RESUMO: Neste estudo, propõe-se a analisar as formas com que o Estado poderá intervir na propriedade privada. O tema foi avaliado sob a óptica científica, doutrinária e jurisprudencial para, assim, buscar-se compreender como se dá o processo de intervenção estatal e sua aplicação nos dias atuais. Para tanto, foi feio um estudo doutrinário e análise das bases da Scielo e da Capes, bem como de diversos sites e portais jurídicos a citar âmbito jurídico, Jus Navigandi, Conjur, entre outros. Os resultados obtidos foram tabulados de modo a levar ao entendimento dos rumos da produção científica sobre a temática, bem como à análise da aplicação da lei ao caso concreto. Ante os resultados obtidos, logrou-se apurar que o princípio da supremacia do interesse público é que justifica a intervenção estatal na propriedade privada e que o processo de intervenção é totalmente regulamentado pela lei, possuindo como requisito essencial a utilidade pública e o interesse social. Devido ao estado de hipossuficiência do proprietário ante o poder público, a lei protege, de forma voraz, o indivíduo de qualquer arbitrariedade que possa emergir durante todo o ato jurídico. Durante a fase de pesquisa, percebeu-se uma grande escassez de juristas, bem como de obras científicas, que inovam a discussão do assunto. Nesse sentido, constata-se que esse fato trouxe à baila as questões polêmicas que muito afligem as modalidades de intervenção da temática, ainda em fase de amadurecimento, denotando a necessidade de aprofundamento de estudo dessa questão.
Palavras-chave: Intervenção Estatal. Propriedade. Restrição. Função social.
1. Introdução
A propriedade privada é um direito e uma garantia fundamental disciplinados pela Constituição Federal desde a Constituição de 1824 até a vigente, de 1988. Rodrigo César Rebello Pinho (2011, p.96) conceitua direitos e garantias fundamentais como aqueles considerados indispensáveis à pessoa humana, necessários para assegurar a todos uma existência digna, livre e igual. No entanto não basta ao Estado reconhecer direitos formalmente; deve-se buscar concretizá-los, incorporá-los no dia a dia dos cidadãos e de seus agentes.
O direito de propriedade está elencado no rol dos direitos e garantias fundamentais no artigo 5º, inciso XXII: “é garantido o direito de propriedade; ” todavia o mesmo artigo, em seu inciso XXIII, estabelece um ônus à propriedade, qual seja o de atender à função social. Assim, é assegurado a todo indivíduo o direito de propriedade, entretanto a mesma deve não beneficiar somente ao seu proprietário e sim toda a coletividade.
Conforme ressaltado, a propriedade não deve se valer do egoísmo de seu proprietário, mas sim deve atender o bem-estar social. Nesta seara, caso a propriedade não esteja atendendo a sua função social ou caso o poder público dela necessite, por motivo de utilidade pública ou interesse social, o mesmo deverá promover o processo de privação do indivíduo de sua propriedade.
São várias as formas pelas quais o poder público poderá intervir na propriedade privada, todavia tais ações acoplam-se em duas categorias, as supressivas e as restritivas. A primeira delas irá privar totalmente o indivíduo de sua propriedade, a exemplo da desapropriação. As restritivas, por sua vez, irão apenas limitar o uso da propriedade, como é o caso da servidão administrativa. Dentre as formas, tem-se a desapropriação, a servidão administrativa, a requisição, o tombamento, a limitação administrativa e a ocupação temporária.
Desse modo, neste estudo, busca-se entender o motivo da intervenção do poder público na propriedade privada, bem como as modalidades desta intervenção, suas peculiaridades e procedimentos. Para a efetivação desse intuito, foi feita uma pesquisa em variadas bases de dados, tais como FGV, UFU, Capes, Scielo, bem como nos sites e portais jurídicos CONJUR, Âmbito Jurídico, Direito Net, Jus Navigandi. A pesquisa pautou-se em descritores como “intervenção estatal”, “função social”, “propriedade privada”, “desapropriação”, “servidão administrativa”, “requisição”, “tombamento”, “limitação administrativa” e “ocupação temporária”.
Durante a pesquisa nas bases de dados Scielo, Capes, verificou-se uma escassez de produção científica direcionada a este tema trazido à baila. Foram encontrados pequenos artigos em sítios online, sendo que, nos mesmos,observou-se que o tema foi explanado de forma superficial e meramente didática, os quais foram utilizados apenas para nortear a linha desta pesquisa.
