RESUMO
Este artigo, através do método de abordagem indutiva, objetiva analisar o tratamento jurídico dado à agua no Brasil, definida pela Constituição Federal de 1988 como bem público e de uso comum do povo essencial à sadia qualidade de vida, bem como o detalhamento da Política Nacional dos Recursos Hídricos.
Palavras-chave: água – regime jurídico – Constituição - Brasil
ABSTRACT
This article, through theinductivemethod of approach, aims to analyzethe legaltreatment of thewaterin Brazil, defined by the Constitution of 1988as a publicandcommon use ofessentialpeopleto a healthy qualityoflife as well asthe detailsof the National PolicyWater Resources.
Keywords: water - legal system - Constitution - Brazil
1 - O REGIME JURÍDICO DAS ÁGUAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
O art. 225 da CF/88 conceitua o meio ambiente equilibrado como um bem de uso comum do povo – que não deve ser confundido com o mesmo conceito jurídico-administrativo do termo –, sendo um direito de todos, não possuindo um titular específico.
Os bens e recursos naturais situados em território pátrio estão sujeitosao chamado domínio eminente do Estado. Este poder é decorrência da soberania do Poder Público sobre os bens que se encontram na circunscrição de seu território. Pode este fazer valer o seu ius imperii – poder que lhe é inerente. O domínio eminente não guarda com o direito de propriedade privada, mas sim com o poder de sujeitar os bens à vontade estatal quando necessário, desde que atendidos determinados pressupostos.
O Estado tem o poder-dever de instituir regimes jurídicos específicos a respeito dos recursos naturais. A Constituição lhe concedeu a gestão e a administração de tais bens, que são de uso comum do povo, repita-se. Desta maneira, devem os entes federativos zelar pela sua adequada utilização em prol de toda a coletividade.
No que tange às águas – objeto principal de estudo neste trabalho – dispõe a CF/88:
Art. 20. São bens da União:
III – o lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
VIII – os potenciais de energia hidráulica;
§ 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
Segundo os critérios definidos pela Agência Nacional de Águas, os trechos de rios que compõem os cursos principais de bacias hidrográficas que transpassam ou compõem limites estaduais são de domínio da União. A matéria é objeto de jurisprudência pacífica no STJ.
As margens dos rios navegáveis são também consideradas como de domínio público. Este entendimento está, inclusive, assentado na súmula 479 do STF, afirmando que “as margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização”.
Considerá-las como bens públicos significa dizer que não são passiveis de usucapião. Sendo assim, o particular que nesta área permanecer, não adquirirá qualquer direito sobre o imóvel com o decurso do tempo, não ensejando indenização alguma a sua retirada do local.
2 - COMPETÊNCIA
Entende-se por competência legislativa aquela que é dada ao ente federativo para a elaboração de leis e outros atos normativos. Dispõe a CF/88:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.
Trata-se, portanto, de competência legislativa privativa da União, que pode ser delegada.
Por competência material, se entende que esta cuida da atuação concreta do ente, que age no exercício do seu poder de polícia. É também conhecida por competência administrativa.
Em matéria ambiental, existe competência material exclusiva da União, por versarem sobre matérias de interesse geral (art. 21 da CF/88), bem como competência comum, sendo esta a repartida entre todos os entes federativos. (art. 23 da CF/88). Nesta última, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem repartir tarefas objetivando a cooperação entre todos, no intuito de promover diretrizes relativas à proteção ambiental.
Eis a redação dos dispositivos, nos pontos que aqui interessam:
Art. 21. Compete à União:
XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
3 -LEI DA POLÍTICA NACIONAL DOS RECURSOS HÍDRICOS – LEI 9.433/97
O art. 21, XIX, da CF/88, diz competir à União instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso. A Lei da Política Nacional dos Recursos Hídricos veio a regulamentá-lo. Tal Lei contempla modernos princípios de gestão de recursos hídricos em face da atual preocupação mundial de se racionalizar e utilização dos recursos naturais.
Conforme o art. 2º da Lei, a PNRH tem como principais objetivos “assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos; a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao desenvolvimento sustentável; e a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais”.
