CONCLUSÕES.
Do perfunctório exame feito dos diversos dispositivos do Estatuto da Cidade, ou "Lei de Responsabilidade Social", como prefere Diogenes Gasparini, em especial do art. 8° e seus parágrafos, se conclui que o legislador federal de 2001 deu primazia à uma nova forma de legislar, que vem sendo utilizada, agora, graças à Deus, com mais freqüência.
Nosso atual Poder Legislativo, de um modo geral, com algumas exceções, que sempre existirão, em todas os níveis federativos, está começando a saber "fazer leis", como se esta não fosse até então sua primordial missão.
Não se está aqui a fazer apologia em defesa dos políticos, mesmo porque, como já diria aquela velha e infame piada "político é sempre político". Ao contrário, o que se quer deixar bem claro é que hoje as leis são feitas com maior preocupação de conteúdo normativo. O caso do Estatuto da Cidade é paradigmático: passaram mais de doze anos para aprová-lo, sem contar que se trata de um norma regulamentadora de um dispositivo constitucional, logo que data de 1988!!
Contudo, também sem pretensão de defesa de citada norma, mister se faz deixar bem esclarecido que o Estatuto da Cidade está eivado de diversas maculas de inconstitucionalidade, a exemplo do caso do IPTU progressivo no tempo, previsto no § 2° do art. 7° da Lei, no que pertine à seu percentual máximo (a contar do quinto ano, e com cunho perene, ao bel prazer da Municipalidade, se não preferir a opção expropriatória) de 15%(quinze por cento), o que redunda em tributo com caráter eminentemente confiscatório, o que é vedado pela Magna Carta.
Porém, na questão da paga da indenização pela desapropriação-sanção, nenhuma pecha de inconstitucionalidade a atinge, posto que a emissão de títulos da dívida pública municipal é assegurada pela interpretação sistêmica dos arts. 5°, XXIV e 182, § 4°, III, ambos da Lex Legum.
BIBLIOGRAFIA
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NOTAS
QUADROS, Cerdônio. Nota do Editor. In.: GASPARINI, Diogenes. O Estatuto da Cidade. São Paulo: Nova Dimensão Jurídica, 2002, p. V.
2 O Estatuto da Cidade é uma lei de abrangência nacional, assim como o é, por exemplo, o Código Tributário Nacional e o Código Civil, posto que delimita normas gerais cuja aplicação e obrigatoriedade de cumprimento se dirigem à todas as esferas federativas. Não se trata, portanto, de mera lei federal, só aplicável à União, como, v. g., a lei de remuneração dos servidores públicos federais civis.
3 GASPARINI, Diogenes. Ob. Cit., p. 01.
4 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Estatuto da Cidade comentado: Lei 10.257/2001: lei do meio ambiente artificial. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 15.
5 Cf. SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 15ª ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros Editores, 1998, p. 285.
6 GASPARINI, Diogenes. Ob. Cit., p. 4.
7 GASPARINI, Diogenes. Ob. cit., p. 5.
8 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Ob. Cit., pp. 09-15.
9 Para tanto, Sousa Santos, em "Discurso e poder", analisou e comparou a prática jurídica oficial do Estado brasileiro e a práxis "marginal" de uma favela carioca, a do Jacarezinho ( metaforicamente chamada de "Pasárgada"), na qual a retórica é adaptada a um sistema ilegal, porém, internamente, entre seus moradores, plenamente legítimo, que é o "direito de laje", pelo qual o morador vende à um vizinho ou outra pessoa o direito de construir na laje de sua casa. Cf.: SANTOS, Boaventura de Sousa. O discurso e o poder: ensaio sobre a sociologia da retórica jurídica. 2ª reimpressão. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris, 2001, p. 25.
