"Quando ouço falar que um povo não está bastantemente preparado para a democracia, pergunto se haverá algum homem bastantemente preparado para ser déspota." (Lord Russel apud Bonavides, 1999)
"A democracia é a pior de todas as formas imagináveis de governo, com exceção de todas as demais que já se experimentaram." (Churchill apud Bonavides, 1999)
1. Introdução
O presente estudo tem por escopo realizar uma abordagem questionadora/crítica, na teoria e na praxis, do conceito, funções e relevância jurídica do princípio democrático, considerando o ordenamento constitucional brasileiro.
Analisamos o tema sob um prisma histórico e conceitual, procurando dimensionar o princípio supramencionado, não somente com base na história dos povos ou no direito estrangeiro, mas mormente em nossa própria carta constitucional, pois a mesma é responsável pelo traçado do perfil e das peculiaridades da República brasileira (Carrazza, 1999, p.43).
Alicerçamos o conteúdo histórico de democracia e do princípio democrático, tendo em vista construir processos de aproximação com uma abordagem genealógica. A gênese histórica pode auxiliar-nos a melhor configurar o "estado de coisas" que permeia nossa realidade presente, face ao princípio democrático. Analisando, através da facticidade e validade, as opções de participação popular no desenvolvimento do país e como o cidadão brasileiro utiliza os espaços de esfera pública face à democracia.
2. Princípios Constitucionais: Conceito e Relevância na Formação de um Ordenamento Jurídico-Institucional
A discussão doutrinária acerca da dicotomia entre princípios e regras, cujo argumento ressalta serem estes dois institutos jurídicos espécies diferentes de normas, não será tema de debate no presente trabalho. Tratar-se-á princípios tal qual dispôs o legislador originário da Carta Constitucional.
Ao nomear o Título I com o termo "Dos Princípios Fundamentais, a intenção primordial dos constituintes em 1988 foi normatizar as diretrizes basilares da ordem política e institucional que estava nascendo.
Os princípios constitucionais são elementos decisivos na configuração de uma constituição, haja vista possível, através deles, a construção do fundamento institucional de um Estado. Neste sentido, uma constituição se consubstancia em um conjunto de regras preceptivas, programáticas e princípios configurantes de valores básicos, permitindo uma normatização principiológica no texto constitucional (Nascimento, 1997, p.79).
O conceito de Princípio Fundamental, segundo Nascimento é:
"Princípios, que lembram origem e raiz, são regramentos de caráter genérico, dirigidos aos aplicadores das normas jurídicas para que, ao aplicá-las, extraiam seus conteúdos normativos, considerando, indiretamente, o que os princípios informam".
Canotilho (apud Silva,1999), afirma serem os princípios constitucionais são divididos em duas categorias: princípios políticos-constitucionais e princípios jurídicos-constitucionais. Os princípios jurídicos-constitucionais estão dispostos no Título II da Carta Constitucional, tratando dos direitos e garantias fundamentais com o objetivo de determinar a ordem jurídica nacional. Já os princípios políticos-constitucionais, dispostos no Título I da Carta Constitucional, tem por escopo estabelecer a concretização das diretrizes do sistema constitucional positivo.
No presente trabalho, tratamos dos princípios constitucionais políticos, que são os que determinam a opção política adotada pela ordem constitucional. Na Constituição Brasileira estão efetivados em dois dispositivos: no art. 1º, determinando a estrutura e o tipo de estado que será adotado no Brasil, quais sejam, República Federativa e Estado Democrático de Direito; no art. 3º estão dispostos os princípios relativos à prestação positiva que deve ser praticada pelo governo.
Podemos considerar tais princípios como "constitucionais positivos" (Silva, 1999), pois são critérios basilares na determinação das diretrizes de um ordenamento jurídico e político. É com fundamento nestes princípios que os Estados formulam suas leis infraconstitucionais, sob pena de agredir os valores fundamentais dispostos em suas Cartas Magnas, caso desconsidere seus preceitos.