Além dos mencionados objetivos, a Política Nacional dos Recursos Hídricos observa os seguintes fundamentos:
I - a água é um bem de domínio público;
II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico;
III - em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais;
IV - a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas;
V - a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos;
VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades.
O art. 3º da Lei 9.433/97 determina as diretrizes gerais de ação para implementação da PNRH:
Art. 3º Constituem diretrizes gerais de ação para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos:
I - a gestão sistemática dos recursos hídricos, sem dissociação dos aspectos de quantidade e qualidade;
II - a adequação da gestão de recursos hídricos às diversidades físicas, bióticas, demográficas, econômicas, sociais e culturais das diversas regiões do País;
III - a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental;
IV - a articulação do planejamento de recursos hídricos com o dos setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional;
V - a articulação da gestão de recursos hídricos com a do uso do solo;
VI - a integração da gestão das bacias hidrográficas com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras.
Os objetivos elencados pelo art. 2º da Lei, citados acima, devem ser alcançados utilizando-se dos instrumentos da PNRH, instrumentos estes que vêm dispostos em seu art. 5º:
I - os Planos de Recursos Hídricos;
II - o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água;
III - a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos;
IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos;
V - a compensação a municípios;
VI - o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos
4-OUTORGA DE DIREITO DE USO DOS RECURSOS HÍDRICOS
No âmbito do Direito Ambiental, especificamente na Lei das Águas, o conceito de outorga de uso dos recursos hídricos não pode ser compreendido no mesmo sentido do aplicado ao Direito Administrativo. Com a proteção das águas pelo instrumento de outorga, não se vislumbra qualquer prestação de serviço público ou de utilidade pública pelo outorgado, bem como (e a principal diferença), não se transfere a titularidade do volume de água outorgado pelo Poder Público, pois o beneficiário não tem direito adquirido ao recurso hídrico – que é um bem de domínio público, não passível de apropriação. A vigência da outorga está limitada ao interesse público, assim, não assiste qualquer direito de caráter indenizatório ao outorgado quando suspenso o ato de outorga.
O instrumento de outorga é, hoje, o elemento central de controle para o uso racional das águas, a despeito de não aparecer no rol das inovações constitucionais. O Código das Águas, de 1934, já o regulava. Àquela época, era livre a todos usar quaisquer águas públicas, ressalvados os usos dependentes de derivação.
O regime de derivação, aplicado aos usos de águas públicas, era composto por dois atos administrativos reguladores dos usos da agricultura, indústria e higiene. A concessão administrativa, atribuída nos casos de utilidade pública, era outorgada por decreto presidencial e referendada por ato do Ministro da Agricultura. E a autorização administrativa, conferida na ausência de utilidade pública, era outorgada por ato do Ministro da Agricultura, e dispensada nas derivações insignificantes. Posteriormente, como observa Cid Tomanik Pompeu, o Governo Federal introduziu a permissão administrativa, para outorgar os direitos de uso nas derivações insignificantes – as quais o Código das Águas havia dispensado a autorização administrativa.
A outorga, ato conferido somente a brasileiros ou empresas organizadas no país, era emitida por tempo fixo, nunca superior a trinta anos, ficando sem efeito caso não usados os recursos por três anos consecutivos (Decreto nº 24.634/34, arts.43, §§ 2º e 3º; 46; 195).Ressalte-se a preocupação do Código de Águas ao explicitar, no artigo 46, que "a concessão não importa, nunca, em alienação parcial das águas públicas, que são inalienáveis, mas no simples direito ao uso destas águas". A União, os Estados e os Municípios eram competentes para outorgar as derivações conforme o seu domínio sobre as águas ou conforme os serviços públicos a que se destinasse a mesma derivação, salvo para produção de energia hidroelétrica, cuja competência era dos Estados.
