Sumário:1 – Introdução. 2 – Despesa pública. 3 – Orçamento. 3.1 – Instrumentos de planejamento. 4 – Disciplina da Lei de Responsabilidade Fiscal. 5 – Empenho. 6 – Fases posteriores. 7 – Conclusão. 8 – Bibliografia.
1 Introdução
O final da década de 90 foi marcado, no Brasil, por uma profunda transformação no cenário econômico e político do país, com a implementação de condutas que buscavam a adequação do nosso país às novas exigências do cenário internacional. Para que o Brasil incorporasse as noções de competitividade e desenvolvimento, era necessário que o setor público desse também sua quota nesta busca, e que as atividades financeiras dos administradores públicos se adequassem ao novo modelo de Estado, com o controle mais racional e probo do Orçamento Público.
A Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, busca justamente o equilíbrio entre receitas e despesas e a estagnação da dívida pública, impondo um rígido controle ao gasto público e ao administrador que o faz, eis que denominada Lei de Responsabilidade Fiscal.
A atuação da Administração Pública nos campos da receita e da despesa públicas, através da sua atividade financeira, visa ao atendimento das necessidades coletivas, transformadas pelo poder político em necessidades públicas.
A AFE é, pois, a obtenção, criação, gerência e dispêndio do numerário necessário à satisfação das necessidades públicas assumidas pelo Estado ou por outra pessoa de direito público (BALEEIRO, 1996, p. 2).
Necessidade pública é aquela eleita pelo poder político como de interesse da sociedade, sendo satisfeita pela prestação de serviço público. O serviço público, por sua vez, é o organizado de recursos humanos e materiais pela Administração Pública visando ao atendimento das necessidades compreendidas de interesse geral.
A Lei n. 4.320/64, que institui normas de Direito Financeiro, trata da receita pública, sua classificação e contabilização no orçamento da entidade federativa, mas não a definindo, tarefa esta que Machado Júnior e Reis o fazem (2003, p. 29, grifos no original), com base em seus artigos e princípios:
a)em sentido lato, um conjunto de entradas financeiras no Patrimônio, oriundas de fontes diversificadas, conquanto possam existir reivindicações de terceiros sobre alguns desses valores;
b)em sentido restrito, um conjunto de recursos financeiros obtidos de fontes próprias e permanentes, que integram o Patrimônio na qualidade de elemento novo, que produzem-lhe acréscimos financeiros, sem contudo gerar obrigações, reservas ou reivindicações de terceiros. Essas receitas resultam de leis, contratos, convênios, de tributos de lançamento direto e outros.
2 Despesa pública
Dentre as definições de despesa pública propostas por Baleeiro, a mais adequada aos fins do presente estudo é aquela que a conceitua como "o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos" (1996, p. 65). A despesa seria entendida como uma parte do orçamento secionada ao custeio de determinado setor administrativo que cumprirá uma função ou atribuição governamental.
A escolha de qual necessidade será satisfeita pelo serviço estatal, concretizando-se em uma despesa pública, está a critério do poder político, que são os representantes escolhidos pelo povo ou impostos a ele, que têm a competência para tal decisão.
Interessante notar que a escolha pelo critério da "máxima vantagem social", isto é, daquilo que trará maio benefício à coletividade, não cumpre dizer que não implicará em uma desvantagem atual almejando a uma sólida vantagem futura.
A definição de qual será o critério a ser utilizado depende dos ideais e das motivações do governante ou de seu grupo que, em nome do povo, agirá no comando do serviço público.
O art. 12 da Lei n. 4.320/64 classifica a despesa em despesas correntes, subdividindo-se em despesas de custeio e transferências correntes, e em despesas de capital, que por sua vez englobam os investimentos, as inversões financeiras e as transferências de capital.
As despesas de custeio se destinam à manutenção de serviços públicos, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis. As transferências correntes são despesas que não possuem contraprestação direta, seja em bens ou em serviços, inclusive destinadas a outras entidades de direito público ou privado.
São subvenções as transferências que cobrem despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se em sociais e econômicas. Investimentos são, de modo geral, as despesas destinadas ao planejamento e à execução de obras. As inversões financeiras destinam-se à aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização, à aquisição de títulos de empresas ou entidades, já constituídas, desde que não importe aumento do capital, e à constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas. Transferências de capital, por fim, são investimentos ou inversões financeiras que devam se realizar independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços.
