O conceito de tributo está definido no art. 3º do Código Tributário Nacional (CTN), abaixo citado:
“Art. 3º. Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.”
Cumpre observar que o art. 3º do CTN traz a definição de tributos exigida pela CF/88, no art. 146, III, a, primeira parte, conforme vemos a seguir:
Art. 146. Cabe à lei complementar:
III – estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:
a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;”
O CTN foi recepcionado pela CF/88 com status de lei complementar. Portanto, ele atende aos requisitos do art. 146, III, a.
Tal definição do CTN pode ser dividida em 5 etapas, para facilitar o entendimento do candidato. Vamos a elas:
1. Prestação pecuniária em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir.
A afirmação acima deixa claro que o pagamento deve ser feito em pecúnia, que significa dinheiro. Isso vai ao encontro do que comentamos acima, sobre a necessidade que o Estado tem de arrecadar dinheiro para custear suas atividades.
O conceito ainda permite inferir que não é possível a instituição de tributos in natura ou in labore, cujo pagamentos seria feito em bens ou em serviços, respectivamente. Pela redação do art. 162, do CTN, também notamos que o pagamento deve ser feito em dinheiro. Vejam:
“Art. 162. O pagamento é efetuado:
I – em moeda corrente, cheque ou vale postal;
II – nos casos previstos em lei, em estampilha, em papel selado, ou por processo mecânico.”
A estampilha e o papel selado são espécies de selos adquiridos, por meio de entrega de dinheiro ao Fisco, sendo utilizados pelo contribuinte para comprovar a quitação dos tributos devidos. O processo mecânico, por seu turno, significa a autenticação promovida pela Fazenda Pública, atestando o recolhimento do tributo.
Precisamos ficar atentos ao detalhe “ou cujo valor nela se possa exprimir”, que permite que o tributo seja expresso em algo que não seja a moeda propriamente dita, mas que possa ser convertido em dinheiro com facilidade, como é o caso das unidades fiscais usadas para indexação – UFIR-RJ, por exemplo.
Por último, há que se ressaltar a novidade trazida pela Lei Complementar 104/2001, ao acrescentar o inciso XI ao art. 156 da Lei 5.172 (CTN). O dispositivo prevê o seguinte:
“Art. 156. Extinguem o crédito tributário:
(...)
XI – a dação em pagamento em bens imóveis, na forma e condições estabelecidas em lei.”
Para os que não sabem, dação em pagamento significa pagar com algo que não seja dinheiro. No caso em tela, o contribuinte poderia quitar a sua dívida, oferecendo bens imóveis ao fisco. Tal hipótese não derroga o art. 3º do CTN, tendo em vista que este afirma que a quitação do tributo pode ser feita por algo que possa ser expresso em moeda. Os bens imóveis inegavelmente podem ser expressos em moeda, concorda?
Não confunda bens imóveis com bens móveis, estes proibidos por não constarem expressamente no CTN. Portanto, um contribuinte poderia pagar com um terreno, mas não com latinhas de refrigerante. As bancas tentam confundir isso.
O Supremo Tribunal Federal foi expresso ao decidir, no julgamento de mérito da ADI 1.917, que lei local de determinado ente federado não pode estabelecer a dação em pagamento de bens móveis, como forma de extinção do crédito tributário. Segundo a Corte, há ofensa ao princípio da licitação.
Ementa: Ação Direta de Inconstitucionalidade. Ofensa ao Princípio da Licitação (CF, art. 37, XXI). I – Lei ordinária distrital – pagamento de débitos tributários por meio de dação em pagamento. II – Hipótese de criação de nova causa de extinção do crédito tributário. III – Ofensa ao princípio da licitação na aquisição de materiais pela administração pública. IV – Confirmação do julgamento cautela em que se declarou a inconstitucionalidade da lei ordinária distrital 1.624/97. (STF, ADI 1.917/DF, Plenário, Rel. Ricardo Lewandowski, Julgamento em 26/04/2007).
Se o Estado de Pernambuco, por exemplo, recebe um lote de papel A4 como quitação de algum tributo, ainda que amparado por lei estadual, estaria adquirindo tais produtos sem a realização de uma licitação. Apenas como ilustração, caso houvesse tal permissão, uma empresa pernambucana fabricante de papel iria conseguir “vendê-lo” ao governo, ainda que perdesse a licitação.
Recentemente, a Lei Federal 13.259/2016 passou a prever a possibilidade de haver dação em pagamento em bens imóveis no âmbito da União.
O art. 4º, da Lei 13.259/2016, regulamentou a dação em pagamento em bens imóveis, em conformidade com o dispositivo já sofreu alterações pela MP 719/2016.
Embora não seja nosso objetivo esgotarmos o estudo dessa previsão legal nesse momento, é importante saber que a referida norma tornou possível essa modalidade de extinção do crédito tributário, em relação aos tributos federais. Evidentemente, várias condições foram impostas pelo legislador com o objetivo de evitar que a regra geral, pagamento em moeda, torne-se exceção.
Prestação Compulsória:
O pagamento de tributos não é uma faculdade, mas sim uma obrigação. Não há opção para o contribuinte, senão o pagamento do que lhe é cobrado. É claro que o indivíduo pode contestar o valor devido ou mesmo a legalidade da cobrança.