Em virtude do instituto da recepção, os preceitos do Código de Águas relativos à outorga das águas públicas, em especial no tocante às derivações, continuaram vigentes. O regime de outorga preconizado pelo Código vigeu, no Brasil, até 1997, quando foi promulgada a Lei nº 9.433, modificadora do regime de proteção das águas. As inovações legais refletem a evolução do pensamento jurídico ambiental sofrida pelo legislador brasileiro e materializada no texto legal – a lei produzida no período intitulado como fase da exploração desregrada do meio ambiente deu lugar a outra, fundada na sua visão holística e na sustentabilidade ambiental.
A outorga de direito de uso de recursos hídricos é o ato administrativo, de autorização, mediante o qual a autoridade outorgante faculta ao outorgado o direito de uso de recurso hídrico, por prazo determinado [não excedente a trinta e cinco anos], nos termos e nas condições expressas no respectivo ato. Não implica em alienação parcial das águas que são inalienáveis, mas o simples direito de seu uso, em razão do princípio constitucional de defesa do meio ambiente – erigido à categoria de bem de uso comum do povo.
Mesmo estabelecendo a obrigatoriedade da outorga dos direitos de uso dos recursos hídricos, a Lei nº 9.433/97 não especificou o tipo de ato a ser emitido. Tal situação poderia levar à presunção de que esta se daria em qualquer uma das formas específicas do Direito Administrativo (licença, autorização, permissão e concessão), caso as normas posteriores de regulamentação já não tivessem optado pela autorização, como se depreende da leitura do artigo 2º, XVI da IN nº 4/2000 e do artigo 4º, IV da Lei 9.984/2000.
O órgão responsável deve proceder basicamente a três análises antes de proceder à outorga: técnica (viabilidade do empreendimento), hidrológica (a quantidade e a qualidade do corpo de água) e jurídica (o preenchimento dos requisitos legais impostos).Parte deste ato é discricionário, assim, faz-se necessária a clara e ampla motivação do agente administrativo, como forma de manifestação da moralidade, legalidade e impessoalidade (art.37 da CF/88), e de impossibilitar arbitrariedades dos órgão gestores.
Objetiva assegurar o controle qualitativo e quantitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso. Esta norma vincula a ação do governo, que se vê impedido de autorizar os usos que agridam a qualidade e a quantidade das águas e impossibilitado de agir sem equidade ao possibilitar acesso ao recurso. Faz-se necessária a atenção dos órgãos outorgantes no deferimento dos pedidos encaminhados por usuários específicos, para não inviabilizar a qualidade ambiental do corpo de água, que necessita de certa reserva hídrica (saldo hídrico) para se adequar às exigências e emergências ambientais.
Nos termos do artigo 13 da Lei 9.433/97, "toda outorga estará condicionada às prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos e respeitar a classe em que o corpo de água estiver enquadrado e a manutenção de condições adequadas ao transporte aquaviário, quando for o caso", bem como deverá preservar o uso múltiplo destes. Observa-se que a estrutura dos instrumentos da PNRH é inter-relacionada – a outorga dos direitos de uso, a cobrança pelo uso e o enquadramento dos recursos hídricos em classes agem interligados, no mesmo patamar, em ações interdependentes de cooperação estabelecidas pelos Planos de Recursos Hídricos, partindo-se das informações armazenadas pelos sistemas de informações.
Para Paulo Affonso Leme Machado, a natureza do ato é vinculada ou regrada quanto aos aspectos referidos no artigo 13 supra. O deferimento do pedido não pode estar baseado em interesses públicos outros, se os requisitos legais estiverem desatendidos.
Com o intuito de apresentar resultados assecuratórios do interesse geral e da boa gestão das águas, bem como dar efetiva informação social e transparência ao ato, o procedimento deve ser publicado desde o pedido até a concessão da outorga. Assim, afastam-se possíveis dúvidas, principalmente a respeito da anterioridade da requisição da outorga.
A função da outorga é ratear a água disponível entre as demandas existentes ou potenciais, a fim de alcançar melhores resultados à sociedade. Estes poderão estar atrelados ao crescimento econômico (abastecimento industrial), à equidade social (abastecimento público) e à sustentabilidade ambiental (manutenção da vazão mínima do curso de água – "vazão ecológica").
