RESUMO: O presente artigo tem por objetivo analisar a inviabilidade do emprego da livre concorrência na Operação Carro-Pipa realizada pelo Exército Brasileiro, à luz do Direito Econômico. Nota-se, através do estudo, que é compreensível a dispensa de licitação, pois o Programa Emergencial de Distribuição de Água atinge um escopo social imensuravelmente maior que justifica a exceção, nesse ato administrativo, por alcançar o objetivo macro do Programa, que é assegurar a dignidade humana e manter acesso há outros princípios constitucionais da ordem econômica e financeira. Ainda, essa analise se propõe a evidenciar as consequências reais aos atendidos, argumentando sobre os fatos que colaboram para a aprovação e vigência da atual Operação Carro-Pipa em uma castigada porção territorial do Brasil. A metodologia utilizada para alcançar os dados obtidos na pesquisa foi à pesquisa bibliográfica, documental e eletrônica.
Palavras chaves: Operação Carro-Pipa; Livre concorrência; Inexigibilidade; Dignidade humana; Ordem econômica e social.
1. INTRODUÇÃO
A Operação Carro-Pipa é uma das medidas adotadas pelo Governo Federal para minimizar os impactos causados pelas adversidades climáticas que ocasionam estiagem e seca na região do semiárido nordestino e região norte dos Estados de Minas Gerais e do Espírito Santo.
Este Programa Emergencial de Distribuição de Água, conforme sistematiza a Portaria Interministerial Nº 1, de 25 de julho de 2012, é fruto da relação bilateral, técnica e financeira, pactuada pelo Ministério da Integração Nacional e o Ministério da Defesa.
A execução dessa ação pública é promovida por intermédio das Organizações Militares Executoras que, sob a coordenação do Comando de Operações Terrestres, se esforçam para devolver a dignidade da pessoa humana aos habitantes que estão vivendo em situação de emergência ou estado de calamidade pública, legalmente reconhecida pelos órgãos competentes.
Dessa maneira, o Exército Brasileiro, além de capacitar-se para o cumprimento da missão constitucional de defender a Pátria, engaja-se nessa ação subsidiária que realiza a desinfecção, transporte e distribuição de água potável por meio da contratação de carros-pipas às populações atingidas.
Esta prestação de serviço comum, através da contratação de pipeiro[2], é indispensável para o logro da missão. Por este motivo, existe a previsão de recursos orçamentários e financeiros para as ações de coordenação, fiscalização e execução da Operação.
Dessa forma, é importante salientar que a administração pública militar deve conduzir os seus atos administrativos em consonância com as regras estabelecidas pela Ordem Econômica e Financeira Pátria. Já que o Direito Econômico busca dar segurança e garantias a ordem econômica e social, sintonicamente, assegurando os interesses individuais e coletivos com o projeto de alcançar um bem-estar equânime a toda sociedade.
Assim, a Carta Magna do Brasil (1988) prenuncia a importância do trabalho humano e da livre-iniciativa na ordem econômica nacional, enumerando alguns princípios constitucionais que disciplinam este tema.
Dentre eles, presume a livre concorrência como instrumento capaz de obstar posicionamentos anticompetitivos que desabone a economia popular.
Nesse contexto, aduz-se que, obrigatoriamente, a administração pública adota a licitação como ato administrativo formal, aspirando isonomicamente buscar a melhor oferta. Assim, os contratos da Operação Carro-pipa firmados pelo Exército deveria ocorrer por meio de um processo competitivo entre os opoentes possuidores dos pressupostos de aptidão indispensáveis ao cumprimento do edital.
No entanto, o processo adotado pela Força Terrestre na contratação dos pipeiros é a inexigibilidade, ou seja, a admissão do serviço com a dispensa do ato licitatório.
Assim, o estudo objetiva analisar a inviabilidade do emprego da livre concorrência na Operação Carro-Pipa realizada pelo Exército Brasileiro, à luz do Direito Econômico. Para atender o objetivo do estudo, a metodologia utilizada para alcançar os dados obtidos na pesquisa foi à pesquisa bibliográfica, documental e eletrônica.
O artigo está dividido da seguinte forma: no primeiro capítulo, aborda-se a introdução; no segundo capítulo, a impossibilidade de emprego da livre concorrência no processo realizado pelo Exército Brasileiro na Operação Carro-Pipa; no terceiro capítulo, a justificativa para a utilização da inexigibilidade no processo realizado pelo Exército Brasileiro na Operação Carro-Pipa; e por fim, apresentam-se as considerações finais com as consequências para a população atendida.