Feita essa breve consideração, passa-se à análise das formas com que o Estado poderá intervir na propriedade.
2. Formas de Intervenção
2.1 Desapropriação
A desapropriação, em seu sentido etimológico, segundo o dicionário online Priberam,é “1.Privar de propriedade = DESAPOSSAR, EXPROPRIAR, PRIVAR. 2. Usar sem propriedade. 3. Empregar em uso impróprio. ” Do simples levantamento do significado do termo em questão, conclui-se que desapropriar é o mesmo que retirar a propriedade de alguém.
Celso Antônio Bandeira de Mello (2010, p.878), com efeito, analisa a etimologia da palavra “desapropriação”:
A palavra desapropriação, de origem latina propriu, significa a perda da propriedade de alguém. Contudo, com as evoluções históricas e o desenvolvimento da sociedade fizeram com que esta definição fosse tomando caminhos complexos, já que colide diretamente com o direito de propriedade.
Sob uma ímpar óptica jurídica, conceitua Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2011, p.161):
Desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização, sendo que desse conceito abstrai-se cinco características do instituto: a) aspecto formal, com a menção de um procedimento; b) o sujeito ativo: Poder Público ou seus delegados; c) os pressupostos: necessidade pública, utilidade pública ou interesse social; d) o sujeito passivo: o proprietário do bem; e) o objeto: perda de um bem; f) a reposição do patrimônio expropriado por meio de justa indenização.
Assim, a desapropriação é um ato pelo qual o poder público, fundado nos pressupostos de utilidade pública e interesse social, após uma indenização, toma para si a propriedade privada de outrem.
A desapropriação integra o rol dos direitos e garantias fundamentais, previstos no artigo 5º, da Carta Magna brasileira, e está revestida do princípio da supremacia do interesse público em detrimento do interesse privado, no qual há uma prevalência do interesse público que visa beneficiar toda a coletividade, sobre o interesse particular, que beneficia o titular do direito. Tal ação pode ser realizada para atender duas situações distintas, as quais são: a utilidade pública ou interesse social, e prevê, como requisito essencial, a prévia e justa indenização em dinheiro. Veja os ditames do artigo 5º, XXIV: “a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.”
A Carta Magna de 1988 prevê três modalidades de desapropriação. Duas delas possuem caráter de sanção ao proprietário, quando o mesmo descumprir a função social da propriedade. A terceira é expropriação de terras em que sejam cultivadas plantas psicotrópicas. Nesta, não é previsto nenhum tipo de indenização e o proprietário também fica sujeito às sanções penais. (DI PIETRO, 2011, p.161/162)
A desapropriação por utilidade pública vem disciplinada pelo Decreto Lei n.º 3.365 de 21 de junho de 1941, que, segundo dispõe em seu artigo 2º, mediante a declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, encontrando ressalvas nos casos específicos em lei.
Entende-se por utilidade pública um bem que servirá a todos, ou seja, retira-se o bem do egoísmo de seu titular, para que o mesmo possa beneficiar toda a coletividade. A título de exemplo, cita-se o caso da desapropriação de imóveis, para dar lugar a uma rodovia, ou à construção de uma creche, um hospital etc. Os casos de utilidade pública estão previstos no artigo 5º, do Decreto-Lei n.º 3.365 de 21 de junho de 1.941, em um rol não taxativo.
Conforme preceitua Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2011, p.970) “o processo de desapropriação se dá em duas fases distintas: a fase declaratória e a executória.” De acordo com Di Pietro,
Na fase declaratória, o poder público emitirá a declaração expropriatória, manifestando o seu interesse de desapropriar. Assim, necessitando o poder público de expropriar determinado bem, deverá emitir a declaração de utilidade pública. Tal declaração far-se-á por decreto do Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito, sendo que, após emitida a declaração de utilidade pública, o poder público está autorizado a ingressar na área a ser expropriada, com o fim de realizar inspeções e levantamentos de campo, podendo recorrer, em caso de resistência, ao auxílio de força policial. Todavia a qualquer abuso cometido cabe indenização por perdas e danos, sem prejuízo da ação penal. (DI PIETRO, 2011, p.165)
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2011, p.972) exortam que, depois de emitido o decreto de declaração de utilidade pública, no período de cinco anos, a desapropriação deve efetivar-se com acordo ou intentar-se judicialmente. Finalizado o prazo, e não havendo nenhuma providência, o decreto caducará. Após um ano, poderá ser o mesmo bem objeto de nova declaração. Também se extingue, em cinco anos, o direito de propor ação que vise à indenização por danos decorrentes de atos do poder público.
