RESUMO
O presente artigo terá por escopo analisar os aspectos jurídicos e também sociológicos que envolvem a reforma agrária. Conforme se discorrerá, a reforma agrária vai além da ideia de distribuição de terra e eliminação dos latifúndios improdutivos. A reforma agrária tem, além dessas funções, a missão de contribuir para a redução da desigualdade sociais e regionais que, inclusive, constitui-se um dos objetivos da República Federativa do Brasil de 1988, bem como promover a dignidade da pessoa humana. A análise do instituto da reforma agrária, nesse artigo, terá como principal fundamento a Lei nº 4.504/64, Estatuto da Terra, responsável por tratar sobre o tema. Para o desenvolvimento do presente estudo, empregar-se-á o método dedutivo, através de mecanismo bibliográfico, no qual serão analisadas disposições legais e doutrinárias sobre o assunto.
PALAVRAS-CHAVE
Estatuto da Terra. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Reforma Agrária.
ABSTRACT
This article will examine the scope for legal as well as sociological aspects involving agrarian reform. As will talk, agrarian reform goes beyond land distribution idea and elimination of unproductive latifundia. Land reform has, in addition to these functions, the mission to contribute to the reduction of social and regional inequality, including, it constitutes one of the objectives of the Federative Republic of Brazil in 1988, and to promote human dignity. The analysis of the agrarian reform institute, this article will primarily foundation Law No. 4,504 / 64, the Land Statute, responsible for handling on the subject. For the development of this study, will be employed-deductive method, through bibliographic mechanism in which legal and doctrinal statements on the subject will be analyzed.
KEYWORDS
Land Statute. Constitution of the Federative Republic of Brazil 1988. Agrarian Reform.
Sumário
1. Introdução. 2. Conceito de reforma agrária. 3. A função social da propriedade. 4. A reforma agrária como política de valorização da dignidade humana. 5. Considerações finais. 6. Referências.
- Introdução
A partir da década de 60 até a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, o Estado brasileiro enfrentou diversas crises políticas e sociais, tempo em que vigia o regime ditatorial.
A ditadura militar no Brasil (1964 – 1985) foi um regime sob o comando de governos militares, de caráter autoritário e nacionalista, em que direitos e garantias fundamentais foram violados em virtude da edição de Atos Institucionais pelos militares que governavam o país.
O cenário de turbulência política e supressão de direitos fundamentais perdeu vigor com a promulgação da CRFB/88. A Carta Política trouxe em seu corpo normativo diversos princípios que evidenciavam uma norma ordem constitucional, pavimentada na valorização da dignidade da pessoa humana.
Nesse sentido, ao dispor acerca dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, a nossa Lei Maior estabeleceu, por exemplo, a erradicação da pobreza e marginalização, bem como a redução das desigualdades sociais.
Além disso, a CRFB/88 também definiu o artigo 5º para tratar sobre os direitos e garantias fundamentais, dispondo, inclusive, no inciso XXIII, que a propriedade atenderá a sua função social.
Por fim, deve-se mencionar que a CRFB/88, em seu capítulo III, que engloba os artigos 184 a 191, foi responsável por tratar da política agrícola e fundiária e da reforma agrária.
Em que pese o Estatuto da Terra, tratar de forma específica sobre a reforma agrária, sabe-se que a norma constitucional é fundamento de validade de todo o ordenamento jurídico. Desse modo, a proposta desse trabalho será estudar a reforma agrária, com esteio no Estatuto da Terra, mas sempre recorrendo aos postulados constitucionais pertinentes.
- Conceito de reforma agrária
A Lei nº 4.504/64, Estatuto da Terra, já traz em seu artigo exordial o conceito de reforma agrária:
Art. 1° Esta Lei regula os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, para os fins de execução da Reforma Agrária e promoção da Política Agrícola. § 1° Considera-se Reforma Agrária o conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade (BRASIL, 1964).
É imprescindível discorrer acerca de alguns elementos que integram esse conceito. Inicialmente, vê-se que a referida legislação menciona apenas o imóvel rural para fins de reforma agrária, ou seja, não é possível que haja reforma agrária em se tratando de imóvel urbano.
O conceito de imóvel rural é dado pela Lei nº 8.629/93, que dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, previstos no Capítulo III, Título VII, da Constituição Federal. O conceito é dado pelo artigo 4º, I, e assim estabelece:
Art. 4º Para os efeitos desta lei, conceituam-se: I- Imóvel Rural - o prédio rústico de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destine ou possa se destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal, florestal ou agro-industrial (BRASIL, 1993).