10 O art. 225 da Magna Carta assim estatui o que seja "meio ambiente ecologicamente equilibrado", como direito de todos e bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Cf. BRASIL. Constituição Federal. Juarez de Oliveira(Org.). 2ª ed. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998, p. 127. A CF/88, no particular, foi mais avançada que outras cartas políticas, a exemplo da Constituição da Bulgária(art. 31), da Rússia(art. 18), de Portugal(art. 66) e da Espanha(art. 45), no trato da defesa do meio-ambiente, como direito fundamental à vida, como matriz de todos os outros direitos fundamentais do homem.
11 Cf. SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. ed. cit., pp. 808-809.
12 A noção de "direitos fundamentais" se liga muito à tradição jurídica alemã, especialmente com o advento da Carta de Bonn, que dedica seu capítulo inicial aos "Grundrechte". Já a expressão "direitos civis" é de origem anglo-saxônica, significando no passado a passagem ou ampliação da idéia de "liberdade" para o campo dos direitos conectados à esfera privada do cidadão e à personalidade e dignidade humana.
13 MORAIS, José Luis Bolzan de. As crises do estado e da constituição e a transformação espacial dos direitos humanos. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002, p. 98.
14 A Lei Federal n° 10.406, de 10/01/2002, entrou em vigor no último dia 11 de janeiro de 2003, e ainda que sob severas críticas, o Novo Código Civil foi recebido com entusiasmo por toda a comunidade jurídica, embora tenha avançado timidamente em alguns pontos decididamente importantes, como nas questões de biodireito (expressão bem ao gosto do Prof. Vicente Barreto) e de comércio eletrônico (e-commerce).
15 Contudo, ao Ter criado tal Ministério, o Governo Federal, após lhe Ter dedicado um orçamento inicial razoável, anunciou há poucos dias o corte de 85%(oitenta e cinco por cento) do referido orçamento, o que nos soa preocupante.
16 MACRUZ, João Carlos et al. O Estatuto da Cidade e seus fundamentos urbanísticos. São Paulo: LTr, 2002, pp. 16-17.
17 A expressão "bem coletivo" surge, justamente, para se superar aquela tradicional e superada dicotomia entre bens particulares e públicos, atrelada a toda e qualquer relação jurídica possível até o advento da Magna Carta de 1988, e, com o Estatuto da Cidade, ganha uma nova conotação, mais forte ainda, a de "bem ambiental".
18 Tais normas de ordem pública e interesse social deixem de possuir caráter única e exclusivamente individual, assumindo valores metaindividuais na medida em que o uso da propriedade passa a ser regulado em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, assim como do equilíbrio ambiental. Sobre tais normas o juiz haverá de se pronunciar, se for o caso, de ofício, posto que sobre elas não incide o princípio processual dispositivo. Deveras, sobre quaisquer questões envolvendo o Estatuto não opera a preclusão, assim como tais podem ser decididas e revistas a qualquer tempo e grau de jurisdição. Cf. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Ob. Cit., pp. 18-20.
19 Entenda-se "piso mínimo vital" como o plexo de direitos sociais básicos, espraiados pelo art. 6° da Lex Legum, tais como o direito à educação, à saúde, ao trabalho, à moradia, ao lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, à assistência aos desamparados. Cf. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Ob. Cit., p. 23.
20 Nas discussões teóricas e na prática da política representativa, a democracia participativa tem sido tratada, respectivamente, como uma idéia parapolítica e uma atividade política marginal, ou seja, uma característica desejável, mas não essencial, de uma democracia moderna. É na política dos movimentos de base, onde o alcance da democracia é ativamente buscado e expandido através dos seus combates políticos quotidianos, que a democracia participativa é concebida não apenas como desejável mas como uma forma de organização e uma prática política necessária. Sob as condições da globalização, em que as instituições da democracia representativa nacional são subordinadas ao poder hegemônico global, com as estruturas políticas e econômicas de tomada de decisão ficando mais distantes e, até mesmo, alienada das populações, a política continuada da democracia participativa por parte dos movimentos obteve uma nova relevância.
