2. A ESTRUTURAÇÃO DO PROCON E A COMPETÊNCIA DO ÓRGÃO PARA APLICAR PENALIDADES
O Sistema Jurídico conta com uma maior intervenção do Estado nas relações privadas, reconhecendo direitos e tutelando situações específicas. Dessa forma, criaram-se órgãos para promover a proteção do consumidor por meio de atos da Administração Pública.
Assim o Código de Defesa do Consumidor estabelece a competência para União, Estados e Municípios de fiscalizar as atividades relativas ao consumo, criando o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor.
Como mencionado, para atuar em defesa do consumidor foi criado o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, que é composto pelos Órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal e municípios, bem como as entidades privadas de direito do consumidor. Conforme estabelece Daniel Roberto Fink:
Criou o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor – SNDC, congregando os órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais, que direita ou indiretamente exercem atividades relacionadas com a defesa do consumidor, indicando, portanto, que esses órgãos devem estar reunidos num sistema, permitindo sua integração e cooperação mútua.[18]
No que concernem as competências atribuídas aos Órgãos de Defesa e Proteção do Consumidor, o Decreto n° 2.181/97[19] dispõe sobre o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, estabelecendo as normas gerais de aplicação das sanções administrativas previstas na Lei 8078/90, senão vejamos o que reza o art. 5° do referido Decreto:
Art. 5º Qualquer entidade ou órgão da Administração Pública, federal, estadual ou municipal, destina à defesa dos interesses e direitos do consumidor, tem, no âmbito de suas respectivas competências, atribuição para apurar e punir infrações a este Decreto e a legislação das relações de consumo.
Nota-se, portanto que o Decreto n° 2.181/97 não atribuiu tão somente competência para receber, analisar, avaliar, apurar consultas e denúncias e levar ao conhecimento dos órgãos competentes as infrações de ordem administrativa que violarem interesses individuais dos consumidores, mas atribuiu também competência para punir infrações ao decreto e a legislação das relações de consumo.
Por conseguinte, conforme afirma Daniel Roberto Fink[20] o Decreto nº 2.181/97 implementou um departamento federal para planejar, elaborar, propor, coordenar e executar a Política Nacional de Relações de Consumo, que é incorporado à Secretaria de Direito Econômico do Ministério Público, sendo este chamado de Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor – DPDC.
Nesse diapasão Miragem[21] pauta que a prática dos órgãos do Estado é realizada em benefício do interesse público, denominando que este atua em favor do bem-estar individual e o progresso social. O autor segue fazendo uma comparação em relação à atuação do Poder legislativo e Poder Judiciário em legislar e compor litígios respectivamente dentro das tarefas típicas dos Poderes do Estado, salientando que o papel da Administração é a de realizar tarefas executivas que visa o interesse público por meio da interferência material na vida dos particulares.
Nesse entendimento, Zuliani[22]por sua vez, evidencia que o PROCON é um órgão de defesa do consumidor que goza de confiabilidade perante a sociedade, aliados à gratuidade dos serviços ofertados para solucionar conflitos.
Posto isto, o PROCON tem competência normativa, de controle e fiscalização no que concernem as relações de consumo, e funciona como um importante instrumento auxiliar do Poder Judiciário para solução de litígios de consumo de forma mais célere e gratuita, atendendo de pronto as necessidades imediatas do consumidor.
Cumpre salientar que Miragem[23] destaca os PROCONS dentre as entidades e órgãos da Administração Pública, exclusivamente destinados à defesa dos interesses e direitos tutelados pelo Código de Defesa do Consumidor.
Nesse sentido, tem-se que o Poder Judiciário não é o único meio para solução de conflitos, de forma que a diversidade garante o dinamismo basilar para sanar as necessidades substanciais da população, ao que se refere a sua atuação como consumidor, sendo que para facilitar o acesso à justiça foram criados mecanismos alternativos para interferir nas relações de consumo, dentre estes mecanismos destacamos o PROCON, como órgão atuante de proteção e defesa do consumidor.
Nas palavras de Álvaro Lazzarini[24] o Estado promove a defesa do consumidor com base no CDC, assegurando a existência digna deste dentro dos ditames da justiça social, de modo que as entidades estatais utilizam-se do poder de polícia para regulamentar as atividades que estão sob sua fiscalização.
Em conformidade com Bruno Miragem[25] o supramencionado Decreto nº 2.181/97 atribui aos órgãos de defesa do consumidor prerrogativas para o exercício do poder de polícia com o fito de promover a defesa do consumidor.
Desta forma, o poder de polícia emana da capacidade que a Administração Pública possui como poder público, de controlar os direitos individuais em defesa do bem coletivo, podendo ser exercida exclusivamente pelos Órgãos da Administração Pública, como é atribuída aos Órgãos de Proteção e Defesa do Consumidor por meio do CDC e do Decreto supramencionado.
Então, primordialmente, tem-se que o Código de Defesa do Consumidor estabeleceu formas de atuação do Estado para que seja mantido o bem estar social, prevendo consequências e sanções aos que violarem tais preceitos.
Assim sendo, por um lado tem-se o consumidor que quer exercer plenamente os seus direitos e do outro lado a Administração Pública que tem o papel de determinar o modo com que se alcança o bem estar da sociedade, utilizando-se do poder de polícia.
De acordo com a definição de Odete Medauar o “poder de polícia é a atividade da Administração que impõe limites a direitos e liberdades”.[26]
Conforme explanado por Di Pietro:
O tema relativo ao poder de polícia é um daqueles em que se colocam em confronto esses dois aspectos: de um lado, o cidadão quer exercer plenamente os seus direitos; do outro, a Administração tem por incumbência condicionar o exercício daqueles direitos ao bem-estar coletivo, e ela o faz usando de seu poder de polícia.[27]
Seguindo esse entendimento, a referida autora faz entender que a prática do direito coloca em confronto os dois aspectos mencionados, sendo que a liberdade individual deve ser contida pela administração pública em favor da coletividade, e o poder de polícia é o meio pelo qual a administração pública assegura o pleno exercício dos direitos dos indivíduos.
