SUMÁRIO: I. Considerações Iniciais, II. Evolução histórica da intervenção do parlamento na alocação dos recursos públicos.III. O ciclo orçamentário, pressupostos, instrumentos e procedimentosIII.1. Inconsistências do sistema orçamentário de 1988.2. O plano plurianual.3. A Lei de diretrizes orçamentárias.IV. A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO.V. O processo de análise e apreciação da proposta orçamentária.V.1. Audiências Públicas.V.2. Parecer Preliminar.V.3. As emendas.V. 4. As Relatorias Setoriais e Geral.V.5. A votação do parecer final.V.6. Sistematização do Parecer Final e encaminhamento à Mesa do Congresso Nacional.V.7. Votação e Sistematização das decisões - Plenário do Congresso e Autógrafo.V. 8. Sanção presidencial, promulgação e publicação pelo Presidente da República.VI. Conclusões
I. Considerações Iniciais
Este estudo resulta de trabalho apresentado pelo autor no Seminário Internacional de Assessoria e Consultoria Institucional do Poder Legislativo, realizado na Câmara dos Deputados de 30.06.03 a 04.07.03. O texto encontra-se atualizado até 15 de agosto de 2006.
Ao longo deste documento procuramos apresentar de forma sintética e prática o processo e os procedimentos que regulam o tema e permitem ao Congresso Nacional apreciar a peça legislativa de maior complexidade de nosso ordenamento, tanto em termos de itens como das inúmeras relações e conceitos que lhe são próprios. É dado destaque às intervenções do assessoramento técnico institucional, constituído pelas Consultorias de Orçamento de ambas as Casas.
Georges Ripert [01] (1947) afirmava : "Na realidade a regra jurídica não foi editada senão porque uma força social lhe exigiu a existência, como força vitoriosa em face das que a tal se opunham, ou tirando proveito de sua indiferença. O legislador, posto no centro de tudo como um "eco sonoro", ouve todas as vozes. Simples eco. Muitas vezes há discordância entre as vozes, mas há sempre uma mais possante que as outras ; é este que o decidirá a agir. O mais forte sai vencedor de um combate cujo prêmio é a lei. Após o jurista declara gravemente que a lei é a expressão da vontade geral. Ela não é nunca senão a expressão da vontade de alguns."
É nosso objetivo demonstrar que o processo legislativo, aplicado ao caso orçamentário, pode, se não ilidir a afirmação de Ripert, ao menos expungi-lo de seus vícios mais execráveis, assegurando regras e procedimentos verificáveis e sujeitos a controle pelos agentes políticos e a própria sociedade.
A questão vem de longa data, como demonstra o seguinte texto extraído de artigo publicado por Ruy Barbosa no jornal "O Imparcial", na edição de 16.02.1914, quando menciona parecer da Comissão de Finanças da Câmara dos Deputados, encarregada, à época, da elaboração e apreciação da peça orçamentária, cuja iniciativa era da Câmara :
"O mal das finanças está na despesa, na maneira de a propor e votar, sem atenção, nem à necessidade, que a legitime, nem à força dos recursos, que a tornem realizável sem ônus pesado e comprometedor; está no modo de a efetuar, exorbitando dos créditos autorizados, e infringindo regras elementares de boa administração." [02]
II. Evolução histórica da intervenção do parlamento na alocação dos recursos públicos.
Muitos na doutrina consideram a lei orçamentária uma das razões que justificaram a criação dos parlamentos modernos. A lei orçamentária está umbilicalmente ligada à afirmação dos Parlamentos perante o Soberano, como nos lembra Carlos Maximiliano (1918), "O voto dos subsídios para as despesas do Estado foi a arma de que se serviram os parlamentos para obter a periodicidade das suas reuniões". [03]
A Magna Carta Baronorum, outorgada pelo monarca inglês John Lackland, em junho de 1215, apresenta-se como o primeiro documento público no qual um dirigente europeu se compromete a observar os limites ao seu poder de tributar. [04]
A aceitação de tal forma de controle social da gestão pública pelos detentores do poder absoluto não foi tranqüila, decorrendo séculos de marchas e contra-marchas. A defesa dos cidadãos ingleses contra a exação abusiva dos governantes seria assegurada com a Petition of Rights, de 1628, que considerou o tributo legítimo quando consentido pelo órgão de representação. [05] A luta pela afirmação do Parlamento frente os poderes reais e a limitação do poder exator do soberano voltam a ser manifestar na Bill of Rights, de 1689. [06]
A autorização inserta na Petition of Rights, permitindo a cobrança de imposto compulsório para o prosseguimento da guerra contra os holandeses, além de reafirmar o princípio de que qualquer tributo só poderia ser instituído por lei, estabeleceu o controle do parlamento sobre a aplicação dos recursos públicos. A partir de então, firmou-se a idéia de que a percepção dos impostos só é justificável à vista das despesas que por eles serão financiadas. A primeira lei que tratou de matéria orçamentária, como hoje se entende, foi aprovada em 1787 pela Câmara dos Comuns e denominada Consolidated Fund Act, que criava um único fundo geral, destinado a receber e registrar todas as receitas e despesas do Reino.
