O Sistema de Registro de Preços
O Sistema de Registro de Preços (SRP) é um conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras. Não é uma modalidade ou tipo de licitação.
Usualmente efetivado por meio de pregão, embora haja previsão legal que possibilite a utilização da modalidade concorrência nos contornos do art. 7º, do Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013, tem sido o principal instrumento administrativo pelo qual se realizam as compras governamentais.
Em se tratando de bens e serviços comuns, por imposição legal, é de uso preferencial, cuja adoção somente pode ser declinada mediante sólida justificativa. Daí sua relevância e imprescindível estudo, que engloba nuances das mais variadas.
É vedada a utilização de pregão presencial para o Registro de Preços
O Sistema de Registro de Preços, previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e no art. 11 da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, é regulamentado pelo Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013.
Para pontuar o que aqui se defende, é relevante destacar do aludido decreto:
Art. 3º O Sistema de Registro de Preços poderá ser adotado nas seguintes hipóteses:
I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes;
II - quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa;
III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; ou
IV - quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração. (grifos meus).
Na esteira do exposto, ressalta-se que as modalidades licitatórias que podem viabilizar o Registro de Preços são a concorrência e o pregão. Em sede de pregão, importa apontar o que preconiza a Lei nº 10.520/02:
Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.
Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.
Art. 2º (VETADO)
§ 1º Poderá ser realizado o pregão por meio da utilização de recursos de tecnologia da informação, nos termos de regulamentação específica. (grifos meus).
Por sua vez, a regulamentação específica que trata a Lei do Pregão é o Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005, do qual, para a análise ora empreendida, é oportuno destacar:
Art. 4º Nas licitações para aquisição de bens e serviços comuns será obrigatória a modalidade pregão, sendo preferencial a utilização da sua forma eletrônica.
§ 1º O pregão deve ser utilizado na forma eletrônica, salvo nos casos de comprovada inviabilidade, a ser justificada pela autoridade competente.
Delineadas essas premissas, tem-se, portanto, que cabe a administração, sem margem à discricionariedade, realizar seus registros de preços para aquisições e/ou contratações de bens e serviços comuns por procedimento licitatório na modalidade pregão, na forma eletrônica, a menos que não seja possível fazê-lo, circunstância que deve ser comprovada. Ou seja, é a exceção.
Com efeito, assim foi estabelecida a norma com o desígnio de obter melhores condições para alcançar a finalidade precípua da licitação, que é selecionar a proposta mais vantajosa para administração, pois permite o SRP por pregão eletrônico a ampla participação de fornecedores, aumentando, consequentemente, o caráter competitivo da disputa.
A propósito, ampliar a possibilidade de contratação da proposta mais vantajosa para a administração tem sido o reiterado entendimento do Tribunal de Contas da União:
A característica essencial do pregão é a de ser uma modalidade mais dinâmica e flexível para a aquisição de bens ou contratação de serviços de interesse da administração pública. Seus fundamentos principais são, especialmente, a ampliação da disputa de preços entre os interessados, que tem como consequência imediata a redução dos preços contratados, bem assim a alteração da ordem tradicional de apresentação e análise dos documentos de habilitação e propostas de preço, e a mitigação das formalidades presentes nas demais modalidades licitatórias. Portanto, aliada à celeridade, a competitividade é característica significativa do pregão e vem expressamente albergada não só no caput do art. 4º do Decreto no 3.555/2000, como princípio norteador dessa modalidade, como em seu parágrafo único: “as normas disciplinadoras da licitação serão sempre interpretadas em favor da ampliação da disputa entre os interessados, desde que não comprometam o interesse da Administração, a finalidade e a segurança da contratação” (grifos acrescidos). Acórdão 1046/2008 Plenário.
Doutro julgado, é oportuno destacar:
(...) as normas disciplinadoras da licitação serão sempre interpretadas em favor da ampliação da disputa entre os interessados, desde que não comprometam o interesse da administração, o princípio da isonomia e a segurança da contratação (…). Acórdão 521/2014 – Plenário.
Ademais, cabe considerar que o registro de todas as decisões relativas à seleção do fornecedor em sistema informatizado e de livre consulta, reforça a impessoalidade e a publicidade dos atos, conferindo aspecto essencial à transparência no trato da coisa pública.
Além disso, é forçoso citar que, ao prever o SRP e o pregão nos contornos atuais, o legislador vislumbrou a necessidade de que a administração pública aprimorasse os procedimentos licitatórios convencionais. O registro de preços é visto por muitos como a principal ferramenta contra o fracionamento ilegal de despesas, além de apresentar inúmeras vantagens que a Administração Pública detém ao implementar o SRP: a) ausência de previsão orçamentária para sua realização; b) contratação somente no surgimento da necessidade; c) atendimento às demandas imprevisíveis; d) redução do volume de estoque através do almoxarifado virtual; e) redução do número de licitações; f) desburocratização e ampliação do uso do poder de compra, possibilitando agilidade e obtenção de preços menores nas contratações; g) agilidade e eficiência; h) preços unificados; i) investimento parcelado; j) padronização de materiais, entre outras.
Contudo, o SRP realizado por meio de pregão presencial, afasta-se de sua própria concepção e razão de ser e contraria princípios elementares da administração pública e das licitações.
Sem titubear, o proeminente administrativista Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (2015, p.29)1 vem afirmando que “o Sistema de Registro de Preços, conhecido pela sigla SRP, não é a panaceia de todos os males, mas seguramente, acarreta profundas mudanças nas contratações e, certamente, no futuro, representará significativo ganho nas contratações em geral”. É sabido que Jacoby se refere ao registro de preços antecedido de pregão eletrônico para aquisição/contratação de bens e serviços comuns, ou seja, nas condições em que foi concebido.
Com a permissão do ilustre doutrinador, cabe à situação um trocadilho. Em determinadas circunstâncias, em especial nesta que estamos tratando, o pregão presencial é a razão de muitos males, notadamente se estivermos tratando de contratações de terceiros para o fornecimento de bens ou serviços cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.
Paradoxalmente, ao optar por realizar SRP por pregão presencial, a administração vai de encontro as razões pelas quais o registro de preços foi considerado um avanço no rito das contratações, isto porque, volta ao status quo das velhas cartas-convite, realizadas em ambiente de minguada competitividade, escassa publicidade e improvável isonomia.
1 JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico.6. ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2015.