21 Inclua-se, aqui, o Distrito Federal, que, por não possuir municípios, é abrangido pelo Estatuto das Cidades, competindo ao Governador do Distrito Federal o dever de fixar, isolada e conjuntamente com a comunidade, as diretrizes básicas da política urbana de Brasília e suas cidades-satélites.
22 No particular, importa trazermos à discussão as duas concepções de mundos que o homem pode adotar em razão dos bens ambientais: uma criativista, segundo o qual os bens naturais detém caracteres comuns, a saber: a unidade, interdependência, espacialidade, temporalidade e essencialidade de cada ser, e, daí, surgiriam normas que devem ser respeitadas para não alterar o delicado equilíbrio reinante na Criação Divina; e, outra, materialista, pelo qual o mundo é só um produto de uma evolução casual e não ordenado por uma inteligência criadora, podendo, assim, o homem, sponte propria, por uma ordem sua que facilite sua exploração. Fácil se observar que, embora pareça estarrecedor, ainda hoje prevalece a Segunda concepção, altamente destrutiva, e que tem que ser abandonada, antes que seja o homem o seu próprio algoz. Cf. MUKAI, Toshio. Direito ambiental sistematizado. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1998, p. 03.
23 No Município de Aracaju, por exemplo, foi a Lei Complementar Municipal n° 042, de 04/10/2000, que instituiu o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano da Capital Sergipana, regulamentando os arts. 206 e seguintes da Lei Orgânica Municipal, contendo, em especial, no seu art. 98 a figura da "desapropriação-sanção", que, no caso aracajuano, poderá ser substituída pelo instrumento da "requisição urbanística", que se prestará para os casos de imóveis em que sejam encontrados parcelamentos ilegais.
24 Saliente-se que tal instituto, da forma como foi previsto pelo Estatuto, permanece inaplicável, já que os arts. 15 a 20 da Lei, que regulavam a concessão de uso especial de bens públicos para fins de moradia, foram vetados pela Presidência da República, através da Mensagem de Veto n° 730/2001, que preferiu editar a Medida Provisória n° 2.220, de 04/09/2001, regulamentando a matéria à sua própria maneira, medida esta que, por força da Emenda Constitucional n° 32/2001, permanece em vigor até que seja convertida ou não em lei, se encontrando, pois, pendente de análise pelo Congresso Nacional.
25 O Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV) é um instituto novo, criado especialmente pelo Estatuto da Cidade, e previsto em seu art. 36, como requisito, a ser exigido pelo Município, para a obtenção das licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento de empreendimentos e atividades, públicos ou privados, em área urbana, a exemplo de presídios, ginásios esportivos, supermercados, portos; assim como a realização de grandes eventos, como o Pré-Caju, a Festa do Peão de Barretos. Tais eventos serão assim considerados, para efeitos de exigência do EIV, desde que promovam significativas mudanças nas características da região onde se instalarão, ainda que por vezes por um curto espaço de tempo.
26 As audiências públicas representam uma das melhores formas de participação administrativa porque, tendo origem anglo-saxônica, se ligam muito à noção do "due process of law" ( devido processo legal), como um direito individual fundamental. Daí porque a audiência pública difere dos demais institutos congêneres, dada a formalidade de seu processo e a eficácia vinculatória de seu resultado. Cf. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Administrativo. 2ª ed. atual. e ampl. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, pp. 203-204.
27 Em seu texto original, o Estatuto trazia, em seu inciso V, como instrumento de gestão democrática da cidade as figuras do referendo popular e do plebiscito, ambos vetados pela Presidência da República, cujos vetos continuam pendentes de análise pelo Congresso Nacional.