Não há como se olvidar, no estudo dos precedentes da Revolução Francesa, o fato de a convocação da Assembléia dos Notáveis por Luis XVI, em 1788, e depois a dos Estados Gerais, em 1789, ter decorrido em grande parte das dificuldades financeiras vividas pela monarquia francesa e da necessidade de imposição de novos tributos. O art. 14 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão prevê: "Todos os cidadãos têm direito de verificar, pessoalmente ou por seus representantes, a necessidade da contribuição pública, de a consentir livremente, de acompanhar a sua aplicação e de determinar a quota, os fundos, a cobrança e a duração." Na França, desde 1831 há controle parlamentar sobre o orçamento.
Nos Estados Unidos, a autorização para orçar os gastos, criar tributos e tomar empréstimos foi concedida pela Constituição ao Congresso, que, entretanto, delegou em 1789 ao recém criado Departamento do Tesouro a responsabilidade de preparar e relatar as estimativas das receitas e despesas públicas. [07]
No nosso caso, surge a nação independente e logo fixam-se as bases jurídicas da sociedade e do Estado em um único documento escrito, sob o influxo do movimento constitucionalista que vinha varrendo o continente europeu desde fins do século XVIII.
Em 1808, foram criados o Erário Público (Tesouro) e o regime de contabilidade. O primeiro orçamento brasileiro foi aprovado pelo Decreto Legislativo de 15.12.1830, que fixava a despesa e orçava a receita das províncias para o exercício de 1.7.1831 a 30.6.1832.
Nosso ordenamento jurídico soberano teve seu nascimento balizado pela Constituição de 1824. Ab initio, nosso constituinte não se descurou da gestão financeira do Estado e inseriu dispositivos na Lex Mater regulando o processo orçamentário, prevendo a reserva legal (orçamento só por lei) e de parlamento (competência exclusiva para aprovar o orçamento), bem como outros princípios orçamentários.
A Constituição de 1824 atribuía as competências dos Poderes em matéria tributária e orçamentária da seguinte forma: ao Executivo a elaboração da proposta orçamentária; à Assembléia Geral, composta pela Câmara dos Deputados e Senado, a aprovação da lei orçamentária; e à Câmara dos Deputados a iniciativa das leis sobre impostos.
Com a Constituição de 1891 a elaboração do orçamento passou a ser função privativa do Congresso Nacional, iniciada pela Câmara, que preparava a proposta, e regime bicameral tradicional. Desde a Constituição de 1934, exceto pelo interregno da Superlei de 1937, cuja aprovação se daria pela Câmara e pelo Conselho Fiscal, nosso orçamento passou a ser do tipo "misto": o Executivo elabora o projeto de lei orçamentária e o encaminha para discussão e votação em ambas as Casas legislativas.
Definitivamente, a questão das finanças públicas contribuiu, e muito, na afirmação dos parlamentos frente os poderes absolutistas e, em decorrência, na formação das modernas democracias representativas. O surgimento de leis orçamentárias marca a separação do Tesouro do Rei do Tesouro do Estado e da necessidade de legitimação na representação parlamentar para a exação dos recursos da sociedade e sua posterior aplicação.
Não pretendemos aqui, nestas poucas linhas, fazer uma análise aprofundada do processo de formação dos instrumentos de planejamento representados pela lei orçamentária anual – LOA, pelas leis de diretrizes orçamentárias - LDO e pelas leis do plano plurianual – PPA. Procuramos, sim, apresentar um apanhado sobre o processo orçamentário no âmbito do Congresso Nacional, em especial em seu órgão técnico, a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO. O destaque justifica-se por ser ela o local onde ocorrem os principais eventos do processo e a apresentação exclusiva das proposições em matéria orçamentária, com exceção para destaques no Plenário do Congresso Nacional.
