I-Introdução
O mercado, no âmbito das relações comerciais internacionais, está sujeito à ingerência do Estado, seja através de uma conduta liberalizante, seja protecionista. Tais condutas são exteriorizadas através da criação de normas para regular o fluxo de bens, pessoas e capitais no comércio mundial. Cabe ressaltar que, tendo em vista a postura da muitas Nações, na maioria delas desenvolvidas, em prejudicar o equilíbrio da concorrência mundial através de uma postura protecionista, a atuação crescente de organismos internacionais, como a OMC tem sido cada vez mais constante e reclamada por países em desenvolvimento.
O interesse no tema do protecionismo reside na observação da crescente tendência de criação de novas barreiras comerciais, na maioria não-tarifárias e técnicas, frente aos avanços do intercâmbio comercial internacional. Esta é a nova forma adotada de protecionismo da era globalizada. Tal fato demonstra a contradição existente no mundo atual: de um lado, verifica-se o avanço na formação de blocos econômicos entre diversos países implicando na diminuição das barreiras políticas, econômicas e jurídicas no intuito de estabelecer a livre circulação de bens, serviços e pessoas entre eles; de outro lado, tem-se justamente a criação de barreiras comerciais diante da constatação da vulnerabilidade de certos setores da economia interna frente à concorrência externa e da necessidade de proteção de alguns setores essenciais à sociedade.
Dentro deste contexto, a finalidade deste artigo é apresentar um breve panorama histórico sobre o desenvolvimento do comércio internacional, a crescente onde protecionista e as novas armas utilizadas pelas Nações para por em prática esta conduta discriminatória voltada para o mercado interno.
II-A Nova Ordem Mundial fruto de Bretton Woods e o protecionismo moderno
O séc XIX apresentou o que alguns mestres chamam de ordem econômica internacional privada, dominando o direito internacional clássico. O exercício da atividade econômica cabia ao indivíduo, segundo os cânones do liberalismo. Ao Estado cabia somente a atividade política.
Entretanto, com o fim da 2ªGuerra Mundial e diante da crise de 1929, este panorama começou a mudar, cabendo ao Estado uma postura mais atuante no livre jogo de mercado no intuito de recuperar as economias arrasadas no pós-guerra (em movimento rumo ao Welfare State) e proteger os interesses sociais, postos de lado pela busca incessante do lucro.
A intervenção mais ativa do Estado atribui-se ao fato de que este tomou para si uma função de redistribuidor de riquezas, objetivando diminuição de problemas e diferenças sociais, decorrentes da livre negociação. Esta livre negociação possui uma tendência natural concentracionista. Isto porque o objetivo principal dos agentes privados que atuam no mercado é a maximização lucro e a garantia da segurança deste. Neste contexto, reclamou-se a atuação do Estado para trazer um maior equilíbrio de forças e uma maior distribuição de riquezas.
O acontecimento de maior importância neste cenário de pós-guerra foi a realização da Conferência de Bretton Woods em 1944, na qual os países se uniram para discutir, basicamente, as políticas a serem adotadas para a reconstrução das nações devastadas com a guerra. Na prática, os acordos que ali se firmaram correspondiam aos anseios de organizar as relações comerciais e monetárias internacionais conforme os princípios e interesses dos países vencedores da 2ª Grande Guerra: EUA e Inglaterra.
Maior destaque merece ser dado à nação que surge para ser o novo império após a 2ª Grande Guerra, os EUA, sendo esta nação a que encabeçou a reconstrução das economias arrasadas no pós-guerra, criando organismos internacionais para financiar a retomada do crescimento dos países fragilizados (FMI, Banco Mundial e a Organização do Comércio Internacional a qual estabeleceu o GATT), e, via de conseqüência, tornando-se o maior credor mundial. A professora argentina Ileana Di Giovan Batista destaca que "Los Estados Unidos tomaron conciencia, que después de la guerra, ellos serían el país más poderoso y otras naciones tomaron también conciencia de ello. En consecuencia, los Estados Unidos se esforzaron en dar al Sistema Monetario Internacional de pos guerra la forma que les parecía más deseable y que, es natural, correspondía a la manera en que ellos veían su propio interés." [1]
O que se seguiu desde a Conferência de Bretton Woods foi uma crescente onda protecionista, a despeito do estabelecimento do GATT, o qual visava justamente aumentar o fluxo comercial e regulamentar as políticas adotadas neste setor. Cabe ressaltar, contudo, que o protecionismo não é um fenômeno atual, já ao final da Idade Média as fronteiras das Nações impunham restrições às importações como conseqüência de uma arcaica política tributária praticada nas alfândegas. O protecionismo é uma prática de tempos imemoriais que nasce conjuntamente com a prática do comércio, quando este passou a ser exercido entre os diferentes povos e as diferentes nações de então.
