Subsídios são uma forma importante de intervenção governamental nos processos do mercado. Suas conseqüências econômicas sempre incluem alguma forma de mau investimento, ou seja, o fato de que recursos econômicos estão sendo desviados, por ação governamental, de um uso mais valioso, e desta forma, não podem ser investidos em outros setores da economia. Além do fato de que esta intervenção dá origem a um oneroso processo de busca vantagens para a obtenção dos subsídios, ela também esconde os custos totais de bens e serviços, causando, mais cedo ou mais tarde, um choque no mercado. Ademais, os contribuintes são injustamente forçados a apostar no sucesso ou não dos projetos subsidiados.
Algumas vezes, a própria legitimidade da existência de subsídios repousa simplesmente no fato de que outros países também estão subsidiando suas próprias empresas. As conseqüências econômicas negativas, neste caso, são disseminadas pela economia mundial.
Este é exatamente o caso no Canadá e no Brasil, com as indústrias de aeronaves civis. Os subsídios tomam principalmente a forma de créditos de exportação, garantias de empréstimo ou outras formas de apoio financeiro aos compradores de jatos regionais, respectivamente, da Bombardier e da Embraer. Não obstante o fato de estas empresas serem dois dos principais fabricantes mundiais no ramo e de serem empresas lucrativas e competitivas, ambas chefiadas por uma competente equipe de administradores, elas aparentemente continuam exigindo apoio do governo só porque o outro concorrente está recebendo este apoio. E, enquanto estes subsídios permanecerem disponíveis, elas vão continuar a contar com eles para financiar suas vendas porque os jatos são ítens muito caros. A presença ou não de termos preferenciais de empréstimo pode facilmente fazer a diferença entre dois concorrentes.
Mas, e se ambos os governos parassem de subsidiar, por acordo mútuo? Existe uma forte possibilidade de deixar o mercado de jatos regionais evoluir de forma desimpedida e sem subsídios.
Canadá e o caso Bombardier
No Canadá, tanto o governo federal quanto o provincial subsidiam a Bombardier, supostamente em resposta a subsídios similares concedidos à Embraer pelo governo brasileiro.
O setor aeroespacial canadense – aproximadamente 27 empresas em 2003, incluindo a Bombardier – é subsidiado pelo dinheiro dos contribuintes através da organização federal Export Development Canada (EDC). A EDC facilita artificialmente as vendas dos jatos regionais da Bombardier – além de outros produtos aeroespaciais – a compradores estrangeiros, através da concessão a estes de créditos de exportação, garantias de empréstimo ou outros tipos de apoio financeiro.
Em 2003, o apoio financeiro total (em empréstimos brutos recebíveis, compromissos e garantias de empréstimo) a este setor chegou a CAN$ 7,4 bilhões (aproximadamente US$ 5,4 bilhões), ou 34% da carteira de empréstimos comerciais. E uma grande parte deste apoio foi para os clientes da Bombardier. De acordo com Ronald Dahms, vice-presidente sênior da EDC, "o apoio no financiamento tem historicamente variado de 35-40% das vendas de aeronaves comerciais da Bombardier". [1] O governo federal intervém diretamente através de um outro programa da EDC chamado de Canada Account. Desde 2001, 2 em cada 6 transações deste programa serviram para financiar as vendas da Bombardier.
O governo de Quebec também subsidia a Bombardier através do seu programa de créditos de exportação e garantias de empréstimo, Investissement Québec (IQ). Como noticiado no Montreal Daily Le Devoir em 14 de novembro de 2003, que o apoio financeiro total desde 1996 seria no valor de CAN$ 1,6 bilhões (aproximadamente US$ 1,17 bilhões).
O Brasil e o caso da Embraer
A Embraer foi fundada em 1969 por iniciativa do governo e então privatizada em 1994. Entre 1969 e 1994 a empresa recebeu investimentos diretos do governo. Após 1994, como empresa privada, a Embraer parou de receber estes investimentos diretos, mas um outro tipo de ajuda financeira substituiu estes.