O importante é que você saiba que o tributo é uma prestação compulsória, sendo considerado uma receita derivada.
Prestação instituída em lei.
Art. 5º (...):
II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão e virtude de lei;
Tal inciso demonstra claramente o princípio de um Estado de Direito. Ou seja, o povo somente é obrigado a fazer aquilo que está em lei. Como a lei é editada pelos seus próprios representantes (parlamentares), é o próprio povo, em tese, que decide ao que estará obrigado a fazer ou deixar de fazer. Trata-se do velho brocardo “No taxation without representation”, que significa que não haverá tributação sem representação popular. A regra, portanto, é que os tributos sejam instituídos por lei.
Contudo, cabe observar que o Supremo Tribunal Federal tem aceitado a instituição de tributos, por meio de medidas provisórias, que são editadas pelo Poder Executivo e somente tramitam pelas casas legislativas no momento em que são convertidas ou não em lei.
Enfim, o que devemos ter em mente sobre esse conceito é que todo tributo deve ser criado por lei, ordinária ou complementar em alguns casos, ou ato normativo que possua a mesma força de uma lei (medidas provisórias). Esse é o princípio da legalidade no Direito Tributário.
No que se refere à alteração de alíquotas, há diversas exceções ao princípio da legalidade, que serão detalhadamente estudadas no decorrer do curso. Contudo, a regra é que mesmo as alterações de alíquotas também devem ser feitas por lei.
Leandro Paulsen ensina que a necessidade de que o tributo seja instituído em lei é requisito de validade, e a compulsoriedade da obrigação tributária é requisito de existência.
Com efeito, se um tributo for instituído por um decreto, não deixará de ser um tributo, mas será inválido, por não obedecer ao princípio da legalidade. Por outro lado, uma obrigação que não seja compulsória pode, de imediato, ser descartada do conceito de tributo, pois este é um requisito de existência.
Prestação que não constitui sanção de ato ilícito:
Outro ponto importante do conceito de tributos é o que os distingue do conceito de multa. Os tributos são cobrados em decorrência de um fato gerador, que pode ser, por exemplo, a manifestação de riqueza por parte do contribuinte ou mesmo a prestação de um serviço específico e divisível pelo Estado. Com isso, percebemos que a cobrança de tributos não possui o objetivo de punir, mas sim de arrecadar.
Vale destacar que há tributos cuja finalidade principal não é a arrecadação, mas sim a intervenção em um setor econômico. São os denominados tributos extrafiscais. De qualquer modo, também não têm como finalidade a sanção por um ato ilícito.
As multas, embora também sejam receitas derivadas, compulsórias e instituídas em lei, não podem ser comparadas aos tributos, pois possuem natureza claramente sancionatória. Na verdade, o ideal é que os atos ilícitos não sejam praticados, para que as multas não venham a ser cobradas.
Há que se ressaltar que sobre o rendimento decorrente de atividades ilícitas deve incidir imposto de renda (art. 43, CTN). Perceba que o tributo não está sendo utilizado como punição, pois o fato gerador desse tributo ocorreu, e o valor será devido.
O embasamento legal é o art. 118, do CTN, que afirma que a definição legal do fato gerador do tributo é interpretada abstraindo da validade jurídica dos atos praticados pelos contribuintes, bem como da natureza do objeto a ser tributo ou dos seus efeitos.
Se por um lado, pode parecer que o Estado está enriquecendo às custas do tráfico ilícito de entorpecentes, por outro, há o princípio da isonomia fiscal, segundo o qual as pessoas que ganham a vida ilicitamente não podem ser premiadas por isso, isto é, não tributadas.
Esta hipótese é considerada pela doutrina como o princípio do pecúnia non olet, que tem como tradução “dinheiro não cheira”.
Com efeito, admite-se a incidência tributária sobre o ato ilícito, quando este seja acidental à norma de tributação, isto é, quando estiver na periferia da regra de incidência. O que não se admite é que o ato ilícito seja o elemento essencial da norma tributária, sendo definido com o próprio fato gerador do tributo. Assim, por exemplo, permite-se tributar a renda auferida com o tráfico de drogas, mas não a própria atividade ilícita. Tal entendimento foi preconizado pelo STJ, no julgamento do RESP 984.607/PR.
Esse raciocínio encontra harmonia com o já citado art. 118, do CTN, já que o fato gerador não é a prática criminosa, mas a sua interpretação deve ser realizada abstraindo-se da validade jurídica dos atos efetivamente praticados pelos contribuintes, responsáveis, ou terceiros, bem como da natureza do seu objeto ou dos seus efeitos.
Prestação cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
Se você já estudou direito administrativo, sabe que os atos administrativos podem ser vinculados ou discricionários. Nos primeiros, não há outra opção, senão a prática do ato previsto em lei. Nos atos discricionários, no entanto, há avaliação do juízo de oportunidade e conveniência por parte do agente público.
A cobrança de tributos, como está estampado no próprio conceito, é atividade vinculada, de sorte que o servidor encarregado de tal tarefa deve cobrá-la, sem qualquer outra opção.