1 INTRODUÇÃO
Na atual realidade em que se vive, é nítida a presença de uma gestão pública fracassada e desestruturada, decorrente de um conjunto de fatores, dentre eles a presença de maus governantes e de uma população inerte.
Desde os primórdios dos tempos o cidadão almeja uma sociedade justa e igualitária, em que a democracia prevaleça verdadeiramente e os direitos previstos na Constituição Federal sejam respeitados e aplicados no dia-a-dia.
A Constituição da República Federal de 1988 veio para consagrar inúmeros direitos e garantias aos cidadãos, entre eles o acesso à informação, que, nos dias atuais, ganhou um enfoque mais abrangente, se caracterizando como um avanço na busca pela sociedade democrática, tendo em vista a criação da Lei 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação – LAI.
Com a edição da Lei 12.527/2011, de 18 de novembro de 2011, busca-se a regulamentação do acesso às informações, que apesar de ser um direito garantido desde 1988, não havia sido regulamentado.
Diferentemente do Brasil, países como a Suécia já possuem o acesso à informação regulamentado há vários anos, o que a torna um dos países mais transparentes e menos corruptos.
O presente trabalho busca, através de estudo bibliográfico de artigos, destacar a importância do acesso à informação e da participação popular para a existência de uma gestão pública eficiente. O levantamento de material pertinente ao tema foi realizado por meio de revistas, periódicos e livros.
Este estudo também demonstra que se a população efetivamente exercer seu direito de acesso às informações, bem como os governantes forem transparentes em suas gestões, haverá uma verdadeira sociedade democrática, onde a corrupção não terá espaço, pois os recursos obtidos serão gastos adequadamente, com um melhor e maior benefício social.
2 LEI 12.527, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2011
A Constituição da República Federal de 1988, ao estabelecer os direitos dos indivíduos, garantiu expressamente o direito de obter informações junto aos órgãos públicos. Tal direito está previsto no inciso XXXIII do artigo 5º, que possui a seguinte redação:
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
Apesar de também estar disposto nos artigos 37, §3º, II e 216, §2º da nossa Carta Magna, por muitos anos o direito de informação existiu sem possuir um instrumento legislativo que o disciplinasse.
Art. 37. [...]
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
[...]
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
Art. 216. [...]
§ 2º Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.
Com o intuito de garantir o acesso à informação previsto na Constituição da República e regulamentar os procedimentos a serem adotados pelos entes da federação, foi editada a Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, que entrou em vigor em 16 de maio de 2012, também conhecida como Lei de Acesso à Informação – LAI.
A partir da criação da LAI, a informação prestada pelo poder público passou a ser um direito de todos, devendo a publicidade ser a regra adotada e o sigilo a exceção.
A LAI veio para conscientizar que as informações públicas pertencem ao cidadão, cabendo ao poder público prestá-la de maneira eficaz, tempestiva e compreensível, de forma a atender às demandas da sociedade e criar uma gestão eficiente.
2.1 DOS PRINCÍPIOS E DAS DIRETRIZES APLICÁVEIS
Sabe-se que a Lei de Acesso à Informação foi criada para assegurar, a todos, o direito fundamental de acesso à informação. Para que isso se torne possível, todos os procedimentos previstos na lei devem ser efetivados de conformidade com os princípios básicos da Administração Pública, ou seja, com a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Os mencionados princípios estão expressos no artigo 37, caput, da Constituição Federal e são importantes para nortear as atitudes dos agentes públicos, de modo a atender e satisfazer o interesse da sociedade.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
Pelo Princípio da Legalidade entende-se que os agentes públicos/administradores devem agir de acordo com o determinado pela Lei, aqui considerada de forma ampla, abrangendo todas as espécies normativas.
Para a doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2012, p. 64):
Este princípio, juntamente com o de controle da Administração pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da coletividade.
Segundo Matheus Carvalho (2015, p. 61), “o princípio da legalidade decorre da existência do Estado de Direito, como uma Pessoa Jurídica responsável por criar o direito, no entanto, submissa ao ordenamento jurídico por ela mesmo criado e aplicável a todos os cidadãos”.