Somente a título de ilustração, peguemos o histórico de dois países que praticam uma das mais ferrenhas políticas protecionista nos tempos modernos: Estados Unidos e França. Para se ter uma noção do ideal difundido na França de Colbert (1619-1683), dele vem a famosa frase: "Quero dar à França todas as manufaturas, cujos produtos são neste momento por ela importados". Já naquela época eram grandes as medidas adotadas de incentivos à instalação de novas industrias, seja através de prêmios às exportações, seja pela subvenção em espécie concedida a alguns industriais.
Em relação aos EUA, cumpre ressaltar que desde o início de seu grande desenvolvimento econômico, no séc. XIX, os americanos já se caracterizavam pelo forte protecionismo que praticavam. Como bem destaca Augusto Machado"Até antes da Primeira Guerra Mundial, a política comercial dos Estados Unidos estava muito relacionada com impostos aduaneiros. Segundo Behrman e Schmidt,"o governo estadunidense desde muito cedo se limitou a utilizar impostos para obter receitas e para pôr em prática seus regulamentos comerciais. Os direitos de importação eram decretados e revogados, aumentados e reduzidos, tudo conforme o exclusivo interesse das finanças públicas e das situações cambiais, dentro de um contexto puramente Protecionista (SCHMIDT, Wilson E. e BEHRMAN, Jack N. Economia Internacional, México. Libreros Mexicanos Unidos. 1963.)". [2]
Nos EUA, o estímulo à industrialização instrumentava-se, basicamente, na isenção de tributos aos industriais, ao mesmo tempo que se tributava a participação dos produtos estrangeiros no mercado interno. Os americanos justificavam sua política protecionista à célebre frase atribuída à Abraham Lincoln (1809-1865): "No sé mucho respecto a los aranceles, pero si sé una cosa: que cuando compramos artículos fabricados en el exterior adquirimos las mercancías y el extranjero obtiene el dinero, mientras que si compramos las mercancías fabricadas en el interior obtenemos esas mercancías y también el dinero." [3]
De uma maneira geral, as Nações desenvolvidas naquela época, partindo da constatação de que o saldo da balança comercial tem próxima implicação com o processo de desenvolvimento econômico, procuravam estimular, de todas as formas, as exportações. Faziam isto ajustando o sistema tributário ao desempenho da economia empresarial de modo a compensar as realidades internas. Conforme se verifica, pouca mudança ocorreu desde a época das grandes guerras até a atualidade.
Após a 2ª Guerra Mundial os países desenvolvidos estavam com suas economias enfraquecidas e para fortalecerem-se passaram a dar maior incentivo às suas industrias nacionais. Ives Gandra comenta este período dizendo que"O princípio da competição, tão a gosto das nações desenvolvidas, pois com tecnologia e instrumental de produção superiores às das nações menos favorecidas, passou a ser revisto, reaparecendo, nestas nações, os defensores da necessidade do retorno ao protecionismo da indústria (...). A inflação, o custo de mão de obra e os encargos sociais mais elevados dos países desenvolvidos passaram a servir como elemento redutor de sua capacidade de concorrência, vendo-se, pela primeira vez, após a 2ª Guerra, razoável aumento de exportação dos produtos por parte daquelas nações desenvolvidas ou não." [4]
A década de 80 foi marcada pela crise do petróleo, período este em que os países produtores elevaram substancialmente o preço do barril. Nesta época as Nações desenvolvidas partiram para uma reformulação de conceitos e princípios do comércio internacional para enfrentar a realidade pouco confortável. Nesta época, tem se marcada ainda a Rodada de Tókio no âmbito do GATT, na qual abandonou-se a aberta negociação até então praticada e passou-se a adotar maiores restrições.