III. O ciclo orçamentário, pressupostos, instrumentos e procedimentos
O denominado Ciclo Orçamentário compreende processos legislativos distintos que resultam em vários diplomas legais. As regras inseridas na Constituição relativas à matéria orçamentária estão dispostas na Seção II "Dos Orçamentos". Tais normas constituem um subsistema normativo com tal gama de peculiaridades que levaram o constituinte a prever expressamente no § 7º do art. 166, ao tratar da apreciação da proposta orçamentária: "Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo".
Tal subsistema jurídico peculiariza-se pela periodicidade do processo orçamentário, que ao contrário de outros subsistemas, como penal, civil, comercial ou tributário, renova-se a cada período, podendo ser anual, caso da lei orçamentária e da lei de diretrizes orçamentárias, ou quadrienal, caso do plano plurianual, ou mesmo de período maior como os planos nacionais setoriais, a exemplo do destinado à educação, que tem horizonte temporal de oito anos.
O denominado ciclo orçamentário não se restringe ao tradicional ciclo de produção legislativa, consistente na preparação e apresentação da proposta orçamentária pelo Poder Executivo, sua deliberação e aprovação pelo Poder Legislativo e final sanção, ou veto, promulgação e publicação, após o que inicia-se a execução e finda com a prestação de contas. As leis do PPA, LDO e LOA constituem um conjunto orgânico, hierarquizado e articulado no tempo, tendo como princípio básico o planejamento e a coordenação da ação de governo, por força do art. 165 da Constituição. Instrumentos de materialização das políticas públicas das três esferas da Federação.
Precede a fase própria da LOA a etapa relativa ao PPA e à LDO. A discussão e votação do PPA, por sua vez, deve anteceder à LDO, tanto por força de dispositivo constitucional quanto pela própria lógica e oportunidade. A introdução desses mecanismos na Constituição de 1988 teve como orientação dar maior transparência, racionalidade e previsibilidade aos gastos públicos.
A aprovação do PPA apresenta-se como pressuposto necessário à validade dos investimentos insertos na lei orçamentária e cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, incidindo o gestor público no crime de responsabilidade pela sua não observância, nos estritos termos do art. 167, § 1º, da Carta Política. O art. 165, § 7º, determina a fiel compatibilidade da lei orçamentária, nas esferas fiscal e de seguridade, com o Plano Plurianual. Já o art. 166, § 3º, decreta a necessária compatibilidade das emendas apresentadas pelos parlamentares com o PPA e com a LDO, a qual o próprio nome indica o papel de orientadora na elaboração da lei orçamentária, como estabelecido no art. 165, § 2º.
A doutrina denomina tais leis de "leis reforçadas" [08] por serem possuidoras de eficácia derrogatória de lei posterior, necessário ao encadeamento legal PPA-LDO-LOA. O PPA e a LDO apesar de leis ordinárias, pois submetidas a processo legislativo ordinário e a quorum simples para votação, têm caráter de normas supraordenadoras em relação à lei orçamentária, e o PPA supraordenador à LDO. Suas imperatividades decorrem de previsão constitucional expressa, caso dos dispositivos mencionados acima. São tais lei portadoras de valor normativo qualificado, sua inobservância pela lei orçamentária acarreta a denominada "ilegalidade" desta lei ou "inconstitucionalidade indireta".
Com o intuito de dar organicidade e sistematização a este sistema de normas orçamentárias a Constituição no art. 165, § 9º, I, explicita caber à lei complementar "dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da LDO e da LOA", e, em seu inciso II: "estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos".
Na ausência da lei complementar prevista no art. 165, § 9º, I e II, e em especial no tocante à periodicidade e outras questões relativas à vigência da lei orçamentária, a Lei 4.320/64, foi recepcionada pela Superlei como lei complementar. Tal lei, em seu art. 2º, estabelece a observância do princípio da anualidade para a lei orçamentária. Ainda no mesmo diploma legal, os arts. 34 e 35 determinam que o exercício financeiro coincida com o ano civil, pertencendo-lhe as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas.
O constituinte de 88, certamente prevendo a morosidade que é peculiar ao processo legislativo brasileiro, tratou dos prazos para tramitação de projetos de lei relativos às matérias de cunho orçamentário no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, art. 35, § 2º.
III.1. INCONSISTÊNCIAS DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO DE 1988
O modelo acima descrito aparenta racionalidade e coerência, entretanto a partir do momento em que começou a ser colocado em prática foram sendo identificadas várias lacunas e contradições em termos de prazos, procedimentos e conteúdos.