A jurisprudência é vasta e uníssona em interpretar e aplicar, literalmente, o prazo de caducidade do decreto de utilidade pública (TRF-2, Apelação Cível 308121, de 2005), e exorta que o procedimento poderá ser renovado, desde que cumpra fielmente a lei, em especial, no que tange à indenização (TJRS, Apelação Cível 70054328067 2013). Também dispõe que o prazo de caducidade do decreto expropriatória deve ser contado da data em que foi efetivada a citação do expropriado (TJES, Remessa Ex-officio 24010032647, de 2012).
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2011, p.972) atestam ainda que a fase executória sucede a fase declaratória. Assim, o poder público, a partir da fase declaratória, agirá com afinco para tomar para si a propriedade pretendida. Para isso, poderá usar a via administrativa ou judicial.
Cabe ressaltar que, conforme o artigo 9º, do Decreto-Lei n.º 3.365 de 21 de junho de 1.94, no curso do processo judicial de desapropriação, não pode o Juiz fazer a verificação sobre a ocorrência ou não dos casos de utilidade pública. Nesse contexto, percebe-se então que, pelo decreto-lei supra mencionado, a declaração de utilidade pública é ato privativo do poder público, à qual não cabe juízo de valoração por parte do poder judiciário. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p.972)
O processo de desapropriação tem sua matéria regida pelo Decreto-lei n.º 3.365/1941. Desse modo, conforme explica Di Pietro (2011), em sede processual, o sujeito passivo (réu) será sempre o proprietário do bem a ser desapropriado, enquanto o sujeito ativo (requerente) será a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e, até mesmo, a Sociedade de Economia Mista, a Empresa Pública, a Fundação Pública, a Autarquia, a Concessionária ou a Permissionária do Serviço Público.
Sobre esta questão, pontua Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2011, p.977) que o poder público, para expropriar, deverá observar os requisitos da declaração e indenização prévia. E, caso aproprie do bem particular sem observância destes requisitos, estar-se-á diante da desapropriação indireta, ou seja, o Estado apropriando-se do bem particular sem o devido processo legal.
O fundamento legal para a desapropriação indireta está no art. 35 do Decreto-Lei 3.365/1941, que caracteriza o denominado “fato consumado”,conforme se observa noArt. 35:“Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reinvindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.”
No processo de desapropriação, é previsto o instituto da imissão provisória na posse, a qual é alvo de grande controvérsia doutrinária. Sem adentrar no cerne da questão, será feita uma breve explanação sobre o instituto e seus requisitos que está previsto no artigo 15, do Decreto-Lei n.º 3.365/41, de acordo com o que afirma Di Pietro (2011, p.181):
1. que o poder público alegue urgência [...]
2. que o poder expropriante faça o depósito da quantia fixada segundo critério previsto em lei;
3. que a imissão seja requerida no prazo de 120 dias a contar da alegação de urgência; não requerida nesse prazo, o direito caduca, pois a alegação de urgência não pode ser renovada (art. 15, §2º) e a imissão não pode ser concedida (§3º).
Assim, a desapropriação se mostra como uma forma originária de aquisição da propriedade e em seu aspecto formal, a desapropriação constitui-se como um procedimento que possui como objeto a transferência compulsória da propriedade. (DI PIETRO, 2011).
2.2 Servidão Administrativa
As normas constitucionais protegem o direito de propriedade, fazendo com que o direito real seja pleno, absoluto, dando ao seu titular os poderes de usar, gozar e dispor da coisa, de forma absoluta, exclusiva e perpétua, bem como dá ao seu proprietário ou possuidor os poderes de a proteger de qualquer um que ameace o gozo de tal direito.
Segundo Di Pietro,
O ideal é que propriedade sirva não só ao seu proprietário ou possuidor, como também toda a coletividade que o cerca. Desta maneira, a servidão administrativa se revela como o direito real de gozo, de natureza pública, instituído sobre imóvel de propriedade alheia, com base em lei, por entidade pública ou por seus delegados, em face de um serviço público ou de um bem afetado a fim de utilidade pública (DI PIETRO 2011, p.152).