Assim sendo, os Princípios Constitucionais são imprescindíveis na elaboração de um texto constitucional, porquanto abrangem dupla função exegética. Primeiro, orienta a formação do sistema jurídico e político; segundo, orienta os aplicadores do direito quando da interpretação das normas no caso concreto.
3. Princípio Democrático
"Um povo que governar sempre bem não necessitará de ser governado (...). Se existisse um povo de deuses, ele se governaria democraticamente. Tão perfeito governo não convém aos homens." (Rousseau apud Dallari, 1998, p.147).
3.1 Histórico Do Princípio Democrático
A primeira manifestação concreta de um governo democrático remonta à Polis grega, dentre as quais se destaca o Estado Ateniense, como o tipo clássico, há vinte e cinco séculos atrás. A experiência grega foi a semente da democracia que veio germinar na República romana e floresceu com o advento dos tempos modernos.
Nos Estados gregos e romanos, tal como mais tarde ocorrera nos Cantões da Confederação Helvética, a democracia foi idealizada e praticada sob a forma direta, ou seja, o povo governava-se por si mesmo e em assembléias gerais através do voto/por intermédio do sufrágio, realizadas em praças públicas.
No mundo moderno, a democracia surgiu sob a forma indireta ou representativa, mantendo-se o princípio da soberania popular, no qual todo o poder emana do povo e em seu nome será exercido. Neste sentido, pode-se afirmar que a idéia moderna de um Estado Democrático tem suas raízes no século XVIII. Segundo Dallari (1998, p.145), a fixação deste ponto é dado de extrema relevância, considerando as grandes transformações do Estado e os debates que sobre ele, nos dois últimos séculos, têm se concretizado pela crença nos postulados que implicam a afirmação de certos valores fundamentais da pessoa humana. Podemos, então, concluir que os sistemas políticos do século XIX e da primeira metade do século XX não foram mais do que tentativas de realizar as aspirações do século XVIII. Este poder soberano do povo legitimação é exercido através do voto, transferindo o exercício das funções legislativas, governamentais e executivas aos representantes do povo. Democracia e representação política tornam-se idéias equivalentes. Fala-se em democracia e subentende-se o sistema representativo de governo nas nações modernas sob o regime republicano e democrático.
Bobbio (1995, p.319) afirma que, ao estudar a teoria contemporânea de democracia no concernente às suas tradições históricas, não se pode deixar de mencionar três grandes linhas de pensamento político-democrático: a) a teoria clássica; b) a teoria medieval; e c) a teoria moderna.
A teoria clássica fundamenta-se nas três formas de governo propostas por Aristóteles, segundo a qual a Democracia é o governo de todos os cidadãos, o governo do povo, de todos aqueles que gozam de cidadania(1). Cabe salientar que do filósofo grego mantiveram-se as idéias, inseridas no contexto histórico que hoje é conhecido como democracia. Para Aristóteles, no entanto, era denominado demagogia, pois havia outro conceito para povo, para cidadão. Dallari ilustra, dizendo que:
"No livro III de A Política, Aristóteles faz a classificação dos governos, dizendo que o governo pode caber a um só indivíduo, a um grupo, ou a todo o povo. Mas ele próprio já esclarecera que o nome de cidadão só se deveria dar com propriedade àqueles que tivessem parte na autoridade deliberativa e na autoridade judiciária. E diz taxativamente que a cidade-modelo não deverá jamais admitir o artesão no número de seus cidadãos. Isto porque a virtude política, que é a sabedoria para mandar e obedecer, só pertence àqueles que não tem necessidade de trabalhar para viver, não sendo possível praticar-se a virtude quando se leva a vida de artesão ou mercenário" (1998, p.146).
Exemplo desta rigorosa definição de cidadão para os helenos, foi o ocorrido na cidade de Tebas, onde uma lei chegou a excluir das funções públicas quem não tivesse cessado, dez anos antes, qualquer atividade comercial (Dallari, 1998).