Para o Professor Jerson Kelman, a outorga visa dar uma garantia quanto à disponibilidade de água, assumida como insumo básico de processo produtivo, desta forma, a outorga tem valor econômico para quem a recebe, na medida em que oferece garantia de acesso a um bem escasso. Todavia, um grande complicador no processo de emissão de outorgas tem origem no fato de que o conceito de "disponibilidade hídrica" admite diferentes formulações, porque a vazão fluvial é uma variável aleatória, e não uma constante.
A outorga de um recurso cuja disponibilidade é aleatória, como as águas, tem como fator complicador a impossibilidade de se precisar o quantum disponível em certo período e local. Tal fato acarreta o estabelecimento da gestão conjunta da disponibilidade (busca-se avaliar as quantidades disponibilizadas com dadas probabilidades e, eventualmente, aumentá-las com obras de regularização em reservatórios ou de transposições de vazões entre corpos de água) e das demandas hídricas (realizam-se estudos para verificar o limite a ser concedido, em razão da demanda e da vulnerabilidade com que os usuários respondem a racionamentos). Modelos de previsão poderão ser empregados para prever situações críticas de suprimento. O ideal e razoável é que seja adotada uma postura conservativa por parte da Administração Pública. Conforme a situação hidrológica prevista, algumas das outorgas concedidas poderão ser canceladas, total ou parcialmente, para atender às demandas prioritárias.
Em regra, deve-se estabelecer os montantes a serem utilizados em cada período e as condições gerais de racionamento a que o usuário se submeterá na eventualidade de ocorrência de estiagem. O uso da água outorgada é obrigatório durante todo o período. Esta medida visa evitar a solicitação de volumes além das reais intenções ou capacidade de uso, meramente para garantir usos futuros ou impedir a concorrência. Diante da inconstância da disponibilidade hídrica, vê-se que os outorgados não têm direito adquirido a que o Poder Público lhes forneça o quantum indicado no ato. A Administração não pode arbitrariamente alterar a outorga, mas pode modificá-la motivadamente, conforme o interesse público.
A Lei nº 9.433/97 listou os usos sujeitos à outorga e os que independem dela no artigo 12, caput e § 1º.Estão sujeitos à outorga os seguintes usos de recursos hídricos:
"I - derivação ou captação de parcela da água existente em um corpo de água para consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo;
II - extração de água de aquífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo;
III - lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final;
IV - aproveitamento dos potenciais hidrelétricos;
V - outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo de água."
Independem de outorga pelo Poder Público, a ser alvo de regulamentação:
"I - o uso de recursos hídricos para a satisfação das necessidades de pequenos núcleos populacionais, distribuídos no meio rural;
II - as derivações, captações e lançamentos considerados insignificantes;
III - as acumulações de volumes de água consideradas insignificantes."
A superveniência de uma das circunstâncias supracitadas gera a suspensão da outorga. Circunstâncias supervenientes, não presentes no momento da emissão da outorga, não são responsabilidade da Administração Pública ou do usuário, contudo, em razão do interesse público geral (princípio da supremacia), faz-se necessária a suspensão. Motivação pelo Poder Público (princípio da legalidade) e proporcionalidade do ato administrativo são requisitos fundamentais para a suspensão, sendo prescindível a abertura de procedimento administrativo. A suspensão da outorga não gera direito à indenização por parte do outorgado.
A ausência de outorga nos casos supracitados ou o não cumprimento da suspensão da outorga configuram infrações das normas de utilização de recursos hídricos (art.49), estando o infrator sujeito às sanções administrativas previstas no artigo 50 da Lei nº 9.433/97, que culminam com a revogação da outorga.
As sanções serão aplicadas findo o respectivo procedimento administrativo. É cabível ação civil pública nos casos em que a Administração Pública queira pleitear a obrigação de reconstituição do ambiente hídrico (o recurso hídrico, o leito e a margem indevidamente utilizados) pelo infrator.