Nos ensinamentos de Márcio Fernando Elias Rosa (2002, p. 10):
Dentre os princípios da Administração, o da legalidade é o mais importante e do qual decorrem os demais, por ser essencial ao Estado de Direito e ao Estado Democrático de Direito. Constitui, assim, vetor basilar do dito regime jurídico-administrativo. daí ser necessário fixar: permite-se a atuação do agente público, ou da Administração, apenas se permitida, concedida ou deferida por norma legal, não se admitindo qualquer atuação que não contenha prévia e expressa permissão legal.
Já para o doutrinador Alexandre Mazza (2012, n.p.):
O princípio da legalidade representa a subordinação da Administração Pública à vontade popular. O exercício da função administrativa não pode ser pautado pela vontade da Administração ou dos agentes públicos, mas deve obrigatoriamente respeitar a vontade da lei.
Assim, pode-se dizer que é do princípio da legalidade que surgem os demais princípios e que todas as atitudes da administração pública devem estar amparadas por uma lei (sentido amplo).
O Princípio da Impessoalidade pode ser definido como aquele que visa a atuação imparcial do agente público, que deve agir em prol da coletividade e não em busca do interesse de alguém em específico.
Para Matheus Carvalho (2015, p. 65):
Este princípio se traduz na ideia de que a atuação do agente público deve-se pautar pela busca dos interesses da coletividade, não visando a beneficiar ou prejudicar ninguém em especial, ou seja, a norma prega a não discriminação das condutas administrativas que não devem ter como mote a pessoa que será atingida pelo seu ato. Com efeito, o princípio da impessoalidade reflete a necessidade de uma atuação que não discrimina as pessoas, seja para benefício ou para prejuízo.
Assim, o administrador deve ter uma atuação impessoal, devendo priorizar a realização de atos que beneficiem a sociedade e não seus próprios interesses ou de pessoas mais próximas, devendo o comportamento ser igual para todos, indiscriminadamente.
Alexandre Mazza (2012, n.p.) ensina que “o princípio da impessoalidade estabelece um dever de imparcialidade na defesa do interesse público, impedindo discriminações e privilégios indevidamente dispensados a particulares no exercício da função administrativa”.
Para José dos Santos Carvalho Filho (2015, p. 20):
O princípio objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica. Nesse ponto, representa uma faceta do princípio da isonomia. Por outro lado, para que haja verdadeira impessoalidade, deve a Administração voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não para o privado, vedando-se, em consequência, sejam favorecidos alguns indivíduos em detrimento de outros e prejudicados alguns para favorecimento de outros.
Referido princípio revela que “a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento” (PIETRO, 2012, p. 68).
Quando se fala em Princípio da Moralidade, tem-se a ideia de que o agente público deve agir de acordo com a moral e com a boa-fé, ser honesto, leal, ético, ter boas condutas, ser íntegro em suas atitudes e contrário a tudo que possa ser considerado imoral.
Segundo Márcio Fernando Elias Rosa (2002, p. 13):
A moralidade, como princípio, é de difícil conceituação e sugere sua dependência do princípio da legalidade. Mas ao expressá-lo o constituinte desejou dar-lhe conteúdo próprio e aplicável à Administração Pública. Diz-se, então, que a moral que guia o princípio não é a moral comum, mas a tirada da conduta interna da Administração. Significa dizer, a moral que se relaciona ao princípio é jurídica, e não subjetiva, ligada a outros princípios da própria Administração.
Matheus Carvalho (2015, p. 68), ao escrever sobre o tema, assim dispôs:
Trata-se de princípio que exige a honestidade, lealdade, boa-fé de conduta no exercício da função administrativa, ou seja, a atuação não corrupta dos gestores públicos, ao tratar com a coisa de titularidade do Estado. Esta norma estabelece a obrigatoriedade de observância a padrões éticos de conduta, para que se assegure o exercício da função pública de forma a atender às necessidades coletivas.
Já para José Carvalho dos Santos Filho (2015, p. 22), “o princípio da moralidade impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta”.
