Diariamente somos nós, cidadãos brasileiros, surpreendidos com novas denúncias, fatos, gravações, detalhes que bem demonstram a percepção endêmica do fenômeno da corrupção no país.
Trata-se, a corrupção, de fenômeno com multiplicidade conceitual, características de multicausalidade e impactos ou reflexos tão amplos quanto, passando pela economia, política, direito e costumes. Está em nossa história, marcada por colonização exploratória e paternalismo, tendo o Brasil de hoje percepção de sua ocorrência em todas as esferas de Estado e Governo. No ordenamento jurídico, recebe a corrupção trato múltiplo, sendo percebida como crime, improbidade administrativa, infração disciplinar, ilícito em geral.
Bem indica somos carentes de accountability. Essa, a capacidade de prestar contas, cobrar contas do que feito, para o que feito e com que resultado, com dinheiro público. Somos carentes de assumir a responsabilidade sobre o uso de recursos públicos. Ter Accountability é ter necessário senso de responsabilidade da sociedade e de seus governantes, com grande aproximação à necessidade de transparência e como forma de fortalecimento da relação Estado X Sociedade. É fortalecer a democracia, buscar e incrementar a publicidade e a transparência, é permitir eficiência e resultados no prestar público, com controle.
Accountability pode ser classificada em três tipos no ambiente Estatal: política (vertical ou eleitoral), administrativa (horizontal) e social. Vertical afeta ao processo eleitoral, hoje à beira de questionamento. Social relacionada a participação do privado e entidades do terceiro setor. Hoje, fragilizada. Horizontal ou administrativa, carece de evolução e mais detalhamento.
ROBERT DAHL, citado por O’DONNELL (1998), tratando de poliarquias, explica que estas são democracias com: 1. Autoridades eleitas; 2. Eleições livre e justas; 3. Sufrágio universal; 4. Direito de se candidatar nos cargos eletivos; 5. Liberdade de expressão; 6. Informação alternativa; 7. Liberdade de associação.
O”DONNELL (1998) salienta, porém, que mesmo estas ainda teriam, em especial na América Latina e apesar da dimensão eleitoral da accountability presente, pois, riscos democráticos e republicanos, com portas abertas a autoritarismo e corrupção. Faltaria, pois, accountability horizontal dos entes de Estado e em suas relações.
Accountability Horizontal é, então, em O’DONNELL (1998), o resultado da existência de agências estatais que teriam o direito e o poder legal, e que estariam de fato dispostas e capacitadas para realizar ações, que iriam desde a supervisão de rotina e sanções legais até o impeachment contra ações de outros agentes ou agências do Estado que poderiam ser qualificadas como delituosas.
Há, pois, tríplice configuração: atribuição (competência normativa); capacidade (estrutura e qualificação) e vontade (atuação institucional voltada para o objetivo). Há, ainda, um pressuposto: Independência técnica (que é diferente de autonomia) e capacidade de defender atribuições, em especial ante ingerências políticas indevidas e outras agências. Tal configuração permitiria as chamadas Agencias de accountability horizontal, através de mecanismos de controle, impor a agentes públicos e outras agências estatais a responsabilização por condutas ilegítimas.
Nada de muito inovador, ainda que essencial. Estamos a falar de separação de poderes, de busca de equilíbrio para evitar que um poder absoluto se corrompa, claro, de forma absoluta. Quem é o fiscal do fiscal? Talvez outros fiscais em rede?
Mas, no Brasil, a dificuldade operacional do que se poderia compreender como tais agencias é potencializada pelo ambiente e história. Há avanços. PINHO e SACRAMENTO (2009) destacam que mudanças políticas, sociais e institucionais nos últimos 20 anos indicariam caminhada em direção à accountability, ainda que com os problemas de formação dos valores da sociedade brasileira.
Carecemos, assim, ante problemas da sociedade brasileira que poderiam ter origem na sua formação social, de alterar a cultura política da nação. A existência de agências especializadas no combate à corrupção e na busca de accountability, com estrutura pública, não sujeitas a influência política, tendo articulação interinstitucional e liberdade técnica de atuação pode contribuir, reforçando a relação Estado e Sociedade com o incremento de confiança nas Instituições.
