Introdução
Vários países do mundo adotam como forma de Estado o Federalismo. Este funciona, aos olhos de muitos [1], como uma simples contraposição ao Estado Unitário, aquele no qual todos os poderes estão concentrados nas mãos do Estado – estendendo-se por todo o território e abrangendo todas as pessoas –, podendo, no máximo, gerar uma espécie de autarquia territorial [2], na ocorrência de uma descentralização (que comumente ocorre).
Por outro lado, o Federalismo pressupõe repartição de poder em pluralidade de aparelhamento governamentais, com presença nas diversas regiões do estado – não apenas uma descentralização, mas uma "pluripartição" de poderes. Para que isso se torne possível, deve haver um governo central que possua certas atribuições e os vários centros regiões com autonomia para decidir acerca de matérias que só a si interessem diretamente.
Para que essa autonomia não acabe por extrapolar os limites existentes entre os Estados-membros da Federação, a União pode se utilizar de certos mecanismos que possam frear tais atitudes. A Intervenção Federal é um desses mecanismos, ainda que possua caráter excepcional.
Este trabalho visa estudar as principais características atinentes ao Federalismo – Título 1 –, em seus aspectos gerais e nos traços comuns existentes nos modelos de Federação que possuímos na modernidade. Também objetiva aprofundar no artigo 34 da Constituição Federal do Brasil – que se refere aos aspectos materiais da Intervenção Federal (Título 2) –, bem como em algumas conseqüências advindas de cada uma das previsões legais.
1. Federalismo
1.1.Federalismo: Aspectos Gerais
O Federalismo, ao ser tratado em nossa Constituição, recebe uma configuração que o coloca em um ponto muito elevado: é impossível que seja extraído da Magna Carta, mesmo por vias de Emenda Constitucional [3], assim como as demais chamadas "cláusulas pétreas" [4].
Porém, nada impediu que o princípio federalista sofresse mudanças consideráveis durante todo o tempo que nos serviu como modelo. "Ele não se desatualizou porque soube encontrar novos fundamentos em substituição àqueles que lhe deram origem", diz-nos Celso BASTOS (1988, pág 214). Sua aplicação primeira foi com relação à aglutinação das Treze Colônias inglesas na América do Norte, processo esse que visava a manutenção da autonomia de cada um dos Estados-membros, mas com um poder político integrado e forte, sob uma Constituição Federal comum.
Como bem frisa Celso BASTOS (1988, pág. 215), entendida desta forma – um movimento externo de Estados independentes que se unem –, a Federação formada pelos Estados brasileiros não poderia ser caracterizada como tal, já que possuíamos a unidade nacional anteriormente, vindo a separação em Estados somente a posteriori.
Continua, dizendo que a Federação, por estar associada à idéia de democracia – devido à sua descentralização na tomada de decisões –, acaba por ser atrativa aos Estados de Direito modernos, ainda que dê ensejo à conclusão de que a mera previsão constitucional de um Estado Federativo não significa que haverá uma descentralização fática, necessitando então de "constantes aperfeiçoamentos e adaptação a novas realidades", para que não corra o risco de se ver transformada em uma ditadura velada.
1.2.Traços comuns a uma Federação
Uma Federação não é facilmente determinável, no sentido de delinearmos peculiaridades presentes em qualquer Estado Federal no mundo. Levando em consideração o comentário de Celso Bastos – explicitado no item anterior –, sobre a possibilidade de "...aperfeiçoamentos e adaptações...", que ocorrerão segundo o momento político e realidade social de cada país, só podem ser esboçadas linhas gerais acerca de aspectos comuns às Federações.
De acordo com o magistério do constitucionalista americano Bernard Schwartz [5], seriam características principais de uma Federação:
1."A União de certas entidades políticas autônomas (os Estados) para finalidades comuns;
2.A divisão dos poderes legislativos entre o Governo Federal e os Estados componentes, divisão regida pelo princípio de que o primeiro é um ‘Governo de poderes enumerados’, enquanto os últimos são governos de ‘poderes residuais’;
3.A operação direta, na maior parte, de cada um desses centros de governo, dentro de uma esfera específica, sobre todas as pessoas e propriedades compreendidas nos seus limites territoriais;
4.A provisão de cada centro com o completo aparelhamento de execução da lei, quer por parte do Executivo, quer do judiciário;
5.A supremacia do Governo Federal, dentro de sua esfera específica, sobre qualquer ponto discutível, do poder estatal."