A teoria medieval, segundo Bobbio (1995, p.319), é de origem romana, tendo sustentáculo na soberania popular, em cuja base há uma contraposição de uma concepção ascendente a uma concepção descendente de soberania, dependendo da origem de onde o poder deriva: do povo ou do príncipe.
A teoria moderna, ainda segundo Bobbio, é conhecida como a teoria de Maquiavel, nascida com o Estado moderno na forma das grandes monarquias, segundo a qual as formas históricas de Governo seriam essencialmente duas: a monarquia e a república.
Em resumo, podemos ressaltar que o Estado Democrático nasceu das lutas contra o absolutismo, principalmente através da afirmação dos direitos naturais da pessoa humana, por isso a grande influência de jusnaturalistas como Locke e Rousseau.
Devemos salientar, ainda, três grandes movimentos político-sociais que transpuseram do plano teórico para o prático os princípios que iriam conduzir ao Estado Democrático, conforme o entender de Dallari e Bonavides, dentre outros: a Revolução Inglesa, a Revolução Americana e a Revolução Francesa. Locke foi o pai intelectual da Revolução Inglesa que teve no "Bill of Rights", de 1689, sua expressão mais significativa. A Revolução Americana, expressou a sua busca por um governo popular e anti-absolutista na Declaração de Independência das treze colônias americanas, em 1976. E, finalmente, a Revolução Francesa que, sob evidente influência dos pensamentos de Jean Jacques Rousseau, universalizou os seus princípios quando expressou a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão.
3.2. Conceito do Princípio Democrático
Chauí (1994, p.430) salienta que "uma ideologia não nasce do nada, nem repousa no vazio, mas exprime, de maneira invertida, dissimulada e imaginária, a praxis social e histórica concretas. Isso se aplica à ideologia democrática." Em outras palavras, é mister afirmar que existe na prática e nas idéias democráticas uma profundidade e uma verdade muito maiores do que a ideologia democrática percebe ou deixa perceber.
A base do conceito de Estado Democrático e, consequentemente, a base do conceito de Princípio Democrático é, conforme dispõe Dallari (1998), a noção de governo do povo revelado pela própria etimologia do termo democracia do grego "demos", povo e "kratos", poder -. Examinamos, então, como se alcançou à supremacia da preferência pelo governo popular e quais as instituições do Estado geradas pela afirmação desse governo.
Nunes define democracia como:
"Regime político originariamente criado em Atenas, no século IV a.C. e defendido por Platão e Aristóteles. Funda-se na autodeterminação e soberania do povo que, por sua maioria e em sufrágio universal, escolhe livremente os seus governantes e seus delegados às câmaras legislativas, os quais, juntamente com os membros do poder judiciário, formam os poderes institucionais, autônomos e harmônicos entre si, em que se divide o governo da nação, onde todos os cidadãos gozam de inteira igualdade perante a lei." (1993, p.305)
Neste sentido, Diniz disciplina que democracia é:
"forma de governo em que há participação dos cidadãos, influência popular no governo através da livre escolha de governantes pelo voto direto. É o sistema que procura igualar as liberdades públicas e implantar o regime de representação política popular, é o Estado político em que a soberania pertence à totalidade dos cidadãos. (1998, v. 2, p.52)"
Ferreira (1986), define democracia como sendo o:
"governo do povo; soberania popular; democratismo. Doutrina ou regime político baseado nos princípios de soberania popular e da distribuição equitativa de poder, ou seja, regime de governo que se carcateriza, em essência, pela liberdade do ato eleitoral, pela divisão de poderes e pelo controle da autoridade."
Assim sendo, no concernente ao conceito deste princípio, Bonavides (1999) dispõe do desespero e da perplexidade com que se interrogam os publicistas acerca do que seja a democracia, chegando à conclusão de que raros termos de ciência política vêm sendo objeto de tão freqüentes abusos e distorções.