Como regra, toda e qualquer despesa deverá ser previamente autorizada pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo, isto é, nenhuma autoridade pode efetuar ou ordenar despesa sem autorização legislativa, ou acima dos limites estabelecidos, nem empregar a outra finalidade, ainda que mais relevante, quando despesa especificada (BALEEIRO, 1996, p. 73); obedecendo ao mandamento constitucional sobre o processo legislativo (arts. 60-74).
Baleeiro (1996, p. 82-9) ainda aponta três causas de crescimento real da despesa pública, constatando que é crescente a extensão da rede de serviços públicos, motivando maior destinação das rendas à satisfação destas necessidades:
a)o incremento da capacidade econômica do homem contemporâneo, sobretudo devido ao aperfeiçoamento da técnica de produção e, portanto, da produtividade;
b)a elevação do nível político, moral e cultural das massas sob o influxo de idéias-forças, que levam os indivíduos a exigir e a conceder mais ampla e eficaz expansão dos serviços públicos;
c)as guerras, que de lutas entre grupos armados, restritos, assumiram o caráter de aplicação total das forças econômicas e morais, humanas, enfim, do país na sorte do conflito.
O autor nota ainda como causa para o aumento da despesa pública os erros e vícios políticos e administrativos, entendendo estes sem significação percentual de relevo. Exemplifica com as ações demagógicas, onde as decisões dos órgãos de poder público quanto às dotações orçamentárias sofrem, por vezes, a influência de interesses eleitorais, distorcendo o ideal de interesse público.
Cite-se, a título de ilustração de aumento desnecessário da despesa pública, as bruscas alterações que diferentes governos que se sucedem à proa da entidade federativa impõem aos planos de ação pública.
Seja por motivação ideológica, finalística ou política, o início de um novo governo tem por costume, ao menos na tradição brasileira, romper com parte do planejamento traçado pelo governo anterior, imprimindo nova direção aos trabalhos da Administração Pública.
Com razão, pois, veio o Plano Plurianual a coibir esta prática, ao estender um horizonte de metas e programas além dos três últimos anos de mandato do governante que o propôs, atingindo o primeiro quarto do governo sucessor, permitindo razionalização e estabilidade nas ações administrativas.
3 Orçamento
O orçamento é meramente instrumental, eis que é um meio, e não um fim em si próprio. Busca fora de si o seu objetivo, permitindo a implementação de políticas públicas e a programação e planejamento governamentais.
A relação entre o orçamento e as políticas públicas é dialética (TORRES, 2000, p. 109-10),pois o orçamento prevê e autoriza as despesas que atenderão as políticas públicas, mas estas estão limitadas pelas possibilidades financeiras e pelos valores e princípios jurídicos.
O orçamento praticado nos regimes democráticos é, segundo Baleeiro (1996, p. 387),
o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Segundo o mesmo autor, o orçamento compreende quatro aspectos fundamentais:
a)o jurídico, que envolve a natureza do ato orçamentário quanto aos direitos e obrigações que ele gera à Administração, aos agentes públicos e aos administrados.
b)o político, que indica para qual direção o poder político está atuando, isto é, qual necessidade coletiva entendeu ser de interesse público e usará, para sua satisfação, o serviço público mediante seu critério de gasto.
c)o econômico, quanto às diretrizes econômicas e políticas fiscais adotadas em sua elaboração e que se tornarão postulados a serem seguidos.
d)o técnico, estabelecendo metodologias e procedimentos administrativos e contábeis adotados à persecução dos fins do instrumento orçamentário.
3.1 Instrumentos de planejamento
A atuação da Administração Pública na AFE deverá contar com a elaboração de um planejamento pautado pelos ditames de probidade, racionalidade e previsibilidade, consubstanciados em documentos obrigatórios pela Constituição Federal e discriminados pela LRF: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.
O Plano Plurianual (PPA) é uma lei que estabelece as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital, que são os investimentos, e outras delas decorrentes, bem como aos programas de duração continuada; a ele deverão ser compatíveis a LDO e a LOA. É obrigatório pelo art. 165, I, e § 1º da Constituição. O art. 166 trata das leis orçamentárias no âmbito da União.
Anteriormente à Constituição de 1988, a Lei n. 4.320/64 dispunha do "Orçamento Plurianual de Investimentos", que apenas estabelecia dotações financeiras, sem menção às metas e às despesas decorrentes dos investimentos, além de ser reelaborado anualmente. Além de não ter a amplitude desejada, era fragilizado pela inflação voraz, o que o reduzia a um "papel rigorosamente ornamental" (SERRA, 1989).
A LRF dispunha em seu art. 3º que o PPA seria encaminhado ao Legislativo até o dia 30 de abril do primeiro ano de mandato do Chefe do Poder Executivo, sendo devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.