Já a década de 90 foi marcada por fortes políticas tendentes a aumentar a produtividade, a ampliar o intercâmbio tecnológico, reduzir o monopólio estatal sobre as atividades produtivas e a fomentar o fluxo de bens e serviços no cenário mundial. Nesta década, os grandes blocos econômicos, União Européia e NAFTA, ganham força espetacular, donde verifica-se a crescente fragmentação do comércio multilateral em blocos comerciais. Assomado a isto ainda resta constatada a crescente política de subsídios em relação a produtos primários, a acentuação da concentração da propriedade intelectual e maior proteção internacional das patentes, marcas e invenções tecnológicas.
Na verdade, o que se verifica é que diante da impossibilidade de se encontrar soluções globais para garantir um certo controle do mercado e para garantir um desenvolvimento harmônico nas Nações, os países são levados à descrença e à procura de caminhos próprios para o equacionamento de seus problemas. Tal fato leva ao abandono progressivo das técnicas de competição para a adoção daquelas de proteção do mercado interno. E como bem sintetiza Ives Gandra Martins: "Restringe-se a força do instrumental jurídico plurinacional para o fortalecimento das legislações internacionais não negociadas." [5]
III- Visão crítica dos novos mecanismos utilizados pelo protecionismo
Não obstante o crescente protecionismo observado nas décadas atuais, a despeito de um cômputo geral de diminuição de barreiras tarifárias, o mesmo se distingue daquele praticado em tempos remotos pela utilização de novos mecanismos de proteção, dentre os quais merecem destaque as barreiras não-tarifárias e técnicas.
Paralelamente à redução das tarifas ao comércio internacional deste a constituição do GATT, é preciso atentar para a proliferação de novas barreiras comerciais, muitas deles justificadas através de fracos pretextos de segurança à saudade e proteção do meio ambiente. Atualmente, o Protecionismo é exercitado por três formas novas: por Barreiras Técnicas, por Barreiras Não-Tarifárias e por Restrições Quantitativas.
Não existe uma definição precisa para o que seja barreira comercial. Em geral, ela pode ser entendida como qualquer lei, regulamento, política, medida ou prática governamental que restrinja ou distorça o livre jogo do comércio internacional, no intuito de beneficiar setores produtivos chaves para a economia interna de um país. Segundo a sistematização realizada pelo Departamento de Negociações Internacionais- DEINT, como exemplo de barreiras não-tarifárias temos as restrições quantitativas, licenciamento de importações, procedimentos alfandegários, medidas antidumping e compensatórias. Já relativamente às barreiras técnicas temos as normas e regulamentos técnicos, regulamentos sanitários, fitossanitários e de saúde animal. [6]
Em relação às barreiras não-tarifárias, teoricamente representam uma imposição que possui o objetivo de proteger, sob pretextos variados, a sociedade nacional e o comércio. Contudo, na prática, representam meios legítimos de proteção do mercado interno frente à concorrência de produtos estrangeiros.
Sumariamente, fazendo uma crítica a estes novos instrumentos protecionistas, pode se afirmar que, os subsídios, barreira não-tarifária das mais utilizadas atualmente, favorece que a indústria local torne-se cada vez mais incapaz de enfrentar a livre concorrência externa, tornando-se definitivamente dependente do amparo governanental.
Com relação às barreiras técnicas, verifica-se que, se por um lado, estas deveriam representar exigências legítimas de segurança e de proteção à saúde, constata-se que, na prática são amplamente utilizadas como uma nova forma de protecionismo disfarçado por demandas legítimas da sociedade empresarial interna das Nações. Muitas barreiras técnicas têm a essência de suas finalidades distorcidas para se tornarem armas disfarçadas de protecionismo. Citemos como exemplos os Regulamentos Ambientais que nada mais representam do que meios indiretos de resguardar o mercado nacional sob o pretexto de proteção ambiental.