Como exemplo de servidão administrativa, pode-se citar o caso em que o proprietário deve consentir a passagem de cabos de fibra óptica ou até mesmo a colocação de placas indicativas em sua propriedade.
A servidão administrativa é uma forma de intervenção que não suprime o bem de seu proprietário ou possuidor, sendo que apenas afeta o exercício exclusivo da propriedade. A esse respeito, Di Pietro (2013, p.156) afirma que as servidões administrativas podem ser constituídas de três maneiras diferentes:
a) diretamente pela lei, por exemplo, a servidão sobre as margens de rios navegáveis e a servidão ao redor dos aeroportos;
b) por acordo entre as partes; ou
c) por decisão judicial, quando não houver acordo entre o Poder Público e o particular.
De acordo com Di Pietro (2011), a constituição da servidão administrativa deve ser precedida de ato declaratório de utilidade pública do bem, com exceção daquela decorrente da lei, dependendo sempre de prévio acordo ou de decisão judicial e com a ressalva daquela decorrente da lei.
De acordo com que expõe Fernandes,
A servidão não se presume na dúvida, reputa-se não existir, uma vez que deve ser comprovada de modo explícito, cabendo o ônus da prova a quem lhe afirme a existência, se, porventura, ainda persistir alguma dúvida, decide-se contra a servidão; a sua interpretação é sempre stricti juris, visto implicar, invariavelmente, limitação ao direito de propriedade; e o seu exercício deve ser sempre o menos oneroso possível para o prédio serviente. (FERNANDES, 2013, p.01).
O poder público, conforme explica Di Pietro (2011), em situações específicas, pode utilizar o bem, sem obediência ao procedimento legal. Nesse contexto, o indivíduo pode recorrer ao poder judiciário e buscar o reconhecimento da servidão e consequente reparação dos danos. O referido autor ainda alerta que:
Constituída a servidão administrativa, necessário se faz que a mesma seja averbada no Registro de Imóveis, para dar publicidade, conhecimento do fato, e o gravame possa produzir efeitos contra todos, ressalvados os casos em que a servidão administrativa decorre de vontade legislativa, vez que a publicidade da lei, presume-se que ela seja conhecida por todos. (DI PIETRO, 2011, p.153/154)
Conforme exposto,compreende-se que a servidão administrativa não suprime a propriedade de seu particular. O proprietário não tem direito à indenização. Mas, se a servidão gerar prejuízo ao particular, os danos deverão ser devidamente indenizados. Nesse caso, o proprietário tem que provar o prejuízo existente. Do contrário, será presumido que há inexistência de dano e de eventual indenização.(ALEXANDRIO; PAULO, 2011)
Nesse sentido, o STJ editou a Súmula 56, a qual afirma o seguinte: “Na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os juros compensatórios pela limitação de uso da propriedade”.
Sobre a extinção da servidão, Di Pietro (2011, p.155) dispõe que “a mesma poderá ser extinta pela perda da coisa gravada ou pela sua transformação por fato que a torne incompatível com seu destino; desafetação da coisa dominante e incorporação do imóvel serviente ao patrimônio.”
Assim, tem-se que a servidão nada mais é que uma forma por meio da qual o poder público irá dispor do bem particular, limitando o exercício pleno do mesmo pelo seu proprietário.
2.3 Requisição Administrativa
A requisição administrativa configura-se quando o poder público, em casos de urgência, intervém na propriedade privada. Nesse caso, há respaldo constitucional, conforme o inciso XXV, do artigo 5º, que assim diz: “No caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.”
A jurisprudência possui entendimento pacificado acerca deste caso, sendo uníssona em afirmar que, para impor a requisição administrativa, necessária a demonstração de uma situação de extremo perigo à coletividade, visto que a intervenção estatal é uma medida extrema a ser adotada. (TJ-RO – Agravo de Instrumento: 00102753420148220000 de 2014; TJ-DF – Apelação Cível: 20120111467250 de 2015).
