Discute-se aqui sobre o pedágio.
Pedágio é um valor pago pelo condutor do veículo para que ele tenha direito de trafegar por uma determinada via de transporte terrestre, como uma estrada, uma ponte, um túnel etc.
Essa quantia é paga a um órgão ou entidade da Administração Pública ou, então, como é mais comum, a uma empresa privada concessionária que faz a exploração da via.
A finalidade do pedágio é custear a conservação das vias de transporte.
Qual é a natureza jurídica do pedágio?
Trata-se de questão extremamente controvertida na doutrina. As três correntes principais sobre o tema são as seguintes:
1ª corrente: TAXA (TRIBUTO)
A doutrina menciona três argumentos principais para se considerar o pedágio como taxa:
a) a CF/88 trata sobre o pedágio no art. 150, ao falar sobre as limitações constitucionais ao poder de tributar. Em outras palavras, o pedágio está inserido topograficamente em uma seção que trata sobre tributos;
b) o pedágio seria o pagamento pela utilização de um serviço específico ou divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição, conceito coincidente com o de taxa;
c) não seria possível remunerar os serviços públicos por outro meio que não fosse a taxa.
Sendo uma espécie de tributo, somente pode ser instituída e reajustada por meio de lei. Está sujeita ao princípio da legalidade estrita.
É a corrente majoritária na doutrina, sendo defendida por Antônio Roque Carrazza; Luciano Amaro; Leandro Paulsen.
2ª corrente: TARIFA (PREÇO PÚBLICO)
Outro grupo de doutrinadores oferece três respostas para se considerar pedágio como tarifa:
a) a posição topográfica não é determinante e o que a CF/88 quis dizer é que, apesar de não incidir tributo sobre o tráfego de pessoas ou bens, poderia ser cobrado o pedágio, espécie jurídica diferenciada;
b) o pedágio somente pode ser cobrado pela utilização efetiva do serviço. Não é possível sua cobrança em caso de utilização potencial. Logo, não se enquadra no conceito.
c) é possível sim remunerar serviços públicos por meio de tarifa, desde que esses serviços não sejam de utilização compulsória. No caso, a utilização de rodovias não é obrigatória. A pessoa pode optar por não utilizar.
Como não é tributo, o pedágio pode ser instituído e reajustado por meio de atos infralegais. NÃO está sujeito ao princípio da legalidade estrita.
Defendem essa última posição: Ricardo Lobo Torres e Sacha Calmon.
Assim entendeu o Supremo Tribunal Federal:
O pedágio é tarifa (espécie de preço público) em razão de não ser cobrado compulsoriamente de quem não utilizar a rodovia; ou seja, é uma retribuição facultativa paga apenas mediante o uso voluntário do serviço.
Assim, o pedágio não é cobrado indistintamente das pessoas, mas somente daquelas que desejam trafegar pelas vias e somente naquelas em que é exigido esse valor a título de conservação.
STF. Plenário. ADI 800/RS, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 11/6/2014 (Info 750).
O Supremo Tribunal Federal já teve oportunidade de decidir na matéria como se vê de trechos do julgado que trago abaixo:
“O pedágio cobrado pela efetiva utilização de rodovias não tem natureza tributária, mas de preço público, consequentemente, não está sujeito ao princípio da legalidade estrita. Com base nesse entendimento, o Plenário julgou improcedente pedido formulado em ação direta ajuizada contra o Decreto 34.417/1992, do Estado do Rio Grande do Sul, que autoriza a cobrança de pedágio em rodovia estadual. O Tribunal recordou que a Constituição autoriza a cobrança de pedágio (“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: …V - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público”). Rememorou que essa norma reproduziria, em linhas gerais, regra semelhante contida nas Constituições de 1946 e 1967. Ressalvou, contudo, que a EC 1/1969 não repetira a parte final dessa disposição (“Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: ... II - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou mercadorias, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais”). Ressaltou que a falta de referência à cobrança de pedágio, no regime constitucional precedente despertara a controvérsia a respeito da natureza dessa exação — se tributária ou não tributária —, divergência que persistiria, especialmente no âmbito doutrinário. Afirmou que os defensores da natureza tributária, da subespécie taxa, o fariam sob os seguintes fundamentos: a) a referência ao pedágio, nas limitações constitucionais ao poder de tributar; b) o pagamento de um serviço específico ou divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição; e c) a impossibilidade de remunerar serviços públicos por meio outro que não o de taxa. Aludiu, entretanto, que os defensores da natureza contratual da exação como preço público o fariam com base nas seguintes considerações: a) a inclusão no texto constitucional apenas esclareceria que, apesar de não incidir tributo sobre o tráfego de pessoas ou bens, poderia, excepcionalmente, ser cobrado o pedágio, espécie jurídica diferenciada; b) a ausência de compulsoriedade na utilização de rodovias; e c) a cobrança se daria em virtude da utilização efetiva do serviço, e não seria devida com base no seu oferecimento potencial”.