2. A IMPOSSIBILIDADE DE EMPREGO DA LIVRE CONCORRÊNCIA NO PROCESSO REALIZADO PELO EXÉRCITO BRASILEIRO NA OPERAÇÃO CARRO-PIPA
A região nordeste do Brasil se caracteriza pelas grandes secas. A população enfrenta grande instabilidade social, proporcionando dificuldades socioeconômicas, como miséria, fome, falta de água e desemprego. Devidamente amparado por leis e decretos, o Exército Brasileiro ajuda essa população por intermédio de ações públicas emergenciais, como a Operação Carro-Pipa, visando a diminuir os impactos da seca.
O Art. 142, da Constituição Federal (1988), discute a formação das Forças Armadas:
Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
§ 1º - Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas.
Nota-se, durante a pesquisa documental, que o Exército Brasileiro faz parte das instituições nacionais que tem como missão defender o país. A Lei Complementar, Nº 97, de 9 de junho de 1999, no artigo 16, estabelece como atribuição das Forças Armadas:
Art. 16. Cabe às Forças Armadas, como atribuição subsidiária geral, cooperar com o desenvolvimento nacional e a defesa civil, na forma determinada pelo Presidente da República.
Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo, integra as referidas ações de caráter geral a participação em campanhas institucionais de utilidade pública ou de interesse social.
Para isso, no entanto, a legislação exige dos órgãos da administração pública procedimentos legais para aplicação de recursos para prestação de serviço. Porém, estes atos, no contexto, causariam prejuízos ao atendimento pela peculiaridade e particularidade do Programa, pela complexidade, pelo fator tempo, e por todo tramite licitatório previsto por lei.
O inciso XXI, do Art. 37, da Constituição Federal de 1988, regula que a administração pública contratará serviços por intermédio de processo de licitação pública que garanta igualdade a todos os concorrentes, visando a não se imiscuir na livre concorrência entre os participantes.
Art. 37.
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Assim sendo, dentre as modalidades de licitações previstas na Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, pressupõe-se que a contratação em questão deve ser antecedida por ato licitatório, na modalidade pregão eletrônico, com o intuito de registro de preços, tomando como base o valor estipulado para o pagamento da prestação do serviço. Como prevê o artigo 1º e o parágrafo único da Lei Nº 10.520, de 17 de junho de 2002, a licitação é uma ferramenta da Administração Pública para aquisição de bens e serviços.
Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.
Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.
No entanto, há um motivo cabal que inviabiliza a livre concorrência na contratação dos prestadores de serviços para a Operação Carro-Pipa, isto é, o interesse da Administração Pública de elencar o maior efetivo possível de profissionais voluntários com experiência e outros preceitos que favoreceram o seu emprego na missão. Diante deste contexto, este mecanismo dá flexibilidade à instituição, ao encalço de atender novas implantações no Programa.
Portanto, é relevante a imprescindibilidade de que seja contratado o máximo de candidatos para a prestação dos serviços de coleta, transporte e distribuição de água potável na essência da operação, dando capilaridade e facilitando o preenchimento do requisito específico para cumprir as obrigações que se dispôs abraçar nas mais distintas localidades.
Infere-se, parcialmente, que, apesar da imposição constitucional da licitação como procedimento administrativo para contratação de serviço, a Operação Carro-Pipa adota outra modalidade. Isso porque esta livre concorrência busca selecionar a proposta exclusiva de um participante, impedindo a outorga do interesse público nesse e em outros quesitos, tornando-se obstáculos à eficácia e eficiência do serviço emergencial prestado à sociedade afligida pela seca.
3. A JUSTIFICATIVA PARA A UTILIZAÇÃO DA INEXIGIBILIDADE NO PROCESSO REALIZADO PELO EXÉRCITO BRASILEIRO DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA
O processo de inexigibilidade possui o seu respaldo constitucional por ser uma exceção presente na legislação vigente, nos termos do art. 25, caput, da Lei nº 8.666/1993, haja vista a impraticabilidade de um dos princípios basilares da ordem econômica – a livre concorrência.
Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:
I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;
II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;
III - para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.
Em decorrência disso, a admissão dos prestadores de serviço materializa-se de forma direta por meio do sistema de credenciamento. Este sistema abriga as formalidades mais aptas a garantir o êxito, com conveniência, dos incalculáveis benefícios sociais alcançados com esse Programa Emergencial de distribuição não só de água, mas de vida e de dignidade.