Segundo Bonavides:
"Pareto, ao pedir a significação exata do termo "democracia", acaba por reconhecer que é ainda mais indeterminada que o termo completamente indeterminado religião enquanto Bryce, dando-lhe a mais larga e indecisa amplitude, chega a defini-lo, de modo um tanto vago, como a forma de governo na qual o povo impõe sua vontade de todas as questões importantes. Foi isso o que Kelsen pôs de manifesto numa de suas obras fundamentais, em cujo preâmbulo fez ponderada advertência sobre os disacordos pertinentes a esse conceito. Para Kelsen, a democracia é sobretudo um caminho: o da progressão para a liberdade (1999, p.267)."
E prossegue, afirmando:
"Variam pois de maneira considerável as posições doutrinárias acerca do que legitimamente se há de entender por democracia. Afigura-se-nos porém que substancial parte dessas dúvidas se dissipariam, se atentássemos na profunda e genial definição lincolniana de democracia: governo do povo, para o povo e pelo povo; governo que jamais perecerá sobre a face da Terra (1999, p.267)"
Bobbio (1986, p.18), afirma preliminarmente que:
"O único modo de se chegar a um acordo quando se fala de democracia, entendida como contraposta a todas as formas de governo autocrático, é o de considerá-la caracterizada por um conjunto de regras (primárias ou fundamentais) que estabelecem quem está autorizado a tomar as decisões coletivas e com quais procedimentos."
Portanto, todo o grupo social está obrigado a tomar decisões que vão vincular a todos com o objetivo de prover a própria sobrevivência. Nos parece óbvio afirmar, contudo, que ao grupo como tal não compete as tomadas de decisões que deveriam ser feitas por indivíduos. Em decorrência disto, é preciso que as decisões, para que possam ser legítimas e aceitas como coletivas, sejam alicerçadas em regras (positivadas ou consuetudinárias). Porém, necessariamente, devem estabelecer quais são os indivíduos autorizados a tomar as decisões vinculatórias e quais os fundamentos e procedimentos para tal.
Dispõe, ainda, Bobbio (1987, p.135):
"Da Idade Clássica a hoje o termo democracia foi sempre empregado para designar uma das formas de governo, ou melhor, um dos diversos modos com que pode ser exercido o poder político. Especificamente, designa a forma de governo na qual o poder político é exercido pelo povo."
Nesta linha, urge a necessidade de se apresentar a classificação de democracia, nas formas direta, semidireta e indireta.
As chamadas democracias gregas, cuja noção já vimos ser correspondente à uma aristocracia, eram classificadas como democracias diretas, ou seja, os cidadãos reuniam-se, freqüentemente, em assembléias para resolver os assuntos mais importantes do governo da cidade, conforme dispõe Azambuja (1993, p. 222). Em Atenas, berço da democracia direta, o povo reunia-se no Ágora para o exercício direto e imediato do poder político; o papel do Ágora seria o do parlamento, nos tempos modernos.
Para a existência de uma democracia direta, o homem precisava ocupar-se tão-somente dos negócios públicos, conservando sempre aceso o interesse pela cidadania e pela causa da democracia. A nosso ver, necessariamente, o Estado para exercer democracia direta deve ser muito pequeno quanto ao número de cidadãos e extensão territorial.
Segundo Bobbio (1987, p.149-150),
"Na idade em que se foram formando os grandes Estados territoriais, através da ação centralizadora e unificadora do príncipe, o argumento então tornado clássico contra a democracia consistia em afirmar que o governo democrático apenas era possível nos pequenos Estados. O próprio Rousseau estava convencido de que uma verdadeira democracia jamais existiria, pois exigia entre outras condições um Estado muito pequeno, "no qual ao povo seja fácil reunir-se e cada cidadão possa facilmente conhecer todos os demais".
Entretanto, o que Rousseau (apud Bobbio, 1987) chama de democracia, seguindo a tradição dos clássicos, é a democracia direta, e não a democracia como forma de governo hoje praticada. Para solucionar o problema da forma de governo nos grandes Estados, realizou-se a transição para a democracia representativa e para a democracia semidireta.