ADI 800/RS, rel. Min. Teori Zavascki, 11.6.2014. (ADI-800)
Ainda foi dito:
“A Corte realçou que essa discussão teria sido contaminada pela figura do denominado “selo-pedágio”, prevista na Lei 7.712/1988, reconhecido como taxa pelo STF. Lembrou, porém, que essa exação seria compulsória a todos os usuários de rodovias federais, por meio de pagamento renovável mensalmente, independentemente da frequência de uso, cobrada antecipadamente, como contrapartida a serviço específico ou divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. Consignou haver profundas diferenças entre o citado “selo-pedágio” e o pedágio, na forma em que atualmente disciplinado. Asseverou que esse último somente seria cobrado se, quando e cada vez que houvesse efetivo uso da rodovia, o que não ocorreria com o “selo-pedágio”, que seria exigido em valor fixo, independentemente do número de vezes que o contribuinte fizesse uso das estradas durante o mês. Destacou que o enquadramento do pedágio como taxa ou preço público independeria de sua localização topológica no texto constitucional, mas seria relacionado ao preenchimento, ou não, dos requisitos previstos no art. 3º do CTN (“Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”).
O Plenário sublinhou que seria irrelevante também, para a definição da natureza jurídica do pedágio, a existência, ou não, de via alternativa gratuita para o usuário trafegar. Reconheceu que a cobrança de pedágio poderia, indiretamente, limitar o tráfego de pessoas. Observou, todavia, que essa restrição seria agravada quando, por insuficiência de recursos, o Estado não construísse rodovias ou não conservasse adequadamente as existentes. Ponderou que, diante dessa realidade, a Constituição autorizara a cobrança de pedágio em rodovias conservadas pelo Poder Público, inobstante a limitação de tráfego que essa cobrança pudesse eventualmente acarretar. Registrou, assim, que a contrapartida de oferecimento de via alternativa gratuita como condição para a cobrança de pedágio não seria uma exigência constitucional, tampouco estaria prevista em lei ordinária. Consignou que o elemento nuclear para identificar e distinguir taxa e preço público seria o da compulsoriedade, presente na primeira e ausente na segunda espécie. Nesse sentido, mencionou o Enunciado 545 da Súmula do STF (“Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu”).”
Aliomar Baleeiro(Direito Tributário Brasileiro, 10ª edição) traz as seguintes reflexões sobre a matéria:
“Não é lícito, portanto, condescender-se com distorções do conceito da taxa, destas que a deformam, a ponto de confundi-la com imposto de aplicação ou destinação especial, como se a finalidade do tributo fosse o seu característico.”
Alguns preferem em vez de pedágio a expressão rodágio para designar preço.
Assim a obra pública pode ser feita por particulares ou mesmo, por particulares ser conservada e até explorada. Em troca, pode o Estado dar-lhes a concessão a administração da estrada, permitindo-lhe cobrar preços(não taxas) pela passagem(rodágio), explorar bares, hotéis, farmácias etc, na zona ou faixa de concessão.
Mas Sacha Calmon Navarro Coelho é peremptório(Comentários à Constituição de 1988 – sistema tributário, pág. 71):
E, versando os rodágios , em que pese ter condescendido com a tese errônea de que as taxas podem ser exigidas pela construção de estradas, impossível à luz de nossa Constituição, pois que a realização de obra pública caracteriza justamente a possibilidade de contribuição de melhoria(artigo 145, III, da CF)”.
Contribuição de melhoria é o tributo cobrado pelo Estado em decorrência de obra pública que proporciona valorização do imóvel do indivíduo tributado. Historicamente, tributos com tais características têm sido cobrados em diversos países, com características variáveis. Em alguns países pode ser essencial que o benefício seja comprovado para que a contribuição possa ser cobrada; em outros, esse tributo possui característica de rateio de custo da obra executada.
A contribuição de melhoria é considerada uma espécie de tributo, ao lado de imposto, taxa, empréstimo compulsório, contribuições sociais e contribuições especiais.
Colho alguns apontamentos do direito comparado, colhidos no WIKIPÉDIA sobre o tema contribuição de melhoria:
“ Brasil, pela legislação brasileira a contribuição de melhoria é o "tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação que representa a valorização imobiliária auferida pelo contribuinte. Seu fim se destina às necessidades do serviço ou à atividade estatal", previsto no art. 145, III, da Constituição Federal.
Nos Estados Unidos, existem as Special Assesment Taxes, tributos que o proprietário pode ter de pagar adicionalmente aos impostos e taxas normais de propriedade imobiliária, por obras que criem melhorias à área local. .
Na Alemanha, as Erschließungsbeitrag correspondem às contribuições de melhoria. Tais cobranças são feitas pelas cidades em contra-partida a obras de infra-estrutura, com o intuito de rateio de custos.