Consequentemente, podem-se elencar outros motivos que justificam a inexigibilidade, sempre preservado pelo propósito da prestação de serviço por profissionais essenciais e indispensáveis ao que se deseja atingir com a Operação, entre os quais destacam os seguintes:
O primeiro é o fato de, geralmente, os locais de abastecimento estarem interiorizados e em área de difícil aproximação. Por esse motivo, as vias de acesso são perigosas, exigindo bom conhecimento da malha viária de cada localidade por parte do executante, além de experiência na circulação dessas regiões. Do exposto, fica perceptível a imposição de atendimento por prestadores de serviço locais conhecedores das vias de acessos específicas de cada região.
Elenca-se, ainda, que a deficiência do grau escolar das pessoas interioranas a serem contratadas para a prestação dos serviços e a debilidade documental para classificação dos mesmos conduz à contratação direta. O encabeçamento do ato licitatório atenderia ao princípio da extensa competitividade, trazendo voluntário dos mais diversos rincões do país, no entanto imperitos nas peculiaridades de cada local socorrido.
Ainda, anuncia-se que a delimitação do objeto a ser licitado é prejudicada pela periodicidade da chuva e demais condições climáticas. Por não poder controlar as mudanças climáticas a Operação Carro-Pipa fica sujeita a sofrer inúmeras alterações de rotas de abastecimento, de municípios atendidos e de manancial[3] de captação d’água. Em conformidade com tudo isso, as Unidades Gestoras desse Programa Emergencial de distribuição de água convivem com a constante variação de beneficiários, ditando o que, em geral, fazem aumentar ou diminuir o número de beneficiários desse programa emergencial, exigindo a restruturação mensal da Operação.
Outro ensejo potencializador é a influência política regional, fomentando a intercalação de áreas atendidas, como também a inserção de municípios novatos no programa.
Semelhante fator é a descentralização das atividades pela enorme área onde o Exército presta o apoio, exigindo uma atuação subdividida, o que impõe que, os contratados efetuem a devida comprovação com auxílio de assinaturas dos usufrutuários ou por ingerência do Sistema de Monitoramento da Logística de Entrega de Água por Carros-Pipa.
As exigências legais para aprovação do processo de inexigibilidade da Operação Carro-Pipa devem ser doutrinadas com elementos que justifiquem a prevalência da situação de emergência ou de calamidade, os motivos da seleção do contratado e a explicação para o preço.
Nesse sentido, a Operação Carro-Pipa conduzida pelo Exército Brasileiro apresenta cláusula que aquilata o credenciamento:
- Por ser aberto ao público em geral, convocando tanto as pessoas físicas quanto as pessoas jurídicas. O importante é que os presentes atendam ao objeto exigido no edital de acordo com o interesse público;
- Por dar publicidade ao ato através do Diário Oficial da União e de jornais de grande circulação. Soma-se a isso, a razoável uniformização dos preços tabelados a serem pagos e a adoção do sistema de seleção do credenciado para o cumprimento da demanda de forma isonômica e imparcial, utilizando o sorteio.
Destarte, a concorrência é garantida no processo de inexigibilidade na Operação Carro-Pipa, através de cláusulas contratuais, da gestão constante realizada pelos agentes responsáveis e da fiscalização diuturna em campo e por intermédio de sistema de informação.
Além disso, outros procedimentos são ratificados no edital, visando minimizar a ausência do processo licitatório no Programa. Portanto, no edital de credenciamento estão presentes critérios mínimos de imposição, delimitação da tabela de preço, impedimento de intermediação do serviço, fixação de hipóteses de descredenciamento, flexibilização no credenciamento dos interessados, perspectiva de denúncia e outros.
Em consonância com o Direito Econômico, o processo de inexigibilidade da Operação Carro-Pipa contempla o trabalho humano, assegurando dignidade a todos, prezando, também, pelos direitos dos consumidores, pela minoração da desigualdade regional e social e pela busca do pleno emprego.
É importante salientar que, além do amparo jurídico previsto, a utilização do processo de inexigibilidade na Operação Carro-Pipa segue o rito previsto, sendo validada pela aprovação do ordenador de despesa da Organização Militar, pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União – TCU e pela Controladoria Geral da União – CGU.
Conclui-se parcialmente que o processo de credenciamento do Programa Emergencial de Distribuição de Água do Exército, apesar de não empregar a modalidade de licitação, garante a concorrência por meio de cláusulas contratuais, fomentando não só a isonomia prevista na livre concorrência, mas, principalmente, a igualdade social e econômica de todos os atendidos.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Operação Carro-Pipa é um instrumento governamental que visa a melhorar a condição social e a dignidade dos atingidos pela seca e estiagem do Brasil.