A Constituição de 1988 parece consolidar ou incorporar tal necessidade. De lá se retira, por exemplo, a previsão, com atribuições e prerrogativas, das Polícias, Advocacia Pública, Controladorias do Executivo, Cortes de Contas e Ministério Público.
Entretanto, existiriam falhas de coordenação e cooperação entre tais agências, propiciando resultados isolados daquelas como maior autonomia e estrutura, mas tais resultados não representariam melhoras sistemáticas, amplas, culturais. Ao invés de incrementar a confiança na relação Estado x Sociedade, podem levar a descrédito, perda de legitimidade das instituições. Não bastasse um problema de auto compreensão dos papéis, de não estruturação para o pleno e necessário exercício das atribuições constitucionais de cada um, surge o problema, talvez maior, da competição predatória, e da não cooperação.
FILGUEIRAS (2016), constata-o deixando claro que efetivamente não há interações coordenadas dentre tais entes, com predominância de uma relação competitiva predatória, fundada em busca de atenção midiática e com corrida orçamentária. As causas vão de aspectos pessoais, motivações políticas a engessamento das instituições, sem compreensão da conexão dentre as atribuições. Não há visão sistêmica, não se percebe “cluster organizacional”, o que gera duplicação de procedimentos (com desperdício de recursos) e baixa eficiência (em especial pelo não compartilhamento de dados e informações).
Cabe o parêntese, forte em O’DONNELL, que não se trata a cooperação ou colaboração do não exercício de atribuições por uma ou outra instituição. É o contrário. Devem todas exercer as suas e se complementar. Não exercer ou impedir que se exerça uma atribuição constitucional ou legal, por exemplo, significa usurpação que, no Estado Democrático de Direito, é tão ou mais grave que a corrupção.
Assim, a ecologia processual identificada indicaria que o contexto de poucos incentivos para a cooperação institucional, alicerçado em uma atuação voluntarista dos seus agentes, fez com que o sistema de instituições de accountability no Brasil terminasse por desafiar a questão da mudança institucional. Mas tais mudança institucionais ocorreram de forma isolada, quanto aquelas melhor estruturadas, o que gerou avanços no combate à corrupção.
Assim, continua o Autor indicando que “no âmbito dessas instituições, tomadas isoladamente, ocorreram transformações incrementais de forma que se ampliaram as capacidades estatais para exercer o controle das políticas públicas e desvelar a corrupção existente na dimensão da política e da administração pública”.
Entretanto “o desafio está em considerar que, para além das mudanças incrementais que empoderaram as instituições de accountability no âmbito do Estado brasileiro, é preciso considerar que a ecologia processual fortemente informal e pouco sistematizada, um sistema que incentiva a competição, a ausência de procedimentos sólidos de sequenciamento de atividades de controle e uma dinâmica de troca de dados pautada pela criação de obstáculos e pelo uso político da informação terminam por prejudicar os resultados do sistema de accountability”.
Daí a conclusão do trabalho, aqui adotada, de que:
“...o combate à corrupção e o controle da administração pública avançaram no processo de investigação e combate devido à mudança incremental de instituições que foram capazes de mudar normas e rotinas internas em processos de controle. Isso gerou um aprendizado fundamental, que fez avançarem as capacidades institucionais para o exercício do controle da burocracia e das instituições políticas”. (...) “Porém, esse processo de mudança ainda resulta em baixa eficiência, em decorrência de fatores sistêmicos ligados, especialmente, ao sequenciamento e complementaridade de ações de controle, quebrando o ciclo da accountability no momento da responsabilização dos agentes públicos. Isso faz persistir, apesar dos avanços notórios das instituições, uma percepção de impunidade dos agentes públicos”.
De fato, assim como outros órgãos, a Advocacia-Geral da União vem passando por mudança institucionais. A Constituição de 1988 iniciou tal processo, enquadrando-a como função essencial à Justiça e dando-lhe configuração inovadora.
Há bipartição de funções básicas maiores, com grande cisão de atribuições outrora do Ministério Público, passando por assessorar, em papel também consultivo, o Poder Executivo e representar judicial e extrajudicialmente esse Poder Executivo, além de também o fazer quanto aos demais Poderes da República, inclusive o Ministério Público.