28 Os atos de império ou de autoridade ou potestade pública ( "jure imperii") se distinguem dos atos de gestão ("jure gestioni"), posto que nos segundos o Estado procede como um particular, na gerência de seus próprios negócios, que ficam sujeitos, quanto ao seu mérito, à apreciação do Poder Judiciário. Assim, são exemplos de atos de império as decisões de Prefeitos, dando autorização para construir à beira das vias públicas ou ordenando a demolição de prédio que ameaça ruir; por outro lado, seriam exemplos de atos de gestão aqueles destinados à alienação, aquisição, troca, empréstimos e contratos de toda espécie; bem como o cuidado na gerência e emprego da fortuna pública, recebimento de impostos. Cf. CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de direito administrativo. 18ª ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2002, pp. 159-161.
29 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 19ª ed. atual. por Eurico de Andrade Azevedo et al. São Paulo: Malheiros Editores, 1994, pp. 508-509.
30 Observa-se neste conceito que Celso Antônio admite, de forma explícita, a constitucionalidade do pagamento da indenização, nas desapropriações encetadas sob a égide do Estatuto da Cidade, mediante títulos especiais da dívida pública municipal. Ademais, citado autor já advertia, àquela época da edição de seu livro (1993), quando ainda nem existia o Estatuto da Cidade, que dificilmente ocorreria a hipótese ensejadora de tal tipo de desapropriação, posto que seria complicado se acreditar que o proprietário urbano, alertado pela medidas sancionatórias prévias indicadas pela CF/88, tais como a imposição de parcelamento do solo ou edificação compulsória e a tributação do IPTU progressivo no tempo, ainda assim se mantivesse inerte. Cf. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 4ª ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros Editores, 1993, pp. 370-371.
31 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 3ª ed. rev. e atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 384.
32 GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 3ª ed. rev. e ampl. São Paulo: Saraiva, 1993, p. 461.
33 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 12ª ed. São Paulo: Atlas, 2000, p. 158.
34 As outras são as regulatórias, concorrenciais e monopolistas. Cf. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 12ª ed. 2ª tiragem. Rio de Janeiro: Forense, 2002, pp. 465-466.
35 A aplicabilidade de tal instrumento, segundo Moreira Neto, dependia da edição de uma lei federal regulamentadora, que é justamente o Estatuto da Cidade, assim como de lei municipal especifíca e do Plano Diretor municipal, no qual se inclua, por lógico, o imóvel expropriando. Cf. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo..., ed. cit., p. 475.
36 Tal expressão "desapropriação-sanção" ganhou força, inclusive, tribunalícia, a exemplo do que se observa no julgado do STF, proferido em 11/11/1997, Rel. Min. Ilmar Galvão, no RE 161.552/SP, DJ de 06/02/1998, no qual o eminente Ministro utiliza tal expressão, de forma explícita, a remetendo à previsão constitucional do art. 184, § 4°, III. Cf. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Ob. Cit., p. 47.
37 "Título da dívida pública", segundo De Plácido e Silva, é a denominação atribuída a qualquer espécie de título emitido pelo Estado, ou mesmo por suas subunidades administrativas, na qualidade de empréstimos, ou antecipação de receita. Seriam as apólices ou obrigações do tesouro ou de bônus, a exemplo dos bônus expropriatórios de nova dimensão. Cf. GASPARINI, Diogenes. O Estatuto da Cidade. São Paulo: Nova Dimensão Jurídica, 2002, pp. 67-68.
38 Fiorillo se calca, inclusive, em arestos do STJ, que datam, porém, de 1992 e 1993, portanto, bem antes da edição do Estatuto da Cidade, que data de 2001. Segundo o autor, o parâmetro constitucional no qual se vincula o instituto da desapropriação, ligado ao princípio da ordem econômica, é o da justa e prévia indenização em dinheiro, porquanto direito material fundamental de todo e qualquer Estado Democrático de Direito. Esquece-se, contudo, referido autor, que o Estado Democrático de Direito pressupõe o respeito ao conjunto harmonioso de todos os ditames constitucionais, como, no caso, especificamente, o do art. 182, § 4°, III da mesma Carta Política. Cf. Cf. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Ob. Cit., p. 48.
39 MUKAI, Toshio. O Estatuto da Cidade: anotações à Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 12.