4 A REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS
A repartição de competências é um ponto fundamental na configuração do sistema federalista. A divisão segue o “princípio da predominância do interesse” (SILVA, 1999), segundo o qual competem à União as matérias de caráter mais geral, aos Estados, as de interesse mais regional e por fim, aos Municípios, os assuntos mais restritos, de cunho local. O Brasil adota uma divisão vertical de competências (HOLTHE, 2008), ou seja, a Constituição não determina todas as atribuições de forma exclusiva a um ente, havendo partilha de certas funções entre todos os envolvidos.
4.1 Competências administrativas
Competências administrativas se referem às matérias sobre as quais certo ente terá força governamental. Podem ser exclusivas de um membro da federação (ou seja, excludente dos demais aos quais não são atribuídas essas funções) ou comuns a todos os entes.
As competências exclusivas da União são assim definidas por não haver a possibilidade de delegação. Estas estão enumeradas no artigo 21 da Lei Maior, podendo-se citar atividades de guerra (declarar guerra, promover a segurança nacional, permitir tropas estrangeiras em solo nacional, declarar estado de sítio, zelar pelo arsenal bélico); emissão de moeda, administração das reservas cambiais, fiscalização das atividades financeiras; promoção da organização territorial e do desenvolvimento socioeconômico; manutenção do serviço postal e do correio aéreo; exploração (e possíveis concessões ou permissões) dos serviços de telecomunicação, geração de energia elétrica e transporte (navegação aérea, aeroespacial, ferrovias, rodovias, marítimo, fluvial e lacustre); organização do Poder Judiciário, do Ministério Público (incluindo o do Distrito Federal e dos Territórios), da Defensoria Pública (incluindo o dos Territórios), das polícias (civil, militar, federal, rodoviária e ferroviária) e corpo de bombeiro do Distrito Federal, dos serviços oficiais de geografia, geologia e cartografia; organização do sistema nacional de empregos; sistemas de poupança, captação, consórcios e sorteios; seguridade social; diretrizes e bases da educação; registros públicos; atividades nucleares; normas de licitação para administração pública; propaganda comercial.
As competências administrativas designadas aos Municípios se encontram descritas em alguns incisos do artigo 30 da CF, tais como:
[...] III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. (BRASIL, 1988, não paginado).
Aos Estados-membros, são destinadas as chamadas competências residuais, ou seja, é atribuído aos Estados, segundo o artigo constitucional 25, § 1º, aquilo que não lhe é vedado pela Constituição; ou seja, aquilo já está estabelecido como função da União ou dos Municípios. Já ao Distrito Federal competem as tarefas tais quais as dos Estados-membros e dos Municípios, com exceção das matérias referentes a esse e determinadas como competências da União, segundo o artigo 21 da CF.
A Constituição ainda dita competências comuns a todos os componentes da federação. Sobre essas matérias, não há concorrências de administração, todos podem atuar de forma simultânea sobre as mesmas, que se encontram elencadas no artigo 23 da CF:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;
X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;
XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. (BRASIL, 1988, não paginado).
4.2 Competências legislativas
As competências legislativas são aquelas referentes à produção de leis. Essa divisão, na Constituição, determina quais matérias podem ser alvo da legislação a ser produzida por determinado ente federativo. Primeiramente, o artigo 22 da CF fala das matérias privadas da União, ou seja, as competências não passíveis de delegação: legislar sobre Direito Civil, Comercial, Penal, Processual, Eleitoral, Agrário e do Trabalho, Espacial e Aeronáutico; desapropriação; águas, energia, informática, telecomunicação e radiodifusão; serviço postal; sistemas de medidas e monetário; regime de porto e navegação (lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial); comércio internacional; recursos minerais em geral; nacionalidade, cidadania e naturalização; população indígena; trânsito e transporte; emigração e imigração; sistema nacional de emprego e condições para exercício das profissões; organização do Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública (incluindo do Distrito Federal e dos Territórios); sistemas nacionais de cartografia, geologia e estatística; sistema de poupança e captação; normas sobre materiais bélicos, convocação e mobilização de policiais militares de corpo de bombeiros; competências das policiais federal, rodoviária federal e ferroviária federal; seguridade social; diretrizes e bases da educação nacional; atividades nucleares; normas de licitação e contratação (para a administração pública, autarquias e fundações dos entes federativos, além de empresas e sociedades de economia mista); defesa (territorial, aeroespacial, marítima e civil) e mobilização nacional; propaganda comercial. Como visto, grande parte dessas matérias coincidem com aquelas que são submissas à administração da União.