O Estatuto da Terra indica que execução da reforma agrária também faz parte da promoção de Política Agrícola. Esta é fundamentada pela Lei nº 8.171/91, que já traz seu conceito no primeiro artigo:
Art. 1° Esta lei fixa os fundamentos, define os objetivos e as competências institucionais, prevê os recursos e estabelece as ações e instrumentos da política agrícola, relativamente às atividades agropecuárias, agroindustriais e de planejamento das atividades pesqueira e florestal. Parágrafo único. Para os efeitos desta lei, entende-se por atividade agrícola a produção, o processamento e a comercialização dos produtos, subprodutos e derivados, serviços e insumos agrícolas, pecuários, pesqueiros e florestais (BRASIL, 1991).
Entrelaçando o conceito de Política Agrícola com o de reforma agrária, percebe-se que esta terá como consequência da sua realização o desenvolvimento de atividade produtiva. Deve-se também mencionar o princípio da justiça social que é trago na definição de reforma agrária pelo Estatuto da Terra.
De acordo com Mendes e Branco (2015), a justiça social denota-se como uma busca essencial pelo Estado de direito. Os autores anotam que a sociedade se tornou plúrima, de modo que incumbe ao Poder Público a devida consideração e respeito aos direitos fundamentais básicos de todos os membros da sociedade.
Nesse sentido, inclusive, é importante mencionar que os denominados direitos de segunda geração tem como expoentes os direitos sociais não por estarem ligados à ideia de proteção das coletividades, mas sim por se relacionarem aos clamores pela justiça social.
A propósito, a CRFB/88, em seu artigo 170, estabelece que “a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre-iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social" (BRASIL, 1988) (grifo nosso).
Nessa mesma toada, o Estatuto da Terra, em seu artigo 16, define o objetivo da reforma agrária, mencionando também a promoção da justiça social:
Art. 16. A Reforma Agrária visa a estabelecer um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do país, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio (BRASIL, 1964).
Discorridos alguns aspectos importantes que integram o conceito de reforma agrária, urge indicar, sucintamente, a definição doutrinária do instituto na esteira do que leciona Marques (2015):
Do ponto de vista etimológico, reformar advém de reformare (re + formare), que significa dar nova forma, refazer, restaurar, melhorar, corrigir, transformar. A afirmação de que o Direito Agrário tem um compromisso com a transformação explica-se por sua preocupação primordial com a reforma agrária, cujo sentido maior reside na reformulação da estrutura fundiária. Mas o conceito de Reforma Agrária não se prende apenas ao aspecto da distribuição, da melhor distribuição das terras. É mais abrangente, porque envolve a adoção de outras medidas de amparo ao beneficiário da reforma, que são chamadas de “Política Agrícola”, a ser abordada proximamente (MARQUES, 2015, p. 129-131).
Destarte, conclui-se também que a reforma agrária revela-se como medida que visa sanear os vícios existentes no que diz respeito à função social da propriedade. A propósito, o próximo tópico abordará as questões relacionadas este postulado.
- A função social da propriedade
É certo que o direito de propriedade é umas das principais garantias que o indivíduo espera do Estado. A propósito, a própria CRFB/88 dispõe em seu artigo 5º, XXII, que “é garantido o direito de propriedade” (BRASIL, 1988).
No entanto, a CRFB/88 também estabelece no artigo 5º, XXIII, que “a propriedade atenderá a sua função social” (BRASIL, 1988). Isso significa que para o indivíduo ter garantido o seu direito de propriedade, deverá observar os requisitos que a lei determina no que diz respeito ao cumprimento da função social da propriedade. Sob esse prisma, Vicente e Alexandrino indicam que manter seu imóvel improdutivo:
Não pode o proprietário de imóvel rural mantê-lo improdutivo, devendo atender às condições estabelecidas no art. 186 da Carta Política. O desatendimento da função social da propriedade pode dar ensejo a uma das formas de intervenção do Estado no domínio privado: a desapropriação (nesse caso dita desapropriação por interesse social) (VICENTE; ALEXANDRINO, 2015, p. 152).
Os autores acima referenciados mencionam a devida observância das condições estatuídas pela CRFB/88, quais sejam:
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores (BRASIL, 1988).
O Estatuto da Terra também estabelece, em que artigo 2º, que “é assegurada a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, condicionada pela sua função social, na forma prevista nesta Lei” (BRASIL, 1964). Em seguida, o mesmo dispositivo traz no seu parágrafo segundo quais os elementos necessários para que a propriedade desempenhe integralmente a sua função social. Senão vejamos:
§ 1° A propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando, simultaneamente: a) favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias; b) mantém níveis satisfatórios de produtividade; c) assegura a conservação dos recursos naturais; d) observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivem (BRASIL, 1964).
