Resumo: O presente texto busca explicar o procedimento adotado no ordenamento jurídico brasileiro para a punição de crime de responsabilidade e crimes comuns praticados por quem ocupa o principal cargo do Poder Executivo que é a Presidência da República. A responsabilização daqueles que gerem a coisa pública nada mais é do que uma consequência lógica da forma republicana de governo, na qual os governantes tem a obrigação de prestar contas daquilo que é de todos, a coisa pública (Accountability). Por se tratar de autoridade máxima do Poder Executivo, a Constituição Federal outorgou prerrogativas e imunidades no processo de responsabilização de tal figura, que como a maioria da grande massa os veem, não são privilégios, mas sim, garantias constitucionais que tem como objetivo preservar a independência do Poder Executivo frente aos outros Poderes da República.
Crimes de responsabilidade
Desde a Constituição de 1981, inspirada na Carta Magna Americana, até a Constituição atual, o constituinte preocupou-se em taxar como crime de responsabilidade algumas condutas do Presidente da República, são infrações políticos-administrativas, definidas em lei especial federal, que poderão ser cometidas durante o mandato presidencial. A prática de tais condutas poderão resultar no impedimento do mandato para o qual foi eleito (impeachment).
O art. 85 da Constituição Federal traz uma lista exemplificativa das condutas que poderão caracterizar crime de responsabilidade:
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:
I - a existência da União;
II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação;
III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;
IV - a segurança interna do País;
V - a probidade na administração;
VI - a lei orçamentária;
VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.
Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento.
É perceptível o caráter genérico das condutas descritas acima, taxadas como crime de responsabilidade, pois como dito anteriormente, tais condutas devem ser especificadas em lei federal, ditando os rumos do processo e julgamento.
A competência para processar e julgar o Presidente da República nos crimes de responsabilidade é do Senado Federal (art. 52, I, CF), após autorização da Câmara dos Deputados, por dois terços (2/3) dos seus membros (art. 51, I, CF).
Determina a Constituição que, durante o processo de julgamento dos crimes de responsabilidade pelo Senado Federal, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal (art. 52, parágrafo único). Sendo que, na realidade, o Senado Federal não estará funcionando como órgão legislativo, mas sim como órgão judicial híbrido, porque é composto de senadores da República, mas presidido por membro do Poder Judiciário.
Qualquer cidadão é parte legítima para oferecer a acusação contra o Presidente da República à Câmara do Deputados, pela prática de crime de responsabilidade. Essa prerrogativa é privativa do cidadão, na qualidade de titular do direito de participar dos negócios políticos do Estado. Na prática, qualquer autoridade pública ou agente político poderá fazê-lo, desde que na condição de cidadão.
Como se vê, o processo de impeachment tem início na Câmara dos Deputados, a partir da apresentação da denúncia por qualquer cidadão, pois cabe privativamente a essa Casa decidir, por dois terços (2/3) de seus membros, a autorização ou não do processo contra o Presidente da República.
Eventual autorização pela Câmara, não mais vincula o Senado, como era o entendimento antes da ADPF 378/STF, conforme indicado pelo STF e efetivamente seguido no caso Collor. O Plenário da Câmara deve deliberar uma única vez por maioria qualificada de seus integrantes, sem necessitar, porém, desincumbir-se de grande ônus probatório. Afinal, compete a esta Casa Legislativa apenas autorizar ou não o seguimento do processo para eventual instauração pelo Senado Federal, tal autorização será como uma verdadeira condição de procedibilidade da denúncia.
É assegurando ao acusado, durante esse juízo de autorização na Câmara, a ampla defesa e contraditório, exercida pelo prazo de dez sessões (RI/CD. Art. 218, § 4ª), tal como ocorreu no caso Collor (MS 21.564. Rel. Para acordão Min. Carlos Velloso). Caso não seja assim, aplica-se por analogia o prazo de 20 (vinte) dias, previsto art. 22 da Lei nº 1.079/50, lembrando que o julgamento exercido pela Câmara dos Deputados é eminentemente político.
Pois bem, autorizado o processo pela Casa Popular, cabe ao Senado Federal em uma etapa inicial, deliberar sobre a instauração ou não do processo, bem como uma etapa de pronúncia ou não do denunciado, tal como se fez em 1992, constituindo-se, assim, etapa essencial ao exercício pleno e pautado pelo devido processo legal, da competência do Senado de processar e julgar o Presidente da República.
Diante da ausência de regras específicas acerca dessas etapas iniciais do rito no Senado, a recomendação do STF é que a instauração do processo pelo Senado se dê por deliberação de maioria simples, a partir de parecer elaborado por Comissão Especial.
No momento que é instaurado o processo de julgamento pelo Senado Federal, o Presidente da República ficará suspenso de suas funções, somente retornando ao exercício da Presidência se for absolvido ou se, decorrido o prazo de cento e oitenta (180) dias, o julgamento não estiver concluído, hipótese em que retornará ao exercício das suas funções, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo (CF, art. 86, § 1.º).
A condenação do Presidente da República pela prática de crime de responsabilidade, que somente será proferida pelos votos de dois terços (2/3) dos membros do Senado Federal, em votação nominal aberta, acarretará a perda do cargo, com a inabilitação por oito (8) anos, para exercício de funções públicas, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis (CF, art. 52, parágrafo único).
A sentença será formalizada por meio da expedição de uma Resolução do Senado Federal.
Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a renúncia ao cargo, apresentada na sessão de julgamento, quando já iniciado este, não paralisa o processo de impeachment. Ainda firmou entendimento de que, apresentada a denúncia o Presidente da República estiver no exercício do cargo, prosseguirá o julgamento, mesmo após o término do mandato. O STF ainda deixou assente que o Poder Judiciário não dispõe de competência para alterar a decisão proferida pelo Senado Federal no processo de impeachment.
Crimes Comuns
O Presidente da República dispõe de prerrogativas e imunidades em relação ao processo que vise à sua incriminação pela prática de crime comum. As regras procedimentais para o processamento dos crimes comuns estão previstas na Lei n. 8.038/90 e nos arts. 230 a 246 do RISTF.
Da mesma forma como ocorre nos crimes de responsabilidade, também haverá um controle político de autorização, a ser realizado pela Câmara dos Deputados, que autorizará ou não o recebimento da denúncia ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal Federal, através do voto de dois terços (2/3) de seus membros (art. 86, caput, CF), pois bem, admitida a acusação, ele será submetido a julgamento perante o STF.
A denúncia, nos casos de ação penal pública, será oferecida pelo Procurador-Geral da República. Em caso de não ter formado sua opinio delicti, deverá requerer o arquivamento do inquérito policial. Nos casos de ação privada, haverá necessidade de oferta da queixa-crime pelo ofendido, ou quem por lei detenha tal competência.
A expressão “crime comum”, conforme posicionamento do Supremo Tribunal Federal, abrange “todas as modalidades de infrações penais, estendendo-se aos delitos eleitorais, alcançando até mesmo os crimes contra a vida e as próprias contravenções penais.
Recebida a denúncia ou queixa-crime, o Presidente da República ficará suspenso de suas funções por cento e oitenta (180) dias, sendo que, decorrido tal prazo sem o julgamento, voltará a exercê-las, devendo o processo continuar até a decisão final.
Imunidades
A Constituição outorgou ao Presidente da República três importantes imunidades processuais, examinadas a seguir:
1ª) Imunidade em relação ao processo: diz respeito à necessidade de autorização prévia da Câmara dos Deputados, por dois terços (2/3) dos seus membros (art. 86, CF).
2ª) Imunidade em relação ao processo obsta que o Presidente da República seja preso, nas infrações comuns, enquanto não sobrevier sentença condenatória (art. 86, § 3º, CF). Essa imunidade impede que o Presidente da República seja vítima de prisão em flagrante ou de qualquer outra espécie de prisão cautelar (preventiva, provisória etc.), seja o crime afiançável ou inafiançável. Enfim para que o Presidente da República seja recolhido à prisão, é indispensável a existência de uma sentença condenatória, proferida pelo STF.
3ª) Imunidade processual outorga ao Presidente da República uma relativa e temporária irresponsabilidade, na vigência do mandato, pela prática de atos estranhos ao exercício de suas funções (art. 86, § 4º, CF).
Por força dessa última imunidade do Presidente da República, que estabelece a sua irresponsabilidade temporária quanto aos atos estranhos ao exercício do mandato, o chefe do Executivo só poderá ser responsabilizado, na vigência do seu mandato, pela prática de atos que guardem conexão com o exercício da atividade presidencial, hipótese em que será processado e julgado pelo Supremo Tribunal Federal. Se o crime praticado não guardar conexão com o exercício das funções presidenciais, o Presidente da República só poderá ser por ele responsabilizado após o término do seu mandato, perante a justiça comum.
Essa imunidade, prevista no § 4º do art. 86 da Constituição, refere-se exclusivamente às infrações de natureza penal, não impedindo a apuração, na vigência do seu mandato, da responsabilidade civil, administrativa, fiscal ou tributária do Presidente da República.
Prerrogativa de foro
O Presidente da República dispõe de prerrogativas de foro. Com efeito, deferida a autorização da Câmara dos Deputados, por dois terços (2/3) dos seus membros, será ele julgado, nos crimes de responsabilidade, pelo Senado Federal e, nas infrações comuns, pelo Supremo Tribunal Federal (art. 86 da CF).
A competência do Supremo Tribunal Federal para julgar, originariamente, o Presidente da República alcança todas as modalidades de infrações penais, estendendo-se aos crimes eleitorais, aos crimes dolosos contra a vida e até mesmo às contravenções penais. Acontece, porém, que a competência do STF para julgar o Presidente da República só alcança dos crimes comuns por ele cometidos na vigência do mandato e, ainda assim, desde que sejam ilícitos relacionados com o exercício do mandato (in officio ou propter officium).
A prerrogativa de foro só diz respeito a ações de natureza penal, não alcançando o julgamento de ações de natureza civil eventualmente ajuizadas contra o Presidente da República, tais como ações populares, ações civis públicas, ações possessórias etc. Ademais, a prerrogativa de foro só permanece durante o exercício de mandato, não subsistindo após a expiração deste.
Por fim, caso o Presidente da República seja condenado pelo Supremo Tribunal Federal pela prática de crime comum, a decisão condenatória com trânsito em julgado acarretará a suspensão dos seus direitos políticos e, em consequência, a cessação imediata de seu mandato.
Referências:
MENDES, Gilmar Ferreira. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 10. Ed. Rev. E atual. São Paulo: Saraiva, 2015.
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 15. Ed. Rev. Atual. E amp. São Paulo: Saraiva, 2010.
PAULO, Vicente. ALEXANDRINO, Marcelo. Direito constitucional descomplicado. 13. Ed. Rev. E atual. Rio de Janeiro: Método, 2014.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da Republica Federativa do Brasil. Brasília.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2014.