Esta nova forma de subsídios, PROEX – Programa de Incentivos à Exportação, foi criado em 1991 e consiste em financiar as exportações brasileiras ou os importadores estrangeiros de produtos brasileiros. Este "empréstimo" pode ser devolvido durante um período de dois a dez anos. Ele é feito através do Banco do Brasil (propriedade do Governo Federal) e a captação vem do Tesouro Nacional. Este mecanismo ajudou a Embraer a colocar os seus produtos como player competitivo no mercado internacional. O governo do Brasil defendeu esta política como forma de compensar os elevados custos de manufatura no país, conhecidos como «Custo Brasil», argumentando que a prática de subsídios é legal e justa pois só ocorre durante a comercialização, e não é usada para ajudar na produção. O programa foi submetido a pequenas mudanças exigidas pela OMC, o que levou à criação do PROEX II (em 1999) e do PROEX III (em 2001), contudo o raciocínio permaneceu o mesmo. Por exemplo, em 2003, de cada US$ 430 milhões disponibilizados por uma modalidade do PROEX para financiar exportações, a própria Embraer usou até US$ 286 milhões.
Conseqüências Econômicas dos subsídios aeroespaciais
Todos estes subsídios indiretos têm, de fato, custos econômicos. De início, sempre que alguém empresta dinheiro, existe o risco de não recebê-lo de volta. Desta forma, se existe apoio do governo no setor aeroespacial, é porque os financiadores do setor privado julgam que não vale a pena entrar neste ramo nas mesmas condições. O risco está sendo subestimado e as organizações governamentais assumem mais risco do que o mercado assumiria. Eles estão simplesmente apostando o dinheiro dos contribuintes em projetos que podem no fim acabar sendo muito arriscados. Por exemplo, a proporção dos empréstimos abaixo do nível de investimento da EDC neste setor aumentou de 21% da carteira total de empréstimos em 2002 para 26% em 2003.
Segundo, a escalada de subsídios – entre o Canadá e o Brasil – impulsiona artificialmente o setor aeroespacial além do que é economicamente razoável. Mais do que o necessário em investimentos e capital estão presentes na indústria para produzir jatos. As companhias aéreas, que são as principais compradoras de jatos da Bombardier e da Embraer não têm conhecimento do custo total da compra destes jatos. Alguns dos custos – associados a elevados riscos – são ocultados pelo apoio financeiro do governo, o que encoraja os compradores a assinar contratos com mais facilidade. E o menor declínio no setor pode ser muito danoso, com algumas companhias aéreas falindo e não pagando os seus empréstimos.
Por fim, sem o apoio do governo, há no mínimo duas outras soluções de mercado para financiar as vendas de jatos. Por exemplo, os fabricantes podem e efetivamente concedem empréstimos aos seus próprios clientes (financiamento do fornecedor). Ademais, os financiadores do setor privado podem e efetivamente fornecem crédito e garantias de empréstimos a preços de mercado, de acordo com o risco estimado pelo mercado. A intervenção governamental somente resulta no deslocamento destas soluções de mercado, ocasionando distorções na economia.
A presença de subsídios governamentais no Brasil e no Canadá tem conseqüências econômicas negativas não só sobre as economias de ambos os países, mas também para a economia mundial. Na maioria das vezes, estes subsídios são justificados somente pelo fato de o governo do outro país estar fazendo o mesmo. Está na hora de as autoridades do Canadá e do Brasil considerarem seriamente a possibilidade de remover, simultaneamente, os subsídios para a Bombardier e a Embraer, e deixar estas já bem sucedidas empresas competir em um mercado aeroespacial realmente livre.
Notas
1 Anotações para um discurso à Association Québécoise de l’Aérospatiale, 30 de abril de 2003 disponível em: http://www.edc.ca/docs/Speeches/2003/04-30-03_e.htm.