O item nº 1 mostra bem a situação tida pelos Estados Unidos – não tão explícita em relação ao Brasil, uma vez que não houvera "entidades políticas autônomas" antes da Federação [6]. As ex-colônias britânicas em nosso continente possuíam mesmo a soberania, a qual tiveram de abdicar em favor do poder central, algo que nunca nossos Estados tiveram e, se depender de nossa atual Carta Maior, nunca terão [7].
A idéia da divisão de poderes [8] – no Brasil, prevista no Título III, Capítulo II da Constituição – ainda se mantém, da mesma forma como é mencionada por Schwartz: algumas matérias são explicitamente exclusivas da União, outras de competência comum e, o que não estiver previsto, pode ser feito livremente pelo poder Executivo dos Estados-membros. Não se pode esquecer que, por termos uma Constituição deveras analítica, torna-se muito amplo o leque de atribuições exclusivas à União – portanto, indelegáveis – e poucas as atribuições deixadas aos Estados [9].
Essas atribuições se tornam ainda menores a partir do momento que os Governos Federais passam a cuidar de assuntos correlatos àqueles que lhe são atribuídos constitucionalmente. Todas as matérias que tenham relação com as previstas na Constituição como de competência da União, são também por esta administradas.
A autonomia política [10] – tão desejada – existente nas Federações é representada pelo poder de autogoverno e de auto-organização: a possibilidade de escolha de seus governantes diretos – sejam os prefeitos ou o Governador – com total independência em relação ao Governo Central para tais feitos. Somente em casos extremos pode a União intervir nos Estados-membros, como será visto adiante. Já a soberania, como visto anteriormente, é exclusiva à União Federal.
Juntamente com a questão da autonomia, inclui-se, como um importante assunto a atribuição de rendas próprias às unidades federadas. Enrique Lewandowski [11], apoiando-se em Dallari, lembra que a participação na Federação tem como correspondência um auxílio financeiro para que sejam concretizadas todas as obrigações tidas pelos Estados-membros em vista do bem da Federação. Sem essa assistência, as incumbências dadas aos poderiam ser prejudicadas [12].
A competência para a elaboração de leis é descrita também no Título III, Capítulo II da Constituição. Quanto à feitura das leis federais, a responsabilidade recai sobre o Congresso Nacional. Todos os Estados-membros participam do Legislativo Nacional, enviando três membros eleitos pelos cidadãos locais, formando o Senado Federal (a "Casa dos Estados"). Isso garante a participação dos membros na tomada de decisões, diminuindo uma possível concentração exacerbada de poderes por parte do Governo Central – especialmente em matérias que digam respeito diretamente aos Estados, como a redistribuição de tributos, v. g.
Além disso, como nosso sistema é bicameral [13] – duas Casas distintas, com atribuições específicas –, a população da nação como um todo participa da escolha de seus representantes na Câmara dos Deputados, sendo distribuídas as cadeiras de tal Casa na proporção da população de cada um dos Estados-membros.
Há a possibilidade mesmo dos Estados possuírem suas próprias Constituições locais, que devem limitar-se a uma legislação residual àquela federal ou a prevista expressamente na própria Constituição. Possuem suas Casas Legislativas, cujos deputados são escolhidos pela população local. Suas leis locais – estaduais – não podem se contrapor às leis federais, não restando, portanto, dificuldade à população, uma vez que haverá mais de uma instância legislativa a lhe fornecer leis. Não poderão constar ainda privilégios a determinadas unidades-membro, pois feriria o princípio federalista da igualdade entre os mesmos.
Não poderíamos deixar de incluir nesta lista a existência de um Tribunal que tenha competência para julgar demandas de caráter nacional – relativas à legislação federal –, e mesmo um que possa julgar matérias que firam diretamente normas da Constituição Federal – esta sendo sinal da unidade de todos os Estados-membros sob um mesmo sistema jurídico [14] –, como o fazem, no Brasil, o Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal, respectivamente. O fato de existir um Tribunal competente para julgar lides entre a União e os Estados, ou entre Estados, garante a manutenção da unidade federativa, ao passo que mantém o equilíbrio entre a autoridade nacional e a estadual [15], como num sistema de freios e balanças (KINSKY, 1997, pág. 15).