MOREIRA NETO (1992) esclarece que a Advocacia Pública é uma das “procuraturas constitucionais”, exercendo função de controle institucional de provedoria, seja no consultivo ou na representação judicial. Este papel de verificação de juridicidade, além de indicar o plexo de atribuições necessárias à configuração do ente como de accountability horizontal, efetivamente inclui a Advocacia Pública, de maneira geral, em um contexto de função estatal mais amplo do que de simples controle interno do Executivo, o que lhe impõe, pois, certa independência deste.
Advocacia-Geral da União, assim, apresentaria como atribuições legais, formais, o poder-dever de atuar contra atos presumidamente ilegais, irregulares. Na seara consultiva da Advocacia Pública, atuação é inerente a Gestão do Público, à administração pública (função), como forma de vinculação do Gestor ao ordenamento jurídico existente. Apontar o caminho, a direção conforme ordenamento, em contribuição ativa a implementação da política pública, não desconfigura o caráter de controle ou responsabilização.
O controle seria da legalidade como parâmetro, e não da decisão em si que passa por questões políticas, administrativas e discricionárias. Trata-se de, “no controle interno” das atividades públicas, em especial na implementação de políticas públicas, indicar, “traduzir”, o caminho ou alternativa dentre as opções políticas que passe necessariamente pelo respeito a juridicidade, ao ordenamento, à Constituição do Estado. E tudo isso contribui diretamente ao combate à corrupção e busca de accountability.
Na seara contenciosa, trata-se de atuar pela ordem jurídica na correta implementação (ou não implementação, com sua correta negação) de direitos subjetivos. “Relatório de Gestão de 2014” da instituição destaca 3 linhas a indicar o papel da Advocacia-Geral da União como ente de fortalecimento de eficiência, transparência e, consequentemente, accountability, quais sejam: defesa da ordem jurídica e das políticas públicas; diminuição da litigiosidade e economia de recursos. Com a persecução de correta ordem jurídica, eficiência e transparência na gestão das demandas jurídicas do Estado, contribui-se à busca de accountability horizontal e, também, ao combate à corrupção.
Mas há mudança institucional mais específica.
Com criação de setor próprio em 2009 a AGU tornou clara a vontade institucional em combater à corrupção e promover a eficiente recuperação de ativos. Criado setor de “Atuação Proativa” no âmbito da Procuradoria-Geral da União, para judicial e extrajudicialmente em nome da União e por todos os Poderes, buscar ativamente combater à corrupção através da coerção e impedimento de ilegalidades, coerção e impedimento de improbidades administrativas, combate à violação dos princípios da Administração definidos no art. 37 da Constituição Federal, recomposição do erário ante desvios, combate ao enriquecimento ilícito e defesa do patrimônio público. A criação do grupo indicaria efetivamente a existência de, por decorrência de atos de vontade institucionalmente formalizados, um novo perfil de atuação absolutamente voltado e focado no específico papel de combate à corrupção e busca de maior implementação de accountability horizontal.
Alguns resultados já foram percebidos, em especial incremento no percentual de recuperação geral de valores, incremento no percentual de efetiva cobrança quanto a multas e débitos determinados pelo Tribunal de Contas da União, dentre outros. Porém, outro tipo de resultado deve ser verificado: o quão “entrosadas” estão as instituições?
Ora, consideramos que a AGU tem modelo constitucional e papel institucional com características que lhe permitem enquadrar-se como agência de accountability horizontal, como definido por O’DONNELL, porém não imune a falhas, em especial no requisito do distanciamento do Poder Executivo, ou defesa de fronteiras. Há “atribuição” legal ou poder-dever, em níveis adequados ainda que caibam evoluções; há “capacidade técnica”, pois a instituição já apresenta resultados decorrentes da qualificação técnica de seus membros e de esforços de gestão e planejamento, apesar dos graves problemas de dimensionamento de pessoal, limitação orçamentária e precariedade física e tecnológica e; há “vontade” de atuar no combate à corrupção, inclusive em face de outras agências, com vontade de exercício e crescimento das atribuições concorrenciais. Por outro lado, problemas normativos quanto escolha de Chefia, por exemplo, indicam áreas sensíveis a influências descabidas. Porém, e ante contexto inicialmente narrado, não basta. Hoje e amanhã, as instituições de combate à corrupção, ainda que com incremento institucional ante mudanças ou evoluções, devem buscar a cooperação entre si.