A extinção da outorga, apesar de não estarem explicitados os casos em lei, ocorrerá nas seguintes circunstâncias: morte do usuário (pessoa física) e não solicitada a retificação do ato administrativo pelos herdeiros; liquidação judicial ou extrajudicial do usuário (pessoa jurídica); término do prazo de validade da outorga sem o pedido de renovação, observados os interesses da bacia hidrográfica.
A competência para a emissão dos atos de outorga obedece a dominialidade constitucionalmente estabelecida, assim, a outorga das águas superficiais é de competência da União, dos Estados e do Distrito Federal, e, a das águas subterrâneas, dos Estados e do Distrito Federal. Quanto às águas minerais, a competência é atribuída ao Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), vinculado ao Ministério de Minas e Energia.
Aos Poderes Executivos Federal, Estaduais e do Distrito Federal compete a emissão das respectivas outorgas, bem como a regulamentação e fiscalização dos usos dos recursos hídricos, abrangendo inspeções periódicas. A lei expressamente estabeleceu a não competência, à gestão privada, para a emissão das outorgas de uso.
O artigo 4º da Lei 9.433/97 previu a articulação da União com os Estados para o gerenciamento dos recursos hídricos de interesse comum. Porém, como a lei não determinou explicitamente a forma de articulação, Jerson Kelman entende ser sensato o condicionamento do poder de outorga dos Estados à manutenção de vazão mínima, atendidos os padrões de qualidade, no ponto a jusante em que a água passa a ser de domínio da União. Porém, reconhece a existência da controvérsia se a condicionalidade pode ser objeto do Decreto de Regulamentação ou se precisaria ser incluída numa nova lei que venha a complementar a Lei 9.433/97.
O Poder Executivo Federal pode delegar aos Estados e ao Distrito Federal a competência para conceder outorga de recursos hídricos de domínio da União. A delegação ou transferência do poder de outorga está condicionada à verificação da existência, nos Estados e no Distrito Federal, das condições administrativas para a perfeita execução da tarefa delegada. A delegação não constitui um direito a ser reclamado pela unidade federada, muito menos, pode ser imposta pela União. Por questão de prudência e eficácia no controle da outorga, a União deve conservar este poder quando houver conflito de usos em um rio federal que banha dois ou mais Estados. A delegação da outorga não exime a União da co-responsabilidade pela implementação das regras da outorga, pois a responsabilidade pelo bom uso dos rios federais é originária.
Alguns Estados brasileiros adiantaram-se à União, aprovando suas leis relacionadas às políticas estaduais de recursos hídricos e implementado seus sistemas. Quatro exemplos de organização podem ser citados, pela relevância e diversidade de orientações: o de São Paulo, o do Ceará, o da Bahia e o do Rio Grande do Sul.
Existem ações pontuais em todo o território nacional com o intento de garantir a efetividade do instrumento de outorga. Dentre elas, é importante mencionar a parceria, iniciada na Bahia, entre a Secretaria de Recursos Hídricos (SRH/MMA) e os bancos do Nordeste e Banco do Brasil, objetivando cadastrar os usuários de recursos hídricos para as demandas de irrigação. Por este acordo verbal, a outorga do direito de uso de recurso hídrico constitui um dos requisitos para a obtenção do financiamento bancário. Desta forma, o agricultor via-se obrigado a requerer a outorga e à SRH/MMA caberia o controle e a fiscalização dos usos das águas, outrora impossibilitados pela ausência do cumprimento legal. Não obstante os resultados favoráveis, essa parceria não se estendeu às entidades privadas, consequentemente, não abarcou todos os usuários.
No âmbito federal, até o ano de 2000, as outorgas foram emitidas através de atos do Secretário de Recursos Hídricos, segundo o disposto na Instrução Normativa nº 4, de 21.6.2000. Com a criação da Agência Nacional de Águas, pela Lei nº 9.984, de 17.7.2000, a partir do ano de 2001, os atos de outorga passaram a ser por ela expedidos.
4.1–Cobrança do Uso de Recursos Hídricos
Art. 19. A cobrança pelo uso de recursos hídricos objetiva:
I - reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor;
II - incentivar a racionalização do uso da água;
III - obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos.