PPA X LDO
A título de exemplo citemos o art. 35, § 2º, do ADCT, que fixa provisoriamente os prazos para apresentação dos projetos de lei relativos ao PPA e à LDO - até a edição da lei complementar supracitada - e provoca a ausência de PPA para orientar a LDO do primeiro ano de governo. Tal distúrbio é causado pela falta de sincronia existente no art. 35, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT: o projeto da LDO deve ser encaminhado pelo Executivo ao Congresso Nacional até 15 de abril, entretanto, o mesmo dispositivo firma a data limite para o projeto de PPA em 31 de agosto, portanto quatro meses e meio após a apresentação do projeto de LDO a ele vinculada.
A impropriedade tem acarretado a ausência de prioridades e metas nas primeiras LDOs de cada mandato presidencial. Essa assincronia provocou terem sido as prioridades e suas metas para o primeiro exercício dos quadriênios aquelas previstas na LOA do exercício. Desta feita, deu-se total inversão do modelo constitucional. As prioridades e metas para os exercícios de 1996 e 2000 acabaram por ser definidas na própria lei orçamentária. A LDO/2004 remeteu o Anexo de Metas e Prioridades para o projeto de lei do PPA - 2004/2007. Tal conflito deverá ocorrer agora em 2007, fenômeno mitigado funcionalmente quando de reeleições para os cargos executivos das três esferas, por se manter, em grande escala, a administração anterior.
LDO X LOA
A fixação prévia de metas para a LOA, já na LDO, atrai a questão do papel a ser desempenhado pela LDO no processo de elaboração orçamentária. A fixação de quantitativos físicos detalhados na LDO pressupõe a definição prévia dos recursos disponíveis e do elenco de prioridades. Fazer da LDO um pré-orçamento, com a discussão dos grandes agregados de despesa, pareceu ser a idéia do constituinte de 1988, difícil será concretizá-la. Um passo relevante nesse sentido foi dado pela Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF, Lei Complementar nº 101, de 2000, ao fixar como anexo à LDO o Anexo de Metas Fiscais, que deve conter, art. 4º, § 2º:
- metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes;
- avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
- demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional.
- evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
- avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador e dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
- demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
As LDO, desde 2003, visando tornar obrigatória a prioridade fixada em seu Anexo de Metas e Prioridades vem estabelecendo, que o Executivo deva justificar, o atendimento parcial das metas e prioridades ou a inclusão de outras prioridades, em detrimento das constantes daquele Anexo. Tal regra foi solenemente desconsiderada pela proposta orçamentária para 2003 sem qualquer conseqüência mais grave, ou em anos posteriores foram apresentados "en passant" motivações genéricas, ou o dispositivo não foi repetido, como na LDO/2004, em razão dela ter remetido o Anexo de Metas e Prioridades para o PPA/2004-2007, ou ainda, por ter sido a LDO/2006, Lei nº 11.178/2005, somente sancionada em 20.09.05, ou seja, após o envio da proposta orçamentária para 2006, de 31.08.05.
III.2. O PLANO PLURIANUAL
Segundo o art. 165, § 1º, da Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para : as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Dessa forma, o PPA expressa a estratégia do governo federal e define, em grandes números, a alocação dos recursos dos Orçamentos da União para os próximos quatro anos, englobando as despesas do Executivo, do Legislativo e do Judiciário.
Em relação ao PPA 1996-1999, o PPA 2000/2003 apresentou mudanças significativas em sua estrutura de apresentação. Tais alterações procuraram propiciar a integração e a compatibilização dos instrumentos básicos de planejamento e orçamento: o plano plurianual, a LDO e a LOA. Houve também a preocupação em incluir outras fontes de recursos para investimentos, identificando não apenas a alocação de recursos da União, mas incorporando iniciativas privadas de investimento e a participação de Estados e Municípios.
Verifica-se no PPA – 2004/2007, maior aprimoramento dos instrumentos com o uso da mesma linguagem pelo PPA das leis do ciclo orçamentário: LOA e LDO. Falar igual significa programas, ações e metas comuns, valores expressos para o custo das ações e mecanismos de atualização do PPA. Esse último tema é de difícil solução, o PPA vigente (2004-2007) prevê que os programas sejam motivo de projeto de lei e as ações possam ser acrescidas ao PPA por meio de sua inclusão na lei orçamentária.
A solução encontrada por outros países foi o estabelecimento de orçamentos plurianuais com créditos e dotações do exercício e dos próximos, dois ou três, sendo o primeiro determinante e os seguintes indicativos, a serem confirmados.