Em síntese, o processo de inexigibilidade realizado pela Força Terrestre na Operação Carro-Pipa possui justificativas plausíveis que mitigam a ausência da livre concorrência via licitação, no entanto potencializa os efeitos positivos à sociedade castigada pelos reflexos da intempérie, com o cumprimento do objetivo contratual de forma elogiável pela qualidade, lisura e competência.
O processo de inexigibilidade da Operação Carro-Pipa propicia incomensuráveis consequências positivas à população atendida. Essa ação beneficia a sociedade e pode ser sentida perenemente. Durante a pesquisa documental, bibliográfica e eletrônica, identifica-se os seguintes resultados: Primeiro, o atendimento nesta modalidade é mais rápido e menos burocrático dos novos municípios incluídos por atenderem os pré-requisitos legais; Segundo, a garantia da prestação de serviço com oportunidade pela experiência profissional e pelo conhecimento das adversidades locais dos pipeiros contratados, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas; Terceiro, a manutenção da qualidade do serviço prestado pela renovação trimestral dos contratados; O quarto, é a inclusão de novos credenciados, podendo prontamente ser contratados e implantados no sistema em caso de desistência, descredenciamento, ou de implantação de novos municípios.
Diante do exposto, a pesquisa detecta que a Operação Carro-Pipa realizada pelo Exército Brasileiro está de acordo com o que prevê o Direito Econômico, não pela livre concorrência, mas pela eficiência social e pela razoabilidade que impede as condutas anticompetitivas no processo, enfatizando o bem comum e destruindo os obstáculos que podem causar dano irreparável ao ser humano necessitado – demora e burocracia.
4. REFERÊNCIAS
ARAÚJO, Eugênio Rosa de. Direito Econômico. Rio de Janeiro. Editora Impetus, 7ª Edição, 2016.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: Texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988 – Brasília: Senado Federal, 2009.
_______ Lei Complementar nº 97, de 09.06.1999 (dispõe sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas);
_______ Lei nº 4.320, de 17.03.1964 (estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal);
_______ Lei nº 8.666, de 21.06.1993 (regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, com instituição de normas sobre licitações e contratos da Administração Pública);
_______ Lei nº 10.638, de 06.01.2003 (instituiu o Programa Permanente de Combate à Seca-PROSECA);
_______ Decreto nº 93.872, de 23.12.1986 (dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente);
_______ Decreto nº 2.171/1997, de 07.07.1997 (dispõe sobre a contratação de serviços pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional);
_______ Decreto nº 6.170, de 25.07.2007 (dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União, mediante convênios e contratos de repasse);
_______ Decreto nº 7.257, de 04.08.2010 (trata a respeito do Sistema Nacional de Defesa Civil-SINDEC, dispondo sobre o reconhecimento de situação de emergência etc);
_______ Portaria Interministerial nº 1, de 25.07.2012, baixada pelos Srs. Ministros de Estado da Integração Nacional e do Ministério da Defesa (dispõe sobre a mútua cooperação técnica e financeira entre o Ministério da Integração Nacional e o Ministério da Defesa, para a realização de ações complementares de apoio às atividades de distribuição de água potável às populações atingidas por estiagem e seca na região do semiárido nordestino e região norte dos Estados de Minas Gerais e do Espírito Santo, denominada Operação Pipa);
_______ Diretriz nº 001-Esc Op Pipa/CMNE, de 17.08.2015, baixada pelo Sr. Comandante Militar do Nordeste (orienta no planejamento e na execução da Operação Pipa, em consonância com as diretrizes de planejamento de ações subsidiárias emanadas do Comando de Operações Terrestres(COTER);
_______ Ordem de Serviço nº 008-Esc Op Pipa/CMNE, de 17.08.2015, emitida pelo Primeiro Gestor do Comando Militar do Nordeste (regula a participação do CMNE na distribuição de água potável no semiárido brasileiro).
_______ Relatório de Auditória N° 201318217. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil - SEDEC/MI – Auditoria Integrada de Acompanhamento na Operação Carro Pipa Julho/ 2014 Disponível em: <http://www.sistemas.cgu.gov.br/relats/uploads/6862_%20Relatorio%20201318217.pdf > Acesso em: 24 nov. 2016.
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SOUZA, Washington Peluso Albino de. Linhas de Direito Econômico. São Paulo: LTr, 2014.
[2] Prestador de serviço contratado na Operação Carro-Pipa.
[3] É o local designado para captação da água potável na Operação Carro-Pipa.