Entretanto, o Presidente da República vetou o artigo por entender que o prazo seria exíguo, principalmente considerando o primeiro ano de mandato como um período de mudanças atribuladas. Além do mais, considerou que o Anexo de Política Fiscal, constante do § 1º, já estaria previsto como o Anexo de Metas Fiscais da LDO (art. 4º, §§ 1º e 2º).
Os prazos de tramitação legislativa do PPA continuam sendo os prescritos nas leis orgânicas, pois o Município pode suplementar, no que couber, a legislação federal e estadual (arts. 30, II, da CF; e 22 da Lei n. 4.320/64) (TOLEDO JÚNIOR; ROSSI, 2004). Omissa a lei local, vale, seqüencialmente, o período fixado em Constituição Estadual e, depois, a regulamentação pelo art. 35, § 2º, I, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Como a Constituição paulista não trata do tema, para viger até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subseqüente do Chefe do Executivo, o projeto do PPA "será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa".
É indispensável, sob pena de crime de responsabilidade, que os investimentos que ultrapassem o exercício financeiro estejam previstos no PPA ou em lei que autorize sua inclusão, conforme arts. 167, § 1º, da CF, e 5º, § 5º, da LRF. Tal disposição ecoa nas despesas relativas a restos a pagar por envolverem obras ou serviços plurianuais.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tem por objetivo principal a compatibilização orçamentária anual com o planejamento de longo prazo definido no PPA, orientando a elaboração do orçamento anual. Compreende, pelos arts. 165, § 2°, da CF, e 4° da LRF, as metas e prioridades da Administração, incluindo as despesas de capital para o próximo exercício, as alterações na legislação tributária, a política das agências oficiais de fomento, o equilíbrio entre receitas e despesas, os critérios de limitação de empenho, as normas de controle de custos e avaliação dos resultados de programas financiados, e as condições para transferência de recursos a entidades públicas e privadas.
Considerando a LDO de natureza meramente formal, não criando direitos subjetivos para terceiros nem gerando eficácia fora do relacionamento dos entes estatais, Ricardo Torres (2000, p. 71) entende que
a LDO trouxe mais distorções e desajustes que vantagens. Transplantadas de países de sistema parlamentarista não poderia se adaptar com facilidade ao presidencialismo brasileiro. Serviu apenas para consolidar o injustificável alargamento da competência do Legislativo, o que tem causado graves danos à ordem financeira.
Deve integrar o projeto de LDO o Anexo de Metas Fiscais, estabelecendo metas anuais sobre receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício referido e os dois seguintes (art. 4º, § 1º). O art. 4º estabelece ainda o conteúdo deste documento:
§ 2º O Anexo conterá, ainda:
I – avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV – avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
Este anexo auxilia a Administração em um dos objetivos fundamentais da LRF: fazer com que o superávit primário abata a dívida pública. Resultado primário é a diferença entre receitas e despesas, delas excluídas juros e o principal da dívida, tanto pagos quanto recebidos. Resultado nominal é a diferença entre todas as receitas arrecadadas e todas as despesas empenhadas.
A LDO deverá contar ainda com um Anexo de Riscos Fiscais (§ 3º) que avalie os passivos e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, com as providências a serem tomadas caso tais riscos ocorram.
Uma função acrescida à LDO pela LRF foi a de conter os instrumentos necessários e suficientes para manter o equilíbrio entre receita e despesa e cumprir as metas de superávit nominal e primário (MOTTA; FERNANDES, 2001, p. 105). Quando o ente público ultrapassar os limites definidos às despesas, ou não cumprir os objetivos constantes no Anexo de Metas Fiscais, deverá o administrador tomar as medidas previstas de forma genérica na LRF, além das providências detalhadas na LDO.
O projeto de LDO será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (art. 35, § 2°, II, ADCT).
A Lei Orçamentária Anual (LOA), elaborada em compatibilidade com o PPA e a LDO, compreende o orçamento fiscal dos Poderes e dos órgãos da Administração direta e indireta, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das empresas controladas pelo Estado.
Deverá conter, pelo art. 5° da LRF, anexo de demonstrativo da compatibilidade da programação orçamentária com os objetivos e metas estabelecidos; pelo § 6º do art. 165 da CF, deverá conter também demonstrativo regionalizado do efeito de isenções e outros subsídios financeiros, tributários e creditícios.
O projeto de LOA será apresentado até quatro meses antes do estabelecimento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (art. 35, § 2°, III do ADCT da CF). A LRF dispunha, no § 7º do art. 5º, que o prazo de apresentação seria até 15 de agosto; contudo, com o veto presidencial, permanece em vigor o prazo disposto no ADCT.