Art. 20. Serão cobrados os usos de recursos hídricos sujeitos a outorga, nos termos do art. 12 desta Lei. Parágrafo único. (VETADO)
Art. 21. Na fixação dos valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hídricos devem ser observados, dentre outros:
I - nas derivações, captações e extrações de água, o volume retirado e seu regime de variação;
II - nos lançamentos de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, o volume lançado e seu regime de variação e as características físico-químicas, biológicas e de toxidade do afluente.
Art. 22. Os valores arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos serão aplicados prioritariamente na bacia hidrográfica em que foram gerados e serão utilizados:
I - no financiamento de estudos, programas, projetos e obras incluídos nos Planos de Recursos Hídricos;
II - no pagamento de despesas de implantação e custeio administrativo dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
§ 1º A aplicação nas despesas previstas no inciso II deste artigo é limitada a sete e meio por cento do total arrecadado.
§ 2º Os valores previstos no caput deste artigo poderão ser aplicados a fundo perdido em projetos e obras que alterem, de modo considerado benéfico à coletividade, a qualidade, a quantidade e o regime de vazão de um corpo de água.
§ 3º (VETADO)
Essa estrutura foi repedida pela legislação mato-grossense, conforme a Lei Estadual no. 6.945/1995:
Art. 13 A cobrança pelo uso da água é um instrumento gerencial que visa:
I - conferir racionalidade econômica ao uso da água, dando ao usuário uma indicação de seu real valor;
II - disciplinar a localização dos usuários, buscando a conservação dos recursos hídricos de acordo com sua classe de uso preponderante;
III - incentivar a melhoria dos níveis de qualidade dos efluentes lançados nos mananciais; e
IV - promover a melhoria do gerenciamento das áreas onde foram arrecadados os recursos.
Art. 14 Serão cobrados os usos de recursos hídricos sujeitos à outorga. Parágrafo único Resolução do Conselho Estadual dos Recursos Hídricos estabelecerá os procedimentos relativos à cobrança pelo uso da água, a ser implementada de forma gradual, a partir da vigência desta lei.
Art. 15 O cálculo do custo da água, para efeito de cobrança, observará:
I - a classe de uso preponderante em que for enquadrado o corpo d’água objeto de uso;
II - as características e o porte de utilização;
III - as prioridades regionais;
IV - tipo de consumo;
V - o nível de quantidade e da qualidade dos efluentes;
VI - a disponibilidade hídrica local;
VII - o grau de regularização assegurado por obras hidráulicas.
§ 1° No caso de utilização dos corpos d’água para diluição, transporte e assimilação de efluente, os responsáveis pelos lançamentos ficam obrigados ao cumprimento das normas e padrões legalmente estabelecidos, relativos ao controle da poluição das águas;
§ 2° A utilização dos recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e transporte hidroviário reger-se-á pelas legislações pertinentes.
É interessante comentar que, por força do disposto no artigo 19, do diploma federal citado, é deixado claro que um dos fins do instrumento estudado é justamente reforçar o valor econômico da água, ressaltando a sua natureza de recurso ou bem econômico.
Deve ser ressaltado, de forma a evitar confusões, o real objeto dessa cobrança. Ele consiste na cobrança de valores monetários em função da utilização dos recursos hídricos por quem é detentor da outorga nos direitos de uso. A cobrança não será efetuada contra o consumidor da prestação de serviços de tratamento, de abastecimento, de coleta e esgotamento de dejetos (rede de esgotos), mas daqueles que utilizam os recursos hídricos por meio de captação direta dos corpos d’água, incluindo em sua atividade econômica, ou daqueles que os utilizam em sua atividade econômica para, posteriormente, esgotá-lo diretamente no corpo d’água (exemplos: produtores rurais4, companhias de abastecimento, empresas geradoras de energia elétrica, indústrias, etc.) Segundo o sistema proposto, os valores cobrados serão variáveis de acordo as condições de captação e devolução à bacia hídrica, após a determinação do Conselho Estadual/Nacional de Recursos Hídricos sobre a quantidade de recursos financeiros necessária para manter o sistema e o nível de qualidade do corpo d’água. Ou seja, a fixação de valores para utilização da água tem a finalidade de distribuir custos de administração entre os usuários, para proporcionar incentivos adequados ao sue uso eficiente e, consequentemente, como restrição efetiva ao mau uso, aos despejos e à contaminação dos recursos hídricos [POMPEU, 2000, p. 46.47].