A Advocacia-Geral da União pode ser agência útil e eficaz na prevenção do errado, ao trabalhar no nascedouro da atuação pública, gerando accountability, não bastasse em caráter concorrencial (legitimidade disjuntiva e concorrente) auxiliar na reparação e recomposição do erário. Essas características devem estimular cooperação. A soma de tais papéis lhe permite a configuração de agência de accountability horizontal, como definido por O’DONNELL, assegurando-lhe, ao mesmo tempo, posição útil em todo o sistema estatal de prevenção e combate à corrupção. Para tanto, deve defender suas fronteiras ou atribuições, mas trabalhar em cooperação.
As agências devem, pois, estabelecer fluxos comuns e compartilhar dados e informações para maior proveito de suas características e maior eficiência na defesa do erário.
A ENCCLA – Estratégia Nacional de Combate a Corrupção e a Lavagem de Dinheiro, há anos, insiste nisso.
Naquele foro desenvolveu-se, por exemplo, a Ação 06/2016, tendo por objetivo diagnosticar estrutura e atuação da Advocacia Pública Estadual e Municipal no combate à corrupção com o intuito de compreender os modelos existentes, suas características básicas e pontos de evolução. Os Resultados gerais indicaram o modelo médio de advocacia pública local ou regional no combate à corrupção como “passivo, genérico e desorganizado, sem interação institucional ou social”. E isso em contexto em que há, para a Advocacia Pública, dever constitucional e legal de ajuizar ações de improbidade e de ressarcimento ao erário, com fundamento nos princípios da legalidade (especialmente o art. 17 da Lei 8.429/92), indisponibilidade do interesse público, eficiência e moralidade. Para tanto, o art. 36 da Convenção da ONU contra a Corrupção e os arts. 3º, §1º, 7º, 18 e 31 do Estatuto da OAB indicam, ainda, que devem atuar com independência técnica. A ação bem demonstra, por seus resultados, que a Advocacia Pública, em especial nos níveis regionais e locais, sequer conseguiu dar o primeiro passo, do avanço institucional incremental.
Mas, independentemente disso, tendo a Advocacia Pública, no nível federal, algum avanço, certo que Ação 03/2017, da mesma estratégia, já se preocupa com a busca da cooperação na atuação da Advocacia Pública e outras Agências, especialmente quanto a: aproveitamento de informações e documentos (dados dos investigados, relação patrimonial, vínculos associativos, provas já descobertas) colhidos em procedimentos internos anteriores ao ajuizamento das ações de improbidade ou ACP; instrução e produção de provas de forma a garantir o menor uso do recurso público com a cooperação entre as instituições envolvidas; comunicação e colaboração quanto ao ajuizamento de demandas, buscando a fixação de linhas prévias ao ajuizar, evitando-se ações em repetição ou ciência posterior ao ajuizamento. Para tanto, “Termo de Cooperação Institucional” entre as entidades (de qualquer nível) da Advocacia Pública e do Ministério Público, Controladorias, Tribunais de Contas e Polícia.
Não obstante, foram apresentadas sugestões de cooperação que passam por: 1 Criação de banco de dados comuns de investigados, no intuito de se aproveitar informações; 2 Compartilhamento de instrução e produção de provas/evidências, como dados patrimoniais e verificações financeiras, quanto aos investigados em apuração de atos tidos como corruptos (crimes, improbidade administrativa, infração administrativa), trabalhando em cooperação, no intuito de evitar desperdício de verbas; 3 Compartilhar, eventualmente, quadro técnico especializado, para análise de dados complexos e ou instruções periciais; 4 Advocacia Pública e Ministério Público devem buscar, antecipadamente ao ajuizamento de ações, desenvolver temas/linhas teóricas e estratégias processuais no intuito de atuar de maneira mais firme e coesa quando da persecução judicial, evitando-se o enfraquecimento respectivo de atuações, trabalhando em coordenação; 5 Realizar medidas coordenadas no intuito de apurar, bloquear, arrestar, penhorar, gerir, utilizar e alienar patrimônio com falta de causa lícita em seu acréscimo, gerando maior incremento da efetividade da recuperação de ativos; 6 Estabelecer mecanismos (digitais/virtuais e presenciais) de conversação e diálogo constantes (a exemplo fóruns locais ou “ENCCLAS” regionais) no intuito de incrementar a disponibilização de informações e, assim, aumentar a eficiência na atuação e diminuindo entraves burocráticos.