2.Intervenção Federal
2.1.Noções Gerais
"A Intervenção Federal é ato político que consiste na incursão da entidade interventora nos negócios da entidade que a suporta. Constitui o ‘puctum dolens’ do Estado Federal, onde se entrecruzam as tendências unitaristas e as tendências desagregantes" (grifos do autor). Assim inicia José Afonso da SILVA (1997, pág. 460) sua explicação do instituto da Intervenção Federal.
A intervenção federal, por se tratar de uma limitação à autonomia havida entre os Estados e a União, não pode ser vista como algo de corriqueira aplicação, pois "constituem situações críticas que põem em risco a segurança do Estado, o equilíbrio federativo, as finanças estaduais e a estabilidade de ordem constitucional" [16].
Interessante notar que o caput do artigo 34 da Constituição Federal inicia-se dizendo que "a União não intervirá...", estabelecendo que o princípio vigente é o da não-intervenção [17] – que é o mais compatível com a autonomia pretendida aos estados-membros –, traçando, logo depois, em seus incisos, as "exceções" ao dito princípio.
Decretar a intervenção federal é exclusividade da União [18], bem como afirma o art. 21 da CF. Até porque a intervenção visa manter a integridade da Federação e limitar os poderes e a autonomia que os estados-membros têm individualmente [19]. Ainda assim, como será visto adiante, pode haver a necessidade de requisição de outros poderes para que tenha validade em determinadas situações.
Outra que questão que acaba por atormentar os estudiosos do Federalismo é a obrigatoriedade ou não do Presidente da República de decretar a intervenção federal quando se dá o caso, por assim dizer, "típico" – quando se dá a incidência do fato no plano da existência [20].
Em voto acompanhado pela maioria, o professor e ministro do Supremo Tribunal Federal Gilmar Mendes, no acórdão referente ao pedido de Intervenção Federal IF 2915 manifesta a conveniência de se adotar o princípio da proporcionalidade para guiar as decisões concernentes à intervenção em unidades federativas. Indica que, se a questão em julgamento passar pelo crivo das três fases – adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito – ela justificará a decretação da intervenção. Parece-nos que com isso parcos serão os casos de intervenção federal, o que, se considerarmos ser este um instituto de caráter excepcional, é uma decisão bastante razoável.
2.2.Defesa do Estado [21]
Quando o inciso I do artigo 34 trata da manutenção da integridade nacional, deseja-se dizer que na Federação – embora prevista e salvaguardada a conservação da autonomia dos Estados-membros – há uma inseparável união ao Poder Central. João de Oliveira Filho descreve muito bem o que seria a "integridade nacional": "é a intangibilidade, é a indestrutibilidade do poder exclusivo da União sobre seu território, sobre seu povo, sobre sua soberania. Essa intangibilidade não é coisa que se meça, que se conte, que se divida" [22].
Esta preocupação com um possível afastamento de uma das unidades-membro da Federação remonta da Guerra da Secessão norte-americana [23], na qual os Estados do sul tentaram sua independência. Nós, com exceção de algumas notícias de ameaças – atribuídas ao povo; portanto, mais folclóricas que reais – que surgem esporadicamente por parte dos Estados mais meridionais de nosso país, nunca corremos esse risco de forma concreta [24]. Ainda assim, nossa Constituição a afasta de maneira explícita ao afirmar a indissolubilidade da União.
É próprio de qualquer federação a conservação de certas características que são essenciais à sua tipificação como tal [25]. Podemos citar, entre outras, essa indissolubilidade da união entre os Estados-membros [26]. Parece-nos bastante óbvio que esta característica seja mantida, pois sua inexistência geraria a insegurança da durabilidade da associação entre os Estados-membros, o que seria um empecilho intransponível à boa administração a ser realizada pelo Governo Federal. A unidade física, geográfica e social dos cidadãos – que determina a identidade de uma Nação – não sobreviveria a constantes ataques, ad æternum [27].
Semelhantemente se argumenta em relação ao inciso II do mesmo artigo, pois trata de uma forma um pouco diferente de romper a indissolubilidade da Federação. A possibilidade da invasão estrangeira [28] diz respeito inteiramente à defesa nacional – de responsabilidade exclusiva da União (art. 21, III) –, possibilidade essa que poderia resultar na separação, mesmo que momentânea, de alguma unidade federativa (Estado ou município).