Com todos esses aspectos legais e fáticos, o tema deverá sofrer reflexões sobre a interpretação a ser dada pelo Poder Judiciário, pois, por ser um instrumento novo e pouco utilizado pelo corpo estatal brasileiro, a cobrança pelo uso dos recursos hídricos poderá perder ou ganhar importância como instrumento de política macroeconômica. Isso, principalmente, sobre a falta de clareza quanto à natureza jurídica da exação: tributária (taxa ou contribuição de melhoria) ou civil (preço-público). E esse ponto não poderá no futuro ser deixado de lado, pois o regime jurídico de uma exação não é vinculada ao seu nomen iuris, mas a sua real natureza jurídica. Adiantadamente, pode-se colocar a possibilidade de maximizar o potencial de intervenção macroeconômica caso a cobrança em comento tenha natureza civil, porque permitirá a sua rápida manipulação5. Cumpre-nos ressaltar que, quanto maior a incerteza existente nas questões jurídicas, maior é o nível de insegurança e risco das relações econômicas [PINHEIRO, 2003, p. 21-23].
5-SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS (SINGREH)
Resultado da Lei 9433/97, O Sistema Nacional de Recursos Hídricos tem os seguintes objetivos:
Art. 32:
“I – coordenar a gestão integrada das águas;
II – arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hídricos;
III – implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos;
IV – planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos;
V – promover a cobrança pelo uso de recursos hídricos”.
O SINGREH é composto da seguinte maneira: Conselho Nacional de Recursos Hídricos; Agência Nacional de Águas; Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal,Comitês de Bacia Hidrográfica; órgãos dos poderes públicos federal, estaduais, do Distrito Federal emunicipais cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos; e as Agências de Água.
5.1 - Conselho Nacional de Recursos Hídricos
É composto pelo Ministro do MeioAmbiente (presidente do Conselho), por representantes do Poder Público (dos Ministérios e Secretarias da Presidência da República com atuação no gerenciamento ou uso dos recursos hídricos),os indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, usuários e de organizações civis de recursos hídricos.
Suas competências e atribuições estão elencadas no art. 35 da Lei 9433 de 1997:
I - promover a articulação do planejamento de recursos hídricos com os planejamentos nacional, regional, estaduais e dos setores usuários;
II - arbitrar, em última instância administrativa, os conflitos existentes entre Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos;
III - deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hídricos cujas repercussões extrapolem o âmbito dos Estados em que serão implantados;
IV - deliberar sobre as questões que lhe tenham sido encaminhadas pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos ou pelos Comitês de Bacia Hidrográfica;
V - analisar propostas de alteração da legislação pertinente a recursos hídricos e à Política Nacional de Recursos Hídricos;
VI - estabelecer diretrizes complementares para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, aplicação de seus instrumentos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos;
VII - aprovar propostas de instituição dos Comitês de Bacia Hidrográfica e estabelecer critérios gerais para a elaboração de seus regimentos;
X- estabelecer critérios gerais para a outorga de direitos de uso de recursos hídricos e para a cobrança por seu uso.
XI - zelar pela implementação da Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB);
XII - estabelecer diretrizes para implementação da PNSB, aplicação de seus instrumentos e atuação do Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens (SNISB);
XIII - apreciar o Relatório de Segurança de Barragens, fazendo, se necessário, recomendações para melhoria da segurança das obras, bem como encaminhá-lo ao Congresso Nacional.
Os Estados e o Distrito Federal também possuem seus próprios conselhos, que são estruturados por leis próprias.