Parece certo, pois, que o “estado da arte” dos entes de combate à corrupção, agências de accountability (o que é mais que controle) indica a necessidade de se buscar a cooperação.
Daí que, como considerações finais deste breve opinativo, lembramos O’DONNELL, para o qual o exercício eficiente das agências de accountability horizontal no combate à corrupção passa por: internamente, profissionalização, especialização, qualificação, além de estrutura adequada e distanciamento de influências político-partidárias; externamente, cooperação, fixação de estratégias comuns, compartilhamento de dados e informações.
Eis o contexto percebido que, reforçado pelas informações midiáticas recentes, indica a necessidade de evoluirmos de competição predatória à Cooperação. As atribuições diversas, especializadas, mas próximas ou concorrenciais não significam necessariamente atuação isolada. Pelo contrário. Para incremento de eficiência no combate à corrupção, os momentos de tangenciamento devem gerar conexão, não atrito. Exemplos sim, mas para fortalecer instituições, que devem funcionar em “rede” e aumentar, pois, confiança na relação Estado x sociedade.
Combater a corrupção depende de uma mudança da cultura política. Pessoas e instituições devem atuar de forma colaborativa. Na lida com um fenômeno multicausal, histórico e mundial, um professor tem tão ou mais relevância que um procurador ou um juiz, e não deveria existir qualquer surpresa nisso. Lidemos com o assunto com a seriedade e maturidade que merece, caminhando para soluções sistematizadas.
Referências:
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_________. Além da transparência: Accountability e Política da Publicidade. São Paulo: Lua Nova, 2011.
_________. República, confiança e sociedade. Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, p. 863 a 897, v. 50, n. 4, 2007.
FILGUEIRAS, Fernando; ARANHA, Ana Luisa Melo. Controle da corrupção e burocracia da linha de frente: regras, discricionariedade e reformas no Brasil. DADOS – Revista de ciências sociais, Rio de Janeiro, v.54, n.2, 2011.
______________. Instituições de accountability no Brasil: mudança institucional, incrementalismo e ecologia processual. ENAP. CADERNOS – n. 44. 2016
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. As funções essenciais à justiça e as procuraturas constitucionais. R Inf. Legisl. Brasília. A. 29, n. 116, out./dez. 1992.
_________. A Advocacia de Estado Revisitada – Essencialidade ao Estado Democrático de Direito. Revista Debates em Direito Público, ano IV, nº 4. Campinas: Editora Millennium, 2005.
_________. Funções Essenciais à Justiça e Contra-Poderes. Revista da AGU – Advocacia-Geral da União, ano X, n. 27, Brasília, 2011.
_________. Evolução dos controles de juridicidade no Estado Democrático de Direito – A busca do equilíbrio entre o político e o jurídico: revisitando a missão da Advocacia de Estado. Revista Debates em Direito Público, ano XII, n. 12, Brasília, outubro de 2013.
O 'DONNELL, Guillermo. Accountability horizontal e novas poliarquias. São Paulo: Lua Nova, n. 44, 1998. Disponível em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_art
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_________. Accountability Horizontal: La institucionalizacion legal de la desconfianza política. Texto preparado para Accountability, democratic governance, and Political Instituitions in latin america. P. 11-34. 2001.
PINHO, José Antônio Gomes de; SACRAMENTO, Ana Rita Silva. Accountability: Já podemos traduzi-la para o português?. Revista de Administração Pública – FGV-EBAPE. Rio de Janeiro, nov./dez. 2009.