Outro dispositivo vetado no referido artigo foi a alínea "a" do inciso III do caput, ordenando que o projeto de LOA deveria conter reserva de contingência destinada ao "pagamento de restos a pagar que excederem as disponibilidades de caixa ao final do exercício, nos termos do art. 41".
Em seu veto, o Presidente da República entendeu que a previsão de cobertura de despesas que não foram contempladas no período anterior por insuficiência de caixa seria contrária à responsabilidade fiscal, "na medida em que pressupõe a execução de despesas acima das disponibilidades financeiras do exercício". Outro motivo lógico de veto foi que, devido ao prazo de apresentação do projeto de LOA, não seria possível prever o montante devido de restos a pagar.
Logo, a LOA irá prever reserva de contingência exclusivamente para atender pagamentos imprevistos, inesperados, contingentes (art. 5º, III, "b", LRF).
4 Disciplina da Lei de Responsabilidade Fiscal
Despesa pública é aquela da qual se ocupa a Administração em sua AFE que, pelo critério político da decisão de gasto, objetiva atender ao interesse público, de forma direta ou indireta.
A LRF classifica a despesa pública em duas categorias (FERRAZ, 2001, p. 199), as despesas obrigatórias de caráter continuado e as despesas derivadas de contratos e demais atos administrativos ou cuja repercussão não se estenda a três exercícios consecutivos.
A despesa obrigatória de caráter continuado (art. 17) é aquela que provém de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe para o ente federativo obrigação legal de sua execução por período superior a dois exercícios.
Os atos que criarem ou aumentarem tais despesas deverão ser instruídos com a estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes, além de demonstrar a origem dos recursos para seu custeio (art. 17, § 1º). Desta exigência estão dispensadas as despesas destinadas ao serviço da dívida e ao reajustamento de remuneração de pessoal (§ 7º).
As metas de resultados fiscais que integram o Anexo de Metas Fiscais da LDO não poderão ser afetadas pela criação de despesa de caráter continuado, devendo tal premissa ser demonstrada atendendo aos rígidos parâmetros dos §§ 2º e 4º do art. 17.
Os efeitos financeiros da criação destas despesas deverão, nos exercícios seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
A outra espécie de despesa, conforme distinção da LRF, está disciplinada em seu art. 16, e são aquelas derivadas de contratos e demais atos administrativos ou cuja repercussão não se estenda a, pelo menos, três exercícios consecutivos.
O artigo ainda determina que toda criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação da Administração que aumente a despesa deverá ser acompanhado de "estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes", além da declaração daquele de quem o ato emanou de que o aumento é compatível com o PPA, a LDO e a LOA.
A despesa é adequada com a LOA (§ 1º, I) quando for objeto de dotação específica e suficiente, ou quando estiver abrangida por crédito genérico, de modo que a soma de todas as despesas de mesma espécie, realizadas ou a realizar, não ultrapasse os limites estabelecidos para o exercício.
Segundo o inc. II do § 1º do art. 16, a despesa é compatível com o PPA e a LDO quando estiver conforme as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos em tais instrumentos e não infringir qualquer de suas disposições.
As exigências do art. 16 serão dispensadas, conforme seu § 3º, quando a despesa for considerada irrelevante nos termos previstos na LDO.
Se os mandamentos dos arts. 16 e 17 não forem obedecidos, o ato que gerou a despesa será considerado não autorizado, irregular e lesivo ao patrimônio público, nos termos do art. 15.
Tratamento importante foi dado pela LRF às despesas com pessoal, que pelo caput do art. 18 englobam
o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros do Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
As despesas com pessoal, em sua maioria, enquadram-se na categoria de despesas do art. 17, e devem seguir os limites dos arts. 19 a 23 da LRF, que disciplinam estes gastos por ente e esfera de Poder.
O controle constante dos arts. 19 e 20 é alvo de debate sobre sua constitucionalidade (ADIns n. 2.261-0 e 2.238-5), justamente por não se limitar a definir o limite de gasto da unidade, indo além ao estabelecer limites na distribuição interna, a contrario sensu do estabelecido no art. 169 da CF, segundo defensores de sua inaplicabilidade.
Gera polêmica, também, a sanção imposta ao ente que, ultrapassando os limites de despesa com pessoal e não reduzindo o excesso no prazo legal, tem vedado, pelo art. 23 da LRF, o recebimento de transferências voluntárias, a obtenção de garantia de outro ente e a contratação de operações de crédito, salvo se para redução das despesas com pessoal ou para refinanciamento da dívida.