A Administração Pública no Brasil começa na fase patrimonial, de origens vinculadas ao Estado patrimonial português, transplantadas para a sua nova Colônia, a partir da chegada de Pedro Álvares Cabral e sua comitiva em 1500. Passa então, esse soberano como senhor do reino, a dispor de poder político e econômico, dada a posse de todas as terras, dotando a Coroa de enorme patrimônio rural, não se distinguindo, então, entre o que era de domínio privado (público) daquilo que pertencia ao monarca.
Esse mesmo patrimônio monárquico, maior do que o do clero e o dos nobres, era responsável pelas rendas necessárias à manutenção da Corte, bem como do financiamento de guerreiros e representantes da monarquia espalhados pelo reino. O rei era, ao mesmo tempo, senhor da guerra e de terras. Não havia intermediários entre o soberano e seus súditos, sendo estabelecida uma relação direta de mando e obediência.
Sendo proprietário das terras, o rei as doava à nobreza, outorgando-lhes imunidades tributárias em pagamento por serviços militares ou outros prestados ao reino. Organizada por circunscrições administrativas e distritos, a administração territorial cabia aos nobres e ao conjunto de funcionários mantidos pelas rendas advindas dos não imunes tributariamente. Todos, entretanto, nobres administradores e funcionários, eram escolhidos, exclusivamente, pela vontade do rei. Nesta breve explanação, encontram-se as raízes da Administração Pública no Brasil.
A perspectiva de análise crítica nas Ciências Sociais foi inaugurada por Karl Marx, considerado um autor clássico e um dos fundadores do pensamento sociológico. Marx deixou como legado o marxismo – corpo teórico e doutrina política de visão de mundo –, interpretado de diversas formas por estudiosos a partir de seus escritos.
O pensamento marxista é vasto e constituiu-se em uma análise crítica à sociedade capitalista emergente no século XIX, dividida em classes sociais antagônicas: de um lado patrões, donos de negócios e bens empresariais e, de outro, os trabalhadores, desprovidos da posse desses bens. Em contraposição a esse mundo de oposições, Marx propunha o fim do capitalismo rumo a uma sociedade sem divisão de classes e desprovida da posse individual da propriedade privada.
Nota-se que, para melhor administração, deve-se, ao mesmo tempo, entender de técnicas de gestão e perceber a organização como um campo complexo de disputa de poder entre grupos/pessoas. E, mais ainda, é prudente compreender que uma organização está inserida em um contexto maior de conflitos históricos, sociais, políticos, culturais e econômicos de uma dada realidade e que influenciam no dia a dia da gestão e dos resultados a serem alcançados. Isto se aplica em uma escala ainda maior na administração pública.
Os pressupostos de base são construídos a partir da noção de que as organizações são palcos de conflitos entre grupos ou coalizões que disputam, entre si, processos de escolha decisória apoiando-se, para a resolução desses conflitos, no exercício de relações de poder. A organização é tomada como uma “arena” de disputas de grupos dotados de interesses divergentes em busca do controle das decisões.
As estruturas e os processos organizacionais deixam de representar o aspecto predominante e dão lugar aos conflitos interpessoais e às suas dinâmicas contínuas de negociações, a partir de interesses distintos dos membros organizacionais, em busca do alcance de resultados organizacionais. Logo, por meio de processos de negociação entre interesses políticos divergentes, os conflitos são instaurados e resolvidos, bem como as estruturas organizacionais são modeladas e até mesmo transformadas.
O tripé – técnica, conflitos políticos grupais e estruturais – auxilia na leitura dos ambientes internos e externos às organizações públicas, e a partir desses diagnósticos, é possível incrementar a ação gerencial de maneira mais equilibrada.
Para Meirelles (2004), a Administração Pública significa a totalidade de serviços e entidades ligados ao Estado. De modo concreto, é esse mesmo Estado atuando solidamente visando a satisfazer o bem comum de indivíduos em uma coletividade sob seu domínio, nas esferas federal, estadual e municipal de governo, podendo estas duas últimas esferas gozarem de maior ou menor autonomia político-administrativa em relação à primeira.
Em distinção à Administração Pública, há o conceito de serviço público. Apesar das várias definições possíveis, aqui há a ensinada por Meirelles (2004) que traz serviço público como sendo todo serviço prestado pela Administração Pública ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado.
Assim, ao identificarmos o governo com a atividade política e discricionária, ou, ainda, com capacidades de escolhas políticas de ação, a Administração Pública tem a responsabilidade profissional e legal de execução daquelas escolhas políticas de governo a partir de instrumentais dispostos no Estado. Nela temos lotados os serviços públicos. No governo, estão as responsabilidades políticas das decisões a serem executadas pela Administração Pública. Dito de outra maneira, temos que a Administração Pública não pratica atos de governo; pratica apenas atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes (MEIRELLES, 2004).
A partir da crítica às incapacidades do Estado de Bem Estar Social em atender às crescentes demandas sociais, surge, então, o Estado Gerencial. Como mostra Paula (2007), o tipo de Estado organizado burocraticamente – predominantemente centralizador, hierárquico, seguidor de regras impessoais, lento no processo decisório e adepto da divisão entre quem pensa e executa o trabalho – cede lugar, na versão gerencial, a um formato organizacional enxuto, descentralizado, estruturado em redes e intensivo no uso da tecnologia informacional. Assim, é propagada a implantação de programas, como Reengenharia, Qualidade Total, terceirização; a diminuição de níveis hierárquicos nas estruturas formais; dentre outras ferramentas de gestão, no serviço público.
Com a flexibilização das estruturas organizacionais ocorre a inversão da lógica de ação do Estado: a burocrática, baseada em procedimentos, é substituída pela lógica gerencial, fundamentada em resultados.
Nessa configuração, podemos afirmar que tanto o núcleo estratégico quanto o setor das atividades exclusivas de governo devem permanecer em mãos estatais, com servidores públicos bem remunerados, com formação e carreiras adequadas ao seu bom desempenho. Já os serviços não exclusivos deveriam ser pensados a partir de um modelo alternativo de propriedade pública não estatal, com gestão autônoma e regime próprio de servidores não vinculados às carreiras estatais.
São, portanto, organizações não caracterizadas como estatais tampouco como privadas, adotando um regime jurídico híbrido público não estatal. Público no que diz respeito a realizarem atividades de interesse público. Sem fins lucrativos e não estatal na medida em que não estão ligadas aos aparelhos de Estado. Já na área de produção de bens e serviços de fins comerciais, a propriedade tenderia a ser privada, com empregados vinculados à legislação a ela pertinente.
Referências Bibliográficas:
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma Nova Gestão Pública: limites e possibilidades da experiência contemporânea. Rio de Janeiro: FGV, 2007.
REED, Michael. Sociologia da Gestão. Oeiras: Celta Editora, 1997.