O artigo 24 da Constituição versa sobre as competências legislativas concorrentes entre União, Estados-membros e Distrito Federal: Direito Tributário, Financeiro, Penitenciário, Econômico e Urbanístico; orçamento; juntas comerciais; custas dos serviços forenses; produção e consumo; proteção do meio ambiente e controle da poluição (incluindo caça e pesca); responsabilidade à danos ambientais, ao consumidor, à bens artísticos, estéticos, históricos, turísticos e paisagísticos; educação, cultura, ensino e desportos; juizados especiais; procedimentos em matéria processual; previdência social, proteção à saúde; assistência jurídica e Defensoria Pública; proteção e integração dos portadores de deficiências; proteção à infância e à juventude; organização dos policiais civis. Essas competências consistem em uma repartição vertical, isto é, as normas mais gerais são de responsabilidade da União e as mais particulares cabem aos Estados-membros e ao Distrito Federal. Além desse caráter complementar, a competência dos Estados e do DF também pode ser suplementar, quando for omissa a atuação da União (artigo 24, inciso 2º).
Podem-se detectar ainda competências exclusivas dos Estados-membros: criação, incorporação, fusão e desdobramento de Municípios (artigo 18, § 1º, da CF); exploração de gás; criação de aglomerados urbanos, regiões metropolitanas e microrregiões (§ 2º e 3º do artigo 25, da CF, respectivamente); iniciativa popular no processo legislativo estadual (artigo 27, § 1º, da CF); controle externo das Câmaras Municipais (artigo 31, § 1º, da CF); além de vários pontos do Direito Administrativo, Previdenciário e Tributário. Todas as competências privativas da União (artigo 22 da CF) podem ser delegadas aos Estados-membros, por meio de lei complementar e apenas para questões específicas. Por fim, ainda são atribuídas aos Estados-membros, assim como nas competências administrativas, aquelas competências que não forem por lei destinadas à União e aos Municípios.
Aos Municípios cabem as funções legislativas descritas nos incisos I e II do artigo 30 da Constituição. O inciso I fala que cabe aos Municípios “legislar sobre assuntos de interesse local;” (BRASIL, 1988, não paginado), caracterizando uma atribuição exclusiva a esse ente e coerente com sua função no sistema federalista. Já o inciso II versa da possibilidade dos Municípios em “suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;” (BRASIL, 1988, não paginado), configurando uma atribuição de caráter suplementar. O artigo 32, inciso 1º determina ao Distrito Federal legislar sobre as mesmas matérias definidas para os Estados-membros e aos Municípios, com a exceção daquilo que é referente ao DF, mas submisso à responsabilidade da União.
4.3 Intervenção
A Constituição prevê casos excepcionais de intervenção entre os entes. A intervenção federal é a suspensão temporária, imposta pela União, da autonomia de algum dos demais entes, segundo as hipóteses apontadas no artigo 34 da Lei Maior:
Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
I - manter a integridade nacional;
II - repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra;
III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;
IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;
V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que:
a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior;
b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei;
VI - prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. (BRASIL, 1988, não paginado).
A intervenção federal só ocorrerá por meio de decreto presidencial, contendo o prazo de duração e o interventor designado ao membro da federação, caso seja necessário. Já a intervenção do Estado em algum Município seu deve ser feita por decreto do governador, especificando a duração, os limites da medida e a nomeação de um interventor. O decreto deve ainda ser aprovado em vinte quarto horas pela Assembleia Legislativa. As hipóteses de intervenção dos Estados-membros em seus Municípios estão descritas no artigo 35 da Constituição:
Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando:
I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada;
II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;
III - não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde;
IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial. (BRASIL, 1988).