O Princípio da Publicidade traduz a ideia de que os atos administrativos devem ser transparentes, ou seja, a coletividade dever ter acesso a todas as informações de seus interesses. “Trata-se da premissa que proíbe a edição de atos secretos pelo poder público, definindo a ideia de que a Administração deve atuar de forma plena e transparente” (CARVALHO, 2015, p. 69).
A Constituição Federal assegurou o princípio da publicidade ao garantir o direito à informação, que, conforme já mencionado, veio expressamente disciplinado no artigo 5º, XXXIII e nos artigos 37, §3º, II e 216, §2º.
Sabe-se que a LAI também é a manifestação expressa de garantia do princípio da publicidade, haja vista que regulamenta o acesso do cidadão às informações de seu interesse.
Alexandre Mazza (2012, n.p.) disciplina que “o princípio da publicidade pode ser definido como o dever de divulgação oficial dos atos administrativos”.
Para José dos Santos Carvalho Filho (2015, p. 26), o princípio da publicidade
Indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação possível entre os administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem.
No que tange ao Princípio da Eficiência, último princípio relacionado pelo artigo 37, caput, da Constituição Federal, pode-se dizer que significa que a Administração deve sempre atuar de maneira eficaz, buscando agir sempre com presteza, almejando alcançar o melhor resultado possível.
Segundo Matheus Carvalho (2015, p. 71):
Este princípio se tornou expresso com o advento da EC 19/98, não obstante o dever de atuar buscando a obtenção de resultados positivos seja anterior à alteração constitucional. Eficiência é produzir bem, com qualidade e com menos gastos. Uma atuação eficiente da atividade administrativa é aquela realizada com presteza e, acima de tudo, um bom desempenho funcional. Buscam-se sempre melhores resultados práticos e menos desperdício, nas atividades estatais, já que quem ganha com isso é toda a coletividade.
Já para Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2012, p. 84):
O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para logra os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.
Na concepção do doutrinador Alexandre Mazza (2012, n.p.):
É impossível deixar de relacionar o princípio da eficiência com uma lógica da iniciativa privada de como administrar. Porém, o Estado não é uma empresa; nem sua missão, buscar o lucro. Por isso, o princípio da eficiência não pode ser analisado senão em conjunto com os demais princípios do Direito Administrativo. a eficiência não pode ser usada como pretexto para a Administração Pública descumprir a lei. Assim, o conteúdo jurídico do princípio da eficiência consiste em obrigar a Administração a buscar os melhores resultados por meio da aplicação da lei.
Além dos princípios inerentes à Administração Pública, a Lei 12.527/2011, em busca de assegurar o direito fundamental de acesso à informação, também estabeleceu algumas diretrizes a serem adotadas. Eis que dispõe o artigo 3º da LAI (BRASIL, 2011):
Art. 3o Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes:
I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;
II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;
III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;
IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública;
V - desenvolvimento do controle social da administração pública.
Consoante já mencionado, a publicidade deve ser a regra adotada pelos agentes púbicos, devendo abranger o maior número de órgãos e indivíduos. As informações devem possuir a maior amplitude possível, de modo a atender a todos. Neste caso, com a aprovação da LAI, o sigilo passou a ser uma exceção, a ser adotado em casos excepcionais.
Além de a publicidade ser a regra, vigora também a diretriz que doutrinadores e estudiosos chamam de “princípio da transparência ativa”, que se resume na ideia de que os órgãos devem publicar todo tipo de informação que se enquadrar como interesse público, sem que tenha sido feito requerimento do particular.
De acordo com o Governo Federal “a divulgação proativa de informações de interesse público, além de facilitar o acesso das pessoas e reduzir o custo com a prestação de informações, evita o acúmulo de pedidos de acesso a temas semelhantes”.
Para divulgação das informações, os órgãos podem utilizar de todos os meios de comunicação existentes, desde que adequados e legítimos, tais como jornais, panfletos, cartazes e outros mais; entretanto, a divulgação pela internet é obrigatória, a teor do §2º, do art. 8º:
Art. 8o É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
[...]
§ 2o Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).
Assim, as informações, obrigatoriamente, devem ser publicadas em sites compatíveis com a finalidade das mesmas ou nos portais de transparência dos estados ou municípios.