As Betterment Levies na Índia são impostos que o estado coleta de uma propriedade imobiliária desde que as ações do Estado a tenham feito "melhor", como por exemplo por meio da construção de estradas, metrôs ou aeroportos com verba pública
Na Espanha, a Lei Geral Tributária define a Contribución Especial como o tributo "cujo fato gerador é a obtenção pelo sujeito passivo de um benefício ou um aumento no valor de sua propriedade, como resultado da realização de obras públicas ou a criação ou expansão de serviços públicos". Observe-se a particularidade espanhola, em geral não existente em outros países, de se possibilitar a imposição de uma contribuição de melhoria com base na ampliação de serviços públicos.”
A contribuição de melhoria é diversa da taxa.
A função da contribuição de melhoria é tipicamente fiscal. A arrecadação de recursos financeiros para cobrir os custos da obra é o seu objeto.
A diferença entre taxa e contribuição de melhoria são as seguintes consoante a doutrina:
A taxa não depende da valorização do imóvel. Já a contribuição de melhoria depende; A taxa é repetição de fatos geradores enquanto forem sendo os serviços prestados; a contribuição de melhoria não é tributo repetitivo, a cada obra publica, da qual decorra beneficio para proprietários de imóvel, corresponde um só fato gerador; A taxa esta ligada a um serviço público atividade permanente, não terminativa, pois se deixa de ser exercida o serviço deixara de existir.
A contribuição de melhoria está ligada à obra publica termina quando fica pronto o bem público, a construção de uma avenida, trata-se de obra pública, já a limpeza e conservação desta constituem serviço publico.
Como entender o preço público? A taxa é espécie tributária já o preço público ou tarifa é fruto de regime contratual passível de flexibilização e de pagamento facultativo, que não se sujeita às regras e princípios compulsórios. Já a taxa, como tributo, é de pagamento compulsório.
Trago aqui a excelente análise de Carlos Figueiredo de Castro, “Elucidando taxas e preços públicos”(Direito Net), a partir das lições de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, Manual de Direito Tributário. 4 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2006:
“TAXA E PREÇO PÚBLICO
Todas as diferenças entre taxas e preços públicos decorrem do fato de que taxa é tributo e preço público não é tributo, daí não poderem ser considerados sinônimos. Os preços públicos podem ser exigidos por pessoas jurídicas de direito privado, inclusive as não integrantes da Administração pública, como as concessionárias de serviços públicos, e por pessoas jurídicas de direito público. As taxas não. Marcelo Alexandrino (2006) trás as diferenças mais importantes entre taxa e preço público assim relacionadas:
a) Taxa é receita originária e preço público é receita derivada. Uma receita é derivada quando o Estado a obtém em razão de seu poder de império, de sua supremacia perante os particulares. Todos os tributos e multas são receitas derivadas. O nome “derivada” indica que a receita provém (deriva) do patrimônio de outrem, em geral dos particulares, não do próprio Estado. Receitas originárias são obtidas pelo Estado sem uso de poder de império, de supremacia. Em geral são obtidas em decorrência da exploração do próprio patrimônio do Estado, como ocorre na remuneração pelo uso de bens públicos.
b) Taxas estão sujeitas aos princípios de Direito Tributário, como anterioridade, noventena, legalidade estrita para instituição, majoração etc. Os preços públicos não estão sujeitos a princípios específicos de Direito Tributário, mas sim aos princípios de Direito Administrativo. A principal consequência é que os preços são previstos em contratos administrativos, não em leis, os aumentos e reajustes decorrem do contrato, não de lei, e o aumento pode ser cobrado imediatamente, sem que se fale em anterioridade, noventena ou qualquer outro prazo relacionado ao princípio tributário da não-surpresa
c) A cobrança dos preços públicos é proporcional ao uso e a das taxas não.
d) As taxas são compulsórias, os preços públicos, em tese, são facultativos, isto é, em relação a eles, prevalece a autonomia da vontade.
e) As taxas podem ser cobradas por utilização potencial de serviço público, os preços públicos não.
f) As taxas podem ser cobradas pelo exercício do poder de polícia, os preços públicos não.”
Por fim, podemos sintetizar as principais diferenças entre taxas e preços públicos:
TAXA PREÇO PÚBLICO
Regime jurídico legal Regime jurídico contratual
Regime jurídico de Direito Tributário Regime jurídico de Direito Administrativo
Não há autonomia da vontade
(cobrança compulsória) Decorre da autonomia da vontade
(é facultativo)
Não admite rescisão Admite rescisão
Pode ser cobrada por utilização potencial do serviço Só a utilização efetiva enseja cobrança
Cobrança não proporcional à utilização Cobrança proporcional à utilização
Sujeita aos princípios tributários Não sujeito aos princípios tributários