Já as regras de etiquetagem cujo objetivo primordial seria de prover os consumidores de informações de modo a beneficiá-los, na prática, representam um entrave às importações, pois implica alto custo financeiro para o exportador, o qual tem que adequar as embalagens de seus produtos a uma série de exigências que variam em cada país.
Por fim, cumpre informar que barreiras técnicas que merecem destaque e que repugnam ao senso de uma concorrência justa são os regulamentos sanitários, fitossanitários e de saúde animal. Isto porque, a maior parte dos produtos exportados pelos países em desenvolvimento são produtos primários os quais estão sujeitos a estas exigências que, sob a roupagem de mecanismo de proteção da saúde do consumidor, na prática prejudicam e, algumas vezes, inviabilizam as exportações destes bens.
IV- Conclusão
O presente estudo procurou desenvolver dois assuntos interligados de extrema relevância no contexto atual: Protecionismo e Comércio. O Protecionismo é a forma mais antiga e a menos eficaz para o desenvolvimento dos países e a busca de uma exploração mais equilibrada do comércio é a esperança do mundo subdesenvolvido para alcançar um melhor patamar de bem estar social.
Apesar do comércio internacional atual, estruturado a partir da 2ª Guerra Mundial, estar pautado nos princípios da cláusula de "Nação mais Favorecida", "Reciprocidade" e "Não Discriminação" (instituídos com o GATT, verifica-se a presença crescente de uma tendência econômica de cunho protecionista e discriminatório. Os países industrializados recorrem cada vez mais ao fechamento de seus mercados, amparados por uma política governamental paternalista, a despeito de continuarem apregoando a liberalização dos mercados e a desregulamentação do comércio mundial.
As teses de que o livre comércio eleva ao máximo o bem-estar mundial e de que as reduções tarifárias promovidas pelas sucessivas rodadas de negociações comerciais multilaterais levam, de forma gradual, à liberalização do comércio em âmbito mundial e à distribuição eqüitativa de ganhos, também não devem ser ingenuamente defendias, mesmo porque o passado histórico já revelou algumas das conseqüências do liberalismo exacerbado.
Entretanto, a prática atual tem demonstrado que o protecionismo não é o melhor caminho para se alcançar a otimização social e o desenvolvimento econômico interno. Um dos maiores perigos do protecionismo é que ele não só inibe as modificações estruturais (ex: França), mas também as tornam mais difíceis de serem ajustadas.
Ao contrário do que muitos pensam, o protecionismo pode até mesmo proteger o mercado interno em um curto espaço de tempo, mas, a longo prazo, seus efeitos danosos são muito mais devastadores. Ademais, o protecionismo implica em ganhos para alguns e em perdas para outros, como por exemplo "ganham" as empresas nacionais que ficam com um mercado nacional reservado para sua exploração e perdem os consumidores que não terão acesso a produtos similares estrangeiros mais baratos e de qualidade superior em muitos casos.
Somente para se ter uma idéia, no ano de 2002 o presidente Bush sobretaxou a importação do aço. Tal fato, segundo estudo publicado pelo jornal Washington Post, gerou o desemprego de 200 mil americanos, trabalhadores de empresas usuárias de chapas de aço que foram obrigadas a pagar mais caro pelo produto nacional (Revista Veja, 24-09-03). A lógica protecionista é, às vezes, mais perversa e mais eficaz do que o desejo político, isto porque corresponde aos anseios de fortes setores da economia na produção de efeitos a curto prazo, mas traz prejuízos para a coletividade a longo prazo.
Recentemente, foi publicada a seguinte frase que sintetiza com clareza as questões levantadas neste estudo: "O Protecionismo penaliza os empreendedores mais competitivos e, acima de tudo, os consumidores obrigados a pagar mais caro por um produto de igual ou pior qualidade. A proteção gera ineficiência e, em última análise, pobreza" (Revista Veja, 24 de setembro de 2003).