Enrique Lewandowski, citando Pontes de Miranda e João Barbalho [29], ensina-nos que a invasão estrangeira aqui mencionada não pode se limitar à entrada de forças armadas alienígenas, mas a irregularidade – com relação às regras nacionais de tratamento a imigrantes – na entrada destes – com a permissão ou não do Estado envolvido no caso –, poderia resultar em razão de preocupação federal. Alguns autores chegam mesmo a considerar influências escusas sobre regiões específicas do território como motivo possível para utilização desse dispositivo (ALBUQUERQUE, 1985, pág. 93).
A invasão estrangeira aqui falada importa à União, de uma forma geral, visto posto que sua ocorrência pode levar ao próprio desmembramento de parte da Federação – a secessão citada no inciso anterior. Cabe lembrar também que a defesa do país se encontra a cargo da União [30], resultando, portanto, na incapacidade individual, de cada Estado, de resistir, por suas próprias forças, a tal incursão de um invasor, necessitando, então, da proteção das forças armadas nacionais (LEWANDOWSKI, 1994, págs. 90 e 91).
2.3.Defesa do princípio federativo
O mesmo inciso II inclui no rol de situações nas quais caberia a intervenção a invasão de uma unidade da Federação em outra. As implicações são semelhantes às que ocorrem na invasão estrangeira. Enrique LEWANDOWSKI (1994, pág. 91) lembra-nos que, apesar de parecer bastante genérica a descrição dada pela Carta Constitucional – podendo abranger toda e qualquer "unidade federativa’ –, ela se restringiria aos Estados e ao Distrito Federal, não abrangendo, então, os municípios. Citando Manoel Gonçalves Ferreira Filho, inclui também a possibilidade de intervenção tanto na unidade federativa invasora, quanto na invadida, pois "o instituto não tem caráter punitivo, constituindo, antes, instrumento de unidade nacional" – o mesmo argumento utilizado para intervenção em caso de invasão estrangeira, acrescentado do impedimento da opressão de um Estado por outro mais forte.
Já o pôr termo a grave comprometimento da ordem pública (art. 34, III, da CF) relaciona-se a um situação de invencível dificuldade por parte de qualquer um dos Estados-membros da Federação. Parece um pouco óbvio dizer que a situação tem que ser de quase incontrolável administração, em termos meramente locais, mas em Cartas anteriores não foi assim (LEWANDOWSKI, 1994, págs. 93 e 94). Mesmo durante os períodos nos quais a democracia não foi muito apreciada – com Getúlio Vargas e com o Governo Militar –, oscilou-se bastante a dosagem sob a qual o "comprometimento da ordem pública" era encarado.
Em outros termos, houve épocas no Brasil nas quais a autonomia dos Estados-membros foi constantemente denegada, em detrimento ao próprio conceito de Federação. Por isso, encararmos esse dispositivo como representando a situação na qual as autoridades locais – e seus comandados – não suportam tamanha desordem existente em sua unidade – ou não querem exterminá-la –, recorrendo, então, ao Governo Central. Essa intervenção pode ser decidida pelo próprio Presidente da República, independentemente de qualquer outro poder federal.
Quanto a garantir o livre exercício de qualquer dos poderes nas unidades da Federação (art. 34, IV, da CF), temos que lembrar o princípio da divisão dos poderes [31], a qual é extremamente protegida em nossa Constituição (art 60, § 4º, II), sendo impedido atentar contra ela por meio emenda. Todo e qualquer ato que vise extrapolar o campo de ação destinado – previsto em nossa Lei Maior – a cada um dos Poderes, atenta diretamente aos artigos mencionados, tornando-se justificável a intervenção no Estado onde isso ocorrer.
Com razão se nota a dificuldade de definir, em determinados casos concretos, uma ofensa à independência de um dos Poderes. Enrique LEWANDOWSKI (1994, págs. 95 e 96), e. g., levanta a questão da falta de verbas para pagamentos de servidores do Poder Judiciário como um empecilho ao seu normal funcionamento – o que poderíamos estender a uma diminuição de proventos, em geral (que poderia vir de uma decisão do Legislativo Estadual, v. g., por achar que o Judiciário possui gastos excessivos com seu quadro de funcionários). Não seria a falta de provimentos materiais um exemplo de como um Poder pode interferir negativamente em outro, e, portanto, um motivo para intervenção da União?
Para que ocorra a intervenção, há necessidade "de solicitação do Poder Legislativo ou do Poder Executivo coacto ou impedido, ou de requisição do Supremo Tribunal Federal, se a coação for exercida contra o Poder Judiciário" (art. 36, I da CF).