5.2 - Agência Nacional de Águas (ANA)
A ANA foi criada pela Lei 9.984/00 e consiste em uma autarquia do governo federal vinculada ao Ministério do Meio Ambiente. Segundo o art. 4º da referida lei, a ANA possui as atribuições de:
- Supervisionar, controlar e avaliar as ações e atividades decorrentes do cumprimento dalegislação federal pertinente aos recursos hídricos;
- Disciplinar, em caráter normativo, a implementação, a operacionalização, o controle e aavaliação dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos;
- Outorgar, por intermédio de autorização, o direito de uso de recursos hídricos emcorpos de água de domínio da União;
- Fiscalizar os usos de recursos hídricos nos corpos de água de domínio da União;
- Regular e fiscalizar, quando envolverem corpos d’água de domínio da União, a prestaçãodos serviços públicos de irrigação, se em regime de concessão, e adução de água bruta,cabendo-lhe, inclusive, a disciplina, em caráter normativo, da prestação desses serviços,bem como a fixação de padrões de eficiência e o estabelecimento de tarifa, quandocabíveis, e a gestão e auditagem de todos os aspectos dos respectivos contratos deconcessão, quando existentes.
A Agência Nacional de Águas é composta por uma Diretoria Colegiada formada por cinco diretores nomeados pelo Presidente da República e com mandado de quatro anos, permitida uma recondução pelo mesmo período.
5.3 - Comitês de Bacia Hidrográfica
Segundo Frederico Amado “são órgãos colegiados com atribuições normativas, deliberativas e consultivas a serem exercidas na bacia hidrográfica de sua jurisdição estando vinculados ao Conselho Nacional, Estadual ou Distrital de Recursos Hídricos, a depender da entidade política proprietária da bacia hidrográfica, sendo as suas reuniões e votações públicas, dando-se à sua convocação ampla divulgação(AMADO, 2013)”.
No âmbito de sua atuação cabe aos Comitês: promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades intervenientes;arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos;aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia;acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas;propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos as acumulações, derivações, captações e lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, de acordo com os domínios destes; estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e sugerir os valores a serem cobrados; estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo (art. 38 da Lei 9433/97).
5.4 - Agências de Água
As Agências de Água exercerão a função de secretaria executiva do respectivo ou respectivos Comitês de Bacia Hidrográfica e terão a mesma área de atuação de um ou mais Comitês de Bacia Hidrográfica (arts. 41 e 42).
Segundo o art. 44 caberá à Agência de Água: manter balanço atualizado da disponibilidade de recursos hídricos em sua área de atuação; manter o cadastro de usuários de recursos hídricos;efetuar, mediante delegação do outorgante, a cobrança pelo uso de recursos hídricos;analisar e emitir pareceres sobre os projetos e obras a serem financiados com recursos gerados pela cobrança pelo uso de Recursos Hídricos e encaminhá-los à instituição financeira responsável pela administração desses recursos;acompanhar a administração financeira dos recursos arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos em sua área de atuação;gerir o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos em sua área de atuação; celebrar convênios e contratar financiamentos e serviços para a execução de suas competências; elaborar a sua proposta orçamentária e submetê-la à apreciação do respectivo ou respectivos Comitês de Bacia Hidrográfica; promover os estudos necessários para a gestão dos recursos hídricos em sua área de atuação; elaborar o Plano de Recursos Hídricos para apreciação do respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica e propor ao respectivo ou respectivos Comitês de Bacia Hidrográfica.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. 5ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.
THOMÉ, Romeu. Manual de Direito Ambiental. 4ª ed. Editora JusPodivm, 2014.
KELMAN, Jerson. Outorga e cobrança pelo uso de recursos hídricos : questões legais e institucionais. Em O estado das águas no Brasil. Org.por Marcos Aurélio Vasconcelos de Freitas. Brasília: ANEEL, SIH; MMA, SRH; MME,1999.
MACHADO, Paulo Affonso Leme.Direito ambiental brasileiro.21ª ed.rev.atual. ampliada.São Paulo: Malheiros, 2012
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro.26ª ed.São Paulo: Malheiros,2001.