Mazza expõe que:
A requisição é a utilização transitória, onerosa, compulsória, pessoal (não real), discricionária e autoexecutável de um bem privado pelo Estado em situações de iminente perigo público. Quanto ao regime jurídico aplicável, a requisição pode ser civil ou militar. Trata-se de instituto a ser utilizado com o instrumento de exceção na medida em que depende da ocorrência de situação emergencial [...] Baseada na supremacia do interesse público sobre o privado, a força requisitória pode recair sobre bem móvel, imóvel ou semovente. (MAZZA, 2016, p.1065/1066)
Nesse mesmo sentido, Di Pietro afirma que “O ato administrativo unilateral, auto executório e oneroso, consiste na utilização de bens ou de serviços particulares pela Administração, para atender a necessidades coletivas em tempo de guerra ou em caso de perigo público iminente.” (DI PIETRO, 2011, p.138)
Cumpre ressaltar que, conforme defendido por minoridade da Doutrina, a requisição não é uma modalidade de desapropriação indireta. Esta não é a nossa posição, partilhamos do mesmo entendimento de Alexandre Mazza (2016), segundo o qual na requisição não há supressão do domínio, mas sim observância ao devido processo legal e garantias que são inerentes à desapropriação.
2.4 Ocupação Temporária
A ocupação temporária também é denominada como ocupação provisória. Nesse tipo de ação, o poder público, em apoio à realização de obras públicas ou para prestar algum serviço público, pode se valer da propriedade privada. Para tanto, pode recair sobre bens imóveis ou móveis, sendo um ato discricionário, auto executável, que pode se dar de forma gratuita ou remunerada. (MAZZA, 2016)
Tendo por base a ideia de Alexandrino e Paulo (2011), a instituição da ocupação temporária ocorre via expedição de ato pela autoridade administrativa competente. Esta deverá fixar a justa indenização ao proprietário do imóvel ocupado. Este é ato auto executório, que não depende de apreciação prévia do Poder Judiciário. Assim, a extinção da ocupação temporária ocorre com a conclusão da obra ou serviço por meio do Poder Público. Já “Na ocupação temporária, a indenização é também condicionada à ocorrência de prejuízo ao proprietário: em princípio não haverá indenização alguma, mas esta deverá ocorrer se o uso do bem particular acarretar prejuízo ao seu proprietário.” (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p.956)
Conforme Di Pietro (2011), o ponto que diferencia a ocupação da requisição é o fato de que esta é realizada diante de um iminente perigo, quando aquela é realizada sempre que necessário e em apoio a obras públicas.
Di Pietro (2011) expõe ainda que a ocupação é complementar à desapropriação e elenca seus pontos discrepantes.
1º Realização de obras públicas
2º Necessidade de ocupação de terrenos vizinhos
3º Inexistência de edificação no terreno ocupado
4º Obrigatoriedade de indenização
5º Prestação de caução prévia, quando exigida.
Di Pietro (2011) explica que a ocupação temporária tem semelhança com a servidão administrativa, tendo em vista que afeta a exclusividade do direito de propriedade. Todavia dela se difere por ter caráter transitório. Não é possível considerar a ocupação temporária como forma de expropriação, porque ela não ocasiona a perda da propriedade pelo particular.
2.5 Tombamento
Os entes federativos possuem patrimônios com grande valor histórico, artístico, cultural, arquitetônico, ambiental etc. Surge ao poder público o dever de salvaguardar tais bens e, para tanto, o Estado intervém na propriedade privada, por meio do tombamento. (DI PIETRO, 2011)
O tombamentoé regulamentado pela ordem constitucional em seu artigo 216, §1º: O poder público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação e de outras formas de acautelamento e preservação.
Esse tipo de ação recai sobre bens imóveis, móveis e até mesmo cidades, bairros, etc. Poderá ser voluntário, caso o proprietário requeira que o seu bem seja tombado, ou compulsório. Poderá ser também provisório, quando ainda está em tramitação o processo de notificação do Poder Público. Pode ainda ser definitivo, quando concluído o referido processo. (DI PIETRO, 2011)
Uma vez que o bem é tombado, o mesmo passa a ser regido pela vontade estatal. Assim, é vedado ao proprietário ou ao titular de eventual direito de uso, destruir, demolir ou mutilar o bem tombado. O tombamento poderá ser extinto, quando desaparecer o interesse público, o que é muito difícil de ocorrer, contudo é admitido pela doutrina. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011)
O tombamento deve ser antecedido por um processo administrativo para apurar a configuração dos pressupostos da intervenção, sendo obrigatório ter o parecer do órgão técnico cultural; a notificação ao proprietário, que poderá manifestar-se anuindo com o tombamento ou impugnando a intenção do Poder Público de decretá-lo; decisão do Conselho Consultivo da pessoa incumbida do tombamento, após as manifestações dos técnicos e do proprietário.