Nesse diapasão Lazzarini deixa bem certo que:
O poder de polícia, que legitima a ação da polícia e a sua própria razão de ser, tenho entendido, é a capacidade derivada do Direito, de que dispõe a Administração Pública, como poder público, para controlar os direitos e liberdades das pessoas, naturais ou jurídicas, inspirando-se nos ideais de bem comum.[28]
Desta maneira o poder de polícia é inerente ao Estado, sendo que o seu exercício somente pode ser desempenhado por órgão da Administração Pública enquanto Poder Público de maneira que cumpra a tutela administrativa nas relações de consumo.
Assim, Miragem afirma que “a finalidade do poder de polícia administrativo seria, em tese, a de evitar que um mal se produzisse a partir da ação de particulares” e conclui destacando que o objetivo primordial é deter de um particular a privação em relação a uma determinada situação com o fito de evitar o prejuízo do interesse coletivo.[29]
Na legislação brasileira, o poder de polícia está conceituado pelo Código Tributário Nacional[30], da seguinte forma:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único – Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
Uma vez, dito isto, cumpre destacar que o poder de polícia somente poderá ser exercido pelos órgãos que atenderem as exigências estabelecidas no artigo 55 do Código de Defesa do Consumidor. Passe a saber:
Art. 55. A União, os Estados e o Distrito Federal, em caráter concorrente e nas suas respectivas áreas de atuação administrativa, baixarão normas relativas à produção, industrialização, distribuição e consumo de produtos e serviços.
§ 1° A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios fiscalizarão e controlarão a produção, industrialização, distribuição, a publicidade de produtos e serviços e o mercado de consumo, no interesse da preservação da vida, da saúde, da segurança, da informação e do bem-estar do consumidor, baixando as normas que se fizerem necessárias.
§ 2° (Vetado).
§ 3° Os órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais com atribuições para fiscalizar e controlar o mercado de consumo manterão comissões permanentes para elaboração, revisão e atualização das normas referidas no § 1°, sendo obrigatória a participação dos consumidores e fornecedores.
§ 4° Os órgãos oficiais poderão expedir notificações aos fornecedores para que, sob pena de desobediência, prestem informações sobre questões de interesse do consumidor, resguardado o segredo industrial. [31]
Nesse sentido, os órgãos estabelecidos pelos entes, poderão atuar de forma autônoma e eficaz, fazendo uso do exercício do poder de polícia na solução de conflitos em defesa dos direitos do consumidor, devendo estabelecer medidas para prevenir a prática de infração por parte dos fornecedores, fiscalizando a atuação dos mesmos, supervisionando se está sendo cumprido o disposto no Código de Defesa do Consumidor, e ainda, impondo meios de reprimir atos praticados em desfavor do consumidor.
Quanto às sanções administrativas, Di Pietro[32] explica que, a Administração Pública ao exercer o que lhe compete o poder, tem o papel de regulamentar as leis de controlar a aplicação da mesma, de forma preventiva para evitar a prática ilegal, por meio de ordens, notificações, licenças ou autorizações, e de forma repressiva, mediante imposição de medidas coercitivas, quando constatada a prática ilegal.
Considerando os processos administrativos, instaurado em defesa do consumidor, destes podem ocasionar sanções administrativas. Sanções essas que estão elencadas no artigo 56 do Código de Defesa do Consumidor. Vejamos:
Art. 56. As infrações das normas de defesa do consumidor ficam sujeitas, conforme o caso, às seguintes sanções administrativas, sem prejuízo das de natureza civil, penal e das definidas em normas específicas:
I - multa;
II - apreensão do produto;
III - inutilização do produto;
IV - cassação do registro do produto junto ao órgão competente;
V - proibição de fabricação do produto;
VI - suspensão de fornecimento de produtos ou serviço;
VII - suspensão temporária de atividade;
VIII - revogação de concessão ou permissão de uso;
IX - cassação de licença do estabelecimento ou de atividade;
X - interdição, total ou parcial, de estabelecimento, de obra ou de atividade;
XI - intervenção administrativa;
XII - imposição de contrapropaganda.
Parágrafo único. As sanções previstas neste artigo serão aplicadas pela autoridade administrativa, no âmbito de sua atribuição, podendo ser aplicadas cumulativamente, inclusive por medida cautelar, antecedente ou incidente de procedimento administrativo.[33]
Conforme se depreende do artigo supramencionado, o processo administrativo, se constatada a infração em prejuízo do consumidor, pode resultar em sanções administrativas, podendo ser ela aplicadas cumulativamente, ou seja, de uma mesma fração podem originar-se mais de uma penalidade, observando o caso em questão.
Aprofundando nas espécies de penalidades, Bruno Miragem[34] explana sobre as divisões das sanções administrativas, identificando-as em três: sanção objetiva, sanção subjetiva e sanção pecuniária. Para o autor as sanções objetivas são penalidades estabelecidas com a finalidade precípua de proteger os consumidores em relação a danos gerados pela utilização de produtos ou serviços. Já as sanções subjetivas, esclarece que, serão empregadas em hipótese especifica de reincidência do fornecedor infrator. E por fim as sanções pecuniárias, que estabelecem uma obrigação compreendida em pagamento de multa.
Por fim, resta claro que as sanções administrativas têm a função de alertar e punir o agente infrator seja de forma preventiva, para que o ato ilícito contra o direito do consumidor não ocorra, ou quando o direito já foi lesado, punindo o fornecedor.