2.4.Defesa das finanças estaduais
É notório o caráter de mútua vinculação econômica – direta ou indireta – existente entre as unidades federativas de muitos países [32]. Isso significa que qualquer desordem existente nas finanças de um membro federativo atinge todas os outros. Daí a importância de que a União possa intervir para reorganizar as finanças da unidade da Federação que esteja em situação caótica.
Para que a União tenha parâmetros para decidir sobre a intervenção em determinado Estado, o art. 34, V aponta duas situações nas quais ela se justifica – ou se torna mesmo obrigatória. A mais conhecida pelos brasileiros contemporâneos a nós é a referida na alínea "a": suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior. Afirmo isso pela enorme quantidade de mandatos de segurança impetrados contra o Governador do Estado de São Paulo por conta do inadimplemento de milhares de precatórios, dívida essa que se arrasta pela gestão de mais de um governo do Estado.
Um dos maiores problemas para a aprovação dessa intervenção é definir o que seja a dívida fundada. Para o Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, v. g., "a dívida fundada, também denominada dívida consolidada, corresponde à dívida contraída pelo Tesouro estadual, mediante a emissão de títulos ou contratação com instituições financeiras, para atender a compromissos de exigibilidade superior a doze meses" [33]. Outras formas de conceituação:
"DÍVIDA FUNDADA.1- ‘Dívida que é representada por um valor de maior vulto e estável, sendo a longo prazo; nomenclatura própria das entidades públicas e sociais. O mesmo que dívida consolidada’. (A. Lopes de Sá, Ana M.Lopes de Sá. Dicionário de contabilidade, Atlas, 1994).
2- ‘Aquela proveniente de recursos obtidos pelo governo sob a forma de financiamentos ou empréstimos, mediante celebração de contratos, emissão ou aceite de títulos ou concessão de quaisquer garantias que representam compromisso assumido para resgate em exercício subseqüente’. (Dicionário de Economia e Administração, Paulo Sandroni, Nova Cultural, 1996).
3- ‘Compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos para atender a desequilíbrio orçamentário ou a financiamento de obras e serviços públicos’. (Revista da Associação Brasileira de Orçamento Público, Brasília, 1975)". (34)
O único juízo certo sobre a questão é que o caso só poderá ser adequadamente avaliado no evento concreto.
Depois, não poderíamos nos esquecer de definir rapidamente o que seja força maior, já que esta é causa de exclusão da possibilidade de intervenção federal, mesmo em caso de dívida fundada. Plácido e Silva [35] a define como: "a razão de ordem superior, justificativa do inadimplemento da obrigação ou da responsabilidade, que se quer atribuir a outrem, por ato imperioso que veio sem ser por ele querido". Já o Código Civil de 2002 assim expõe: "o caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir" (art. 393, parágrafo único) [36]
A alínea "b" do art. 34, V, da CF, trata do Estado que deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição dentro do prazo instituído por lei. As referidas "receitas tributárias" estão previstas no Título VI, Capítulo I, Seção VI, da CF – mais especificamente em relação aos Municípios, no art. 158. Cabe notar que o art 160 proíbe a "retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos (...) aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios...". Temos, então, que uma atitude de um Estado tendente a restringir ou condicionar o acesso de um Município ao repasse que lhe é devido, seria englobado pelo art. 34, V, da CF [37], guardadas as exceções descritas no parágrafo único.
2.5.Defesa da ordem constitucional
Outra situação desde a qual pode ser pedida a intervenção federal se refere ao Estado que deixar de prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial [38]. Para que se possa ter uma ordem constitucional bem fundada, há de existir uma série de normas extraconstitucionais que botem em prática o que genericamente se encontra decidido – por vezes, a própria Carta Magna já prevê a elaboração de leis-complementares para suprir a não-especificidade daquela. Essas leis ordinárias federais – no que tange à competência da União legislar, conforme os arts. 22 e 24 – são feitas pelo Congresso Nacional – como visto anteriormente [39] –, no qual há representantes de cada uma das unidades federais, dando-nos a idéia de "uma decisão tomada em conjunto".
Vistas as leis federais sob este prisma, podemos perceber que um eventual descumprimento deliberado de tais normas geraria um início de rompimento da ordem federal existe em um país, atingindo a coesa convivência dos entes federais. Mesmo o caso de um descumprimento havido por motivo de pretensa inconstitucionalidade de determinada lei, não é justificável, pois