Vê-se, portanto, que os requisitos para o cumprimento da função social são cumulativos, ou seja, não a ausência de um deles, pode se atestar que a propriedade não está cumprindo a sua função social.
Infere-se que na CRFB/88, assim como em outras leis, diversas medidas podem ser adotadas quando se verifica o descumprimento da função social da propriedade. A Constituição, em seu artigo 243, por exemplo, estabelece que as propriedades rurais e urbanas onde for constatado cultivo não permitido de plantas psicotrópicas, ou quando nelas se verificar a exploração de trabalho escravo, poderão ser expropriadas e destinadas, inclusive, para a reforma agrária.
Quando a propriedade não cumpre a sua função social, pode ser instaurado um procedimento administrativo que pode acarretar na expropriação. No entanto, é importante destacar que essa análise por meio de processo administrativo não deve ter por base parâmetros tributários, haja vista a possibilidade de haver no imóveis áreas não aproveitáveis. Nesse sentido tem decidido o STF:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃOPARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. AÇÃO ORDINÁRIA AJUIZADA COM O OBJETIVODE ANULAR PROCESSO ADMINISTRATIVO INSTAURADO PARA VERIFICAR OCUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE. IMPOSSIBILIDADE DEUTILIZAR CRITÉRIOS DE NATUREZA TRIBUTÁRIA COMO FORMA DE DIMENSIONARIMÓVEIS RURAIS PASSÍVEIS, OU NÃO, DE EXPROPRIAÇÃO. ALEGAÇÃO DEAFRONTA AO ART. 535 DO CPC NÃO CARACTERIZADA. 1. Inexiste afronta ao art. 535 do CPC quando o Tribunal de origem,embora sucintamente, pronuncia-se de forma clara e suficiente sobre a questão posta nos autos. 2. Na presente hipótese, o Tribunal a quo expressamente expôs os motivos pelo quais entendeu que a classificação da propriedade rural em pequena, média ou grande deve levar em conta apenas a área aproveitável do imóvel, para fins de desapropriação para reforma agrária. 3. O § 3º do art. 50 do Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/64) evidencia que a finalidade da norma em testilha respeita ao cálculo da extensão aproveitável dos imóveis rurais para fins de incidência do Imposto Territorial Rural - ITR. Diante disso, é de concluir-se que o dispositivo do Estatuto da Terra em questão exclusivamente se refere a critério de natureza tributária, para possibilitar o cálculo do ITR. Logo, é defesa a utilização desses parâmetros tributários para dimensionar se imóveis rurais são passíveis, ou não, de expropriação para fins de reforma agrária, na medida em que é vedada a utilização de regra de direito tributário como forma de integrar eventual lacuna na Lei das Desapropriações. 4. O STJ, em caso análogo, vedou a utilização do § 6º do art. 46 do Estatuto da Terra, para fracionar imóvel rural de acordo com o número de herdeiros por ocasião da transmissão causa-mortis e verificar se tal propriedade era passível, ou não, de ser expropriada para fins de reforma agrária, justamente em razão da impossibilidade de utilização de parâmetros tributários para dimensionar o tamanho do imóvel (REsp 1.161.535/PA, Relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 10/3/2011). 5. O próprio art. 10 da Lei n. 8.629/93 exclui as áreas nãoaproveitáveis do cálculo dos índices de produtividade, de modo que não ressoa lógico quantificar a extensão total do imóvel em módulos fiscais, para só então subtrair as áreas não aproveitáveis, porque a definição em pequena, medida ou grande propriedade rural deve levar em conta o tamanho total da propriedade rural, conforme o entendimento do egrégio STJ (MS 24.719, Relator Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 14/5/2004). 6. Recurso especial provido.
Diante do exposto, conclui-se, nesse tópico, que o proprietário deve utilizar o seu bem imóvel como direito pessoal, mas sem deixar de dar a ele a consequente utilidade coletiva, isto é, a função social, preconizada pela CRFB/88 e pela lei.
- A reforma agrária como política de valorização da dignidade humana
A CRFB/88 trouxe, em seu artigo 1º, III, o princípio da dignidade da pessoa humana como um dos fundamentos da República Federativa do Brasil. A importância desse postulado é facilmente vislumbrada ao se perceber a sua irradiação em diversos aspectos de todo o ordenamento jurídico brasileiro.