Com a impossibilidade prática, na democracia indireta, de utilização dos processos da democracia direta, bem como as limitações inerentes aos institutos de democracia semidireta, tornaram inevitável o recurso à democracia representativa. Este é o regime comum de governo nos Estados modernos. Bonavides (1999, p.272) dispõe que:
"Dizia Montesquieu, um dos primeiros teóricos da democracia moderna, que o povo era excelente para escolher, mas péssimo para governar. Precisava o povo, portanto, de representantes, que iriam decidir e querer em nome do povo."
Ressaltando a fina ironia de Montesquieu, física e quantitativamente, havia a impossibilidade do retorno à democracia direta, tinha de haver uma forma de o povo ser soberano, decidir e ter poder, mesmo sendo numeroso e espalhada em um grande território. Optou-se por uma forma representativa de democracia, na qual a vontade do povo seria expressada nos órgão competentes pelos seus representantes. Assim, o remédio para a democracia, fundada e legitimada no consentimento dos cidadãos, tinha que ser através de um regime representativo.
As principais características da democracia indireta ou representativa são, dentre outras: a soberania popular, como fonte de poder legítimo do povo; a vontade geral; o sufrágio universal, com pluralidade partidária e de candidatos; a distinção e a separação dos poderes; o regime presidencialista; a limitação das prerrogativas do Estado; e a igualdade de todos perante a lei.
A democracia semidireta segundo Bonavides (1999, p. 274), trata-se de uma modalidade em que se alternam as formas clássicas da democracia representativa para aproximá-la cada vez mais da democracia direta, uma vez havendo no Estado moderno a impossibilidade de alcançar-se a democracia direta idealizada e praticada pelos gregos. O berço da democracia semidireta fora na Suíça, onde se realizavam assembléias abertas a todos os cidadãos que tinham o direito de votar, impondo-se a estes o comparecimento como um dever. A experiência suíça irradiou-se, então, para todo o continente europeu.
Nesta forma de democracia, a soberania está com o povo, e o governo, mediante o qual esta soberania é exercitada, pertence por igual ao elemento popular no que diz respeito às matérias mais importantes da vida pública. Existem alguns institutos representativos da democracia semidireta que até hoje são conhecidos e praticados: o referendum; o plebiscito; a iniciativa; o veto popular e o recall, garantindo ao povo efetiva intervenção e poder de decisão de última instância, definitivo e incontrastável, como no dizer de Bonavides (1999, p.275).
A aplicação do referendum, conforme Azambuja (1993, p.224), "consiste em que todas ou algumas leis depois de elaboradas pelo Parlamento, somente se tornam obrigatórias quando o corpo eleitoral, expressamente convocado as aprova". O referendum pode ser obrigatório ou facultativo: obrigatório se assim determinar a Constituição ou facultativo, se for apenas previsto como uma possibilidade.
Dallari (1998, p.154) considera o plebiscito uma consulta prévia à opinião popular. Dependendo do resultado do plebiscito serão adotadas providências legislativas. Azambuja (1993, p.224) considera o plebiscito um referendum consultivo, definindo-o como o momento em que o povo é chamado a pronunciar-se sobre a conveniência ou não de uma lei ser feita pelo Parlamento.
A iniciativa popular é o instituto que confere a um certo número de eleitores o direito de propor uma emenda constitucional ou um projeto de lei. Azambuja (1993) afirma ser esta a forma que mais se aproxima da democracia direta e ainda a subdivide em articulada e não articulada. A primeira, corresponde à apresentação de um projeto de lei completo, redigido por artigos; a segunda, corresponderia ao ato do povo pedir ao parlamento que legisle sobre determinada matéria.
O fato do veto popular aproxima-se do referendum, contudo, prescinde de uma lei já existente, que o povo repudia. Assim, dá-se aos eleitores, após a aprovação de um projeto de lei pelo Legislativo, a oportunidade para formularem a aprovação popular.
Recall, conforme Dallari (1998), é uma instituição norte-americana que tem aplicação em duas hipóteses diferentes: para revogar a eleição de um legislador ou funcionário eletivo, ou para reformar decisão judicial sobre a constitucionalidade de uma lei.