As barreiras comerciais impostas atualmente causam efeitos extremamente negativos nas economias internas: aumento do preço de comercialização interna dos produtos pela diminuição de oferta do similar estrangeiro, custo com o destino de verbas públicas para subsidiar produtos, desequilíbrio na concorrência e desestímulo das empresas em investirem em melhoramento da qualidade de seus produtos ou/e capacitação profissional. Todos estes problemas acabam por gerar custos elevados para a Nação. Como citado por Augusto Machado, "Em 1980 as restrições americanas impostas ao comércio internacional implicaram um custo médio de U$225,00 por habitante. Considerando a média nacional de quatro pessoas por família, a média do custo real anual, embora não aparente, significou um encargo de U$1.000,00 por família." [7]
Cumpre ressaltar o artigo publicado no jornal "Folha de São Paulo" (06-07-03) sob o título "A pobreza rural dos ricos" de um dos maiores conhecedores do assunto: Rubens Ricupero, atual Secretário Geral da UNCTAD, o qual apresenta uma acurada análise do atual quadro de protecionismos e subsídios a produtos agrícolas. O artigo inicia com uma pergunta: "Como é possível que, gastando em subsídios agrícolas quase um bilhão de dólares por dia – seis vezes mais do que a ajuda aos países necessitados –, as nações ricas não conseguem evitar que seus pequenos agricultores continuem a empobrecer tanto que já se tornaram uma espécie em extinção?".O artigo concluiu com uma evidência de que protecionismos e subsídios são elementos políticos. "Se os subsídios não conseguem proteger os pequenos camponeses para que afinal servem eles? A resposta é óbvia: para engordar o bolso dos grandes fazendeiros, das gigantescas empresas do agrobusiness e de seus aliados nos Congressos e Governos dos países ricos". [8]
Finalmente, independentemente das motivações dos países ricos para o estabelecimento de subsídios e protecionismos, restam poucas alternativas aos países pobres para minimizar os seus efeitos. Talvez o caminho mais eficaz ainda seja a Negociação através de concessões mútuas e neste contexto, a OMC assume papel essencial enquanto organismo internacional que busca, ainda timidamente, fomentar o comércio internacional e decidir casos que desrespeitem seus fundamentos básicos, mesmo que tais decisões sejam de aplicabilidade "questionável".
V- Bibliografia
BATTISTA, Ileana Di Giovan. Derecho Internacional Económico. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1992.
MACHADO, Augusto. A Sociedade Internacional, Soberania e Protecionismo. Belo Horizonte: Imprensa Oficial, 1991.
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Direito Econômico e Tributário- Comentários e Pareceres. São Paulo: Editora Resenha Tributária, 1982.
PIRES, Adilson Rodrigues. Práticas Abusivas no Comércio Internacional. Rio de Janeiro: Forense, 2001.
United Nations. Positive Agenda and Future Trade Negotiations. United Nations Conference on Trade and Development. New York and Geneve, 2000.
Notas
1 BATTISTA, Ileana Di Giovan. Derecho Internacional Económico. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1992, p.32.
2 MACHADO, Augusto. A Sociedade Internacional, Soberania e Protecionismo. Belo Horizonte: Imprensa Oficial, 1991, p.99.
3 MACHADO, Augusto. A Sociedade Internacional, Soberania e Protecionismo. Belo Horizonte: Imprensa Oficial, 1991, p.106.
4 MARTINS, Ives Gandra da Silva. Direito Econômico e Tributário- Comentários e Pareceres. São Paulo: Editora Resenha Tributária, 1982, p.19.
5 MARTINS, Ives Gandra da Silva. Direito Econômico e Tributário- Comentários e Pareceres. São Paulo: Editora Resenha Tributária, 1982, p.23.
6Deve-se ressaltar que esta identificação e a sistematização de barreiras externas às exportações brasileiras foi realizada pelo Departamento de Negociações Internacionais – DEINT, com a colaboração dos demais Departamentos da Secretaria de Comércio Exterior - SECEX. Teve como base o trabalho efetuado pela Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior - FUNCEX, em 1999, realizado por contrato com o MDIC.
7 MACHADO, Augusto. A Sociedade Internacional, Soberania e Protecionismo. Belo Horizonte: Imprensa Oficial, 1991, p.121.
8 RICUPERO, Rubens. A pobreza rural dos ricos, in Folha de São Paulo" (06-07-03).