A decisão concluirá pela anulação do processo, se houver ilegalidade; pela rejeição da proposta de tombamento ou pela homologação da proposta, se necessário o tombamento; possibilidade de interposição de recurso pelo proprietário, contra o tombamento, a ser dirigido ao Presidente da República. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p.960)
A Doutrina criou o instituto do tombamento de uso, o qual consiste em uma restrição do uso do imóvel. Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 219.292/00, negou sua existência. O tombamento não transforma a coisa tombada em bem público, mantendo-a no domínio do seu proprietário. Nada impede, por isso, que o bem tombado seja gravado com ônus ou encargos, como hipoteca, penhora" data-type="category">penhora e penhor, mas sujeita o dono a uma série de restrições extensivas também a terceiros. A limitação imposta a terceiros está prevista no art.18, do Decreto-Lei n. 25/37:
Sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, não se poderá, na vizinhança da coisa tombada, fazer construção que lhe impeça ou reduza a visibilidade, nem nela colocar anúncios ou cartazes, sob pena de ser mandada destruir a obra ou retirar o objeto, impondo-se neste caso a multa de 50% do valor do mesmo objeto. (MAZZA, 2016, p.1065)
2.6 Limitação Administrativa
Limitações administrativas possuem caráter geral, são determinações por meio das quais o Poder Público impõe a proprietários indeterminados obrigações “positivas” ou obrigações “negativas”, com o objetivo de garantir que a propriedade atenda sua função social. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011)
As limitações administrativas devem ser gerais, dirigidas a propriedades indeterminadas. Para situações particulares, que conflitem com o interesse público, deve ser empregada pelo Poder Público a servidão administrativa, cuja característica é a gratuidade e a generalidade da medida protetora dos interesses da coletividade. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p.957)
A esse respeito, Di Pietro (2011) coloca que “Se a utilidade pública estiver corporificada na função de uma coisa, ter-se-á servidão e não simples limitação. ” (DI PIETRO, 2011, p.133)
O interesse público a que atende a limitação pode referir-se à segurança, à salubridade, à estética, à defesa nacional ou a qualquer outro fim em que o interesse da coletividade se sobreponha ao dos particulares. Ao citar as que impõem a adoção de medidas técnicas para construção de imóveis, visando a sua segurança e mesmo à salubridade pública e as que restringem a altura dos edifícios, por motivos de estética ou se segurança. (DI PIETRO, 2011)
Essas limitações podem atingir não só a propriedade imóvel e seu uso como outros bens e atividades particulares ligadas ao bem-estar social. No entanto, conforme Alexandrino e Paulo (2011), é preciso atentar-se para o fato de que:
Limitação administrativa não pode ser confundida com servidão administrativa. A limitação administrativa é uma restrição geral e gratuita imposta indeterminadamente às propriedades particulares em benefício da coletividade; a servidão administrativa é um ônus real sobre determinada e específica propriedade privada, mediante indenização pelo Poder Público (se houver prejuízo para o proprietário), para propiciar a execução de algum serviço público. O recuo na construção de edifícios, limitação imposta genericamente, é exemplo típico de limitação administrativa; o atravessamento de um terreno com aqueduto para abastecimento de uma cidade é caracteristicamente uma servidão administrativa. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p.257/258)
As limitações administrativas não pedem indenização por parte do Poder Público. Elas alcançam uma quantidade indeterminada de propriedades e, por conseguinte, podem contrariar interesses dos proprietários, mas não geram direitos subjetivos. Ao contrário da servidão e da desapropriação, tais limitações não visam às limitações administrativas a impor restrições nesta ou naquela propriedade. Os prejuízos ocorridos são gerais, devendo ser suportados por um número indefinido de membros da coletividade em favor desta, conforme expõe Alexandrino e Paulo (2011).
Ainda segundo Di Pietro,
Sendo medidas impostas pelo poder de polícia do Estado, com fundamento no princípio da supremacia do interesse público, não cabe ao particular qualquer medida, administrativa ou judicial, visando impedir a incidência da limitação sobre o imóvel de sua propriedade; o Estado age imperativamente, na qualidade de Poder Público, e somente poderá sofrer obstáculos, quando a Administração age com abuso de poder, extravasando os limites legais. Nesse caso, cabe ao particular além de opor-se à limitação estatal, pleitear a indenização por prejuízos dela decorrentes. (DI PIETRO; 2011, p.134)