Desde a LOA/2003 as leis orçamentárias contam com demonstrativo em nível de unidade orçamentária por programa, função, subfunção, grupo de despesa e fonte, mostrando a execução dos dois anos, o previsto na lei orçamentária em vigor e a futura. Entretanto tal demonstrativo ainda não possui caráter cogente, obrigatório e volta-se exclusivamente para o passado, nada dizendo dos anos subseqüentes ao exercício regido pela própria lei orçamentária. Tentativas feitas pelo Poder Executivo nos anos noventa de incluir nas LDOs autorizações para execução de créditos relativos a projetos de obras de grande vulto no exercício subseqüente não foram aceitas pelo Congresso Nacional sob a alegação da necessidade de renovação anual do exame da programação pelo Legislativo.
III.3. A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
Nos termos do art. 165, § 2º, da Constituição, a LDO deve :
- compreender as metas e prioridades da administração pública federal, em consonância com o PPA, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente;
- orientar a elaboração da LOA;
- dispor sobre as alterações na legislação tributária; e
- estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Tem sido entendido que a relação acima são numerus apertus, ou seja, exemplificativas e não exaustivas, podendo ser a elas acrescidas matérias que legislador infraconstitucional entenda com elas compatível. Tal compreensão justifica-se pela necessidade de dar-se legitimidade e eficácia, com a devida flexibilidade e oportunidade, às ações de gasto expressos nas políticas públicas consentâneas com a rápida evolução das necessidades sociais, caracteristica das sociedades modernas.
Tal destino foi reconhecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal que acabou por acrescentar àquelas matérias constitucionalmente expressas da LDO várias outras. [09] Transformou-se as LDOs em verdadeiros "vade-mecum" do direito financeiro federal, disciplinando temas que vão desde gastos com pessoal, prestação de contas, precatórios, adequação orçamentário-financeira da legislação permanente, normas sobre execução e fiscalização, dentre outros.
Assim, a LDO, dentro do arcabouço orçamentário-constitucional de 1988, tem o papel de ligação entre o planejamento de longo prazo e a orçamentação anual da despesa e receita. O primeiro é instrumentalizado pela lei do PPA e o segundo pela LOA. A LDO propicia, ainda, por meio da discussão antecipada das grandes linhas que orientarão a LOA, a participação indireta do Poder Legislativo na elaboração da proposta orçamentária, identificando antecipadamente as políticas públicas e direcionando as ações que irão se materializar na proposta orçamentária.
A LDO deve ser encaminhada ao Congresso Nacional até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvida para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Portanto, o prazo de remessa ao Legislativo é fixo - 15 de abril -, mas o prazo de devolução depende do encerramento do primeiro período da sessão legislativa, que normalmente acontece em 30 de junho, mas pode estender-se além dessa data, porque, de acordo com o art. 57. § 2º da Constituição, "A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias". Nos últimos anos não tem sido observado o prazo constitucional para envio do autógrafo à Presidência da República.
Verifica-se nas últimas LDOs um crescente aperfeiçoamento na forma de apresentação dos dados e informações, que ainda não é a ideal, pois as metodologias de apuração de agregados presentes em vários demonstrativos nela previstos, a exemplo do que ocorre com a dívida pública, os ativos financeiros, a margem de expansão de despesas e o resultado primário de empresas estatais, até por não serem de conhecimento público, não se têm sujeitado à adequada discussão. A imprecisão metodológica na apuração de dados e informações sobre valores expressivos tem acarretado dificuldades no futuro processo decisório orçamentário.
No que concerne ao conteúdo das propostas de LDO, particularmente as de política econômica, permanecem dúvidas quanto à sua integral viabilidade e consistência. Desde logo, verifica-se que parte considerável do esforço fiscal provém de ações off-budget (extra-orçamentárias), como a meta de resultado primário esperada do conjunto das empresas estatais, cujas despesas operacionais estão sujeitas ao controle exclusivo do Poder Executivo e são estranhas ao orçamento da União.
As leis de diretrizes orçamentárias trouxeram considerável contribuição à regulação das finanças públicas federais desde sua introdução em nosso ordenamento com a Constituição de 1988, entretanto existem inúmeros pontos a serem aprimorados, a exemplo de : padronização consensual da metodologia de previsão das receitas e das despesas obrigatórias continuadas como benefícios previdenciários e assistenciais ou gastos com pessoal; melhor conceituação das despesas obrigatórias previstas pelo art. 17 da LRF e no Anexo existente na LDO; mecanismos de cálculo e uso da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado, como previsto na LRF.