Ao tecer comentários sobre o princípio da dignidade da pessoa humana, o ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, Carlos Ayres Britto, anota que:
O princípio jurídico da dignidade da pessoa humana decola do pressuposto de que todo ser humano é um microcosmo. Um universo em si mesmo. Um ser absolutamente único, na medida em que, se é parte de um todo, é também um todo à parte; isto é, se toda pessoa natural é parte de algo (o corpo social), é ao mesmo tempo um algo à parte. A exibir na lapela da própria alma o bóton de uma originalidade que ao Direito só compete reconhecer até para se impor como expressão de vida comum civilizada (o próprio Direito a, mais que impor respeito, se impor ao respeito) (BRITTO, 2012, 27).
Sob esse mesmo panorama, a CRFB/88 definiu, em seu artigo 3º, os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil. No inciso III do mencionado dispositivo, estabeleceu como um dos objetivos “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdade sociais e regionais” (BRASIL, 1988).
Vicente e Alexandrino (2015) lecionam que a redução das desigualdades sociais vai além da mera erradicação da pobreza. Segundo eles, esse princípio, que se trata de uma norma programática, visa também à distribuição equitativa da riqueza produzida.
Ao se fazer uma leitura da dignidade da pessoa humana como fundamento da República, bem como da redução das desigualdades como objetivo da República, é plenamente possível inferir que o instituto da reforma agrária pode ser alçado ao status de direito fundamental, pois a sua interpretação valorativa vai de encontro com os princípios basilares do próprio texto constitucional. É o que também afirma Ericeira:
Neste contexto a Reforma Agrária pode ser encaixada enquanto um direito fundamental. Sendo a reforma agrária, conceitualmente, o instituto jurídico destinado à propulsão da justa distribuição de terra e da produtividade (Lei 4.504/64, art. 1º, § 1º), pode-se afirmar que esta distribuição eqüitativa está intimamente correlacionada com a dignidade da pessoa humana, uma vez que os indivíduos só adquirem uma condição digna de vida ao possuírem uma situação de sobrevivência. Com efeito, a reforma agrária está vinculada com a dignidade da pessoa humana, isto é, a reforma agrária possibilita a propulsão da dignidade da pessoa humana, este instituto jurídico pode ser considerado um direito fundamental do homem, uma vez que é capaz de materializar e efetivar os direitos subjetivos inerentes à condição humana (ERICEIRA, 2014, p. 3).
Ademais, o Estatuto da Terra também determina que é dever do Poder Público promover e criar as condições de acesso do trabalhador rural à propriedade da terra economicamente útil. Nesse sentido, se o trabalhador rural não possui a terra para desempenhar as atividades laborativas que promoverão a sua dignidade, não é razoável a manutenção de propriedades improdutivas que não cumpre a sua função social.
A própria CRFB/88 também traz como fundamento a valorização social do trabalho, de modo que a reforma agrária pode representar, em diversas situações, a plena efetivação desse princípio.
- Considerações finais
A Constituição de 1988 definiu diversos princípios relacionados à propriedade, estabelecendo, por exemplo, o direito de propriedade e também a devida observância de sua função social. Assim como também posteriormente dispôs o texto constitucional, o Estatuto da Terra elencou os requisitos que denotam o cumprimento da função social da propriedade, requisitos estes que devem ser observados cumulativamente, sob pena de sanções quando configurado o descumprimento.
A função social da propriedade é um reflexo da principiologia constitucional relacionada à dignidade da pessoa humana e à redução das desigualdades sociais. Nesse sentido, a reforma agrária acaba por se encaixar como direito fundamental a ser efetivado no ordenamento jurídico brasileiro.
- Referências
ALEXANDRINO, Marcelo; Paulo, Vicente. Curso de Direito Constitucional Descomplicado. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2015.
BRITTTO, Carlos Ayres. O humanismo como categoria constitucional. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2012.
COTRIM, Gilberto. História Global – Brasil e Geral. 8 ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
ERICEIRA, Cássio Marcelo Arruda. A importância da reforma agrária. Disponível em: http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,a-importancia-da-reforma-agraria,48824.html#_edn8. Acesso em: 30 jun. 2016.
MARQUES, Benedito Ferreira. Direito Agrário Brasileiro. 11. ed.rev. ampl. São Paulo: Atlas, 2015.
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Ganet. Curso de Direito Constitucional. 10.ed. rev. atual. São Paulo: Saraiva, 2015.
VADE MECUM. 20. ed. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2015.