A LAI tem como objetivo, ainda, a estimulação do desenvolvimento da cultura de transparência na Administração Pública, bem como o desenvolvimento do controle social, ou seja, incentivar a participação do cidadão, de modo a fiscalizar e monitorar a gestão pública.
2.2 DOS PRINCIPAIS PONTOS DA LAI
A LAI é considerada por muitos doutrinadores como uma lei nacional, por ser aplicável a toda administração. Sua incidência abrange tanto a administração direta quanto a indireta, conforme estabelecido no parágrafo único, do artigo 1º (BRASIL, 2011):
Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei:
I - os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judiciário e do Ministério Público;
II - as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Não obstante estar direcionada ao setor público, a LAI também é aplicável às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres, na forma do estabelecido em seu art. 2º (BRASIL, 2011).
Segundo regulamenta a LAI, ao Estado é incumbido o dever de garantir ao cidadão o acesso à informação, aqui entendida como dados, processados ou não, que podem ser utilizados para produção e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato.
As informações devem ser prestadas de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão ao cidadão, com a adoção de procedimentos objetivos e ágeis.
De acordo com o artigo 6º da LAI, é dever dos órgãos e entidades do poder público assegurar a gestão transparente e a proteção da informação, a fim de propiciar amplo acesso a ela e sua divulgação, bem como garantir sua disponibilidade, autenticidade e integridade. É dever, ainda, assegurar a proteção da informação sigilosa e da informação pessoal, observada a sua disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrição de acesso.
Nos termos do artigo 7º da Lei de Acesso à Informação, acesso à informação compreende os direitos de obter:
I - orientação sobre os procedimentos para a consecução de acesso, bem como sobre o local onde poderá ser encontrada ou obtida a informação almejada;
II - informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos;
III - informação produzida ou custodiada por pessoa física ou entidade privada decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos ou entidades, mesmo que esse vínculo já tenha cessado;
IV - informação primária, íntegra, autêntica e atualizada;
V - informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e entidades, inclusive as relativas à sua política, organização e serviços;
VI - informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos; e
VII - informação relativa:
a) à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos;
b) ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, incluindo prestações de contas relativas a exercícios anteriores.
As informações prestadas pelo poder público podem ser feitas de forma espontânea ou por requerimento do cidadão. No primeiro caso está diante da transparência ativa, em que a Administração Pública fornece informação por livre iniciativa. No segundo caso tem-se a transparência passiva, em que o indivíduo envia um pedido de acesso à informação, ou seja, “é a disponibilização de informações públicas em atendimento a demandas específicas de uma pessoa física ou jurídica” (GOVERNO FEDERAL-online).
Para assegurar o acesso às informações, o legislador, no artigo 9º da Lei 12.527/2011, definiu como dever do Estado a criação de serviço de informação ao cidadão, conhecido como SIC, de forma a atender e orientar o público quanto ao acesso a informações; informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas unidades; protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informações.
Existe também o Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão/e-SIC que, segundo o Governo Federal é um sistema que centraliza as entradas e saídas de todos os pedidos de acesso dirigidos ao Poder Executivo Federal. O objetivo do e-SIC é organizar e facilitar os procedimentos de acesso à informação tanto para os cidadãos quanto para a Administração Pública.
Em que pese a publicidade das informações ser a regra a ser adotada, a LAI trouxe algumas exceções, em que deverá ser adotado o sigilo, ou seja, o acesso às informações é restringido em casos específicos e por período de tempo determinado. O artigo 23 da LAI, assim dispõe:
Art. 23. São consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado e, portanto, passíveis de classificação as informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam:
I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional;
II - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais;
III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população;
IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País;
V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas;
VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional;
VII - pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou
VIII - comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações.
As informações sigilosas são classificadas pela LAI como ultrassecretas, secretas ou reservadas, em razão de sua imprescindibilidade à segurança da sociedade ou do Estado, cabendo a este último o controle de acesso e divulgação, assegurando sua proteção.
Desta forma, a lei de acesso à informação é um avanço na sociedade brasileira em busca de uma Administração Pública transparente e, consequentemente, eficiente e eficaz, que atenda os anseios sociais.