (2014, p.47): (...) os acordos “que consignam simplesmente a interpretação de cláusulas de um tratado já vigente”, os “que decorrem, lógica e necessariamente, de algum tratado vigente e são como que o seu complemento”, e os de modus vivendi, “quando têm em vista apenas deixar as coisas no estado em que se encontram, ou estabelecer simples bases para negociações futuras”.
Conclusão
Diante disso, apesar de toda problemática que circula o tema, temos no Brasil uma aceitação quanto aos “acordos executivos”, dentro das categorias listadas acima. Se realmente o que se visa é o dinamismo nas relações internacionais, tirando questões simples da complexidade do parlamento, sem que isso traga prejuízos para o povo, que sentirá influências com as novas ratificações feitas unicamente pelo chefe de governo.
² MELLO, Celso Albuquerque de. Direito internacional Público. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, v. I, p. 108 dispõe que: O tratado internacional, no seu processo de conclusão, atravessa diversas fases:" negociação, assinatura, ratificação, promulgação, publicação e registro. Cada uma dessas fases possui normas próprias e características específicas. E completa que Em sentido estrito, os tratados possuem uma conclusão mediata com as seguintes fases: negociação, assinatura, ratificação, promulgação, registro e publicação, e existe neles uma unidade de instrumento jurídico.
REFERÊNCIAS
MELLO, Celso Albuquerque de. Direito internacional Público. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, v.
REZEK, José Francisco. Direito Internacional Público: Curso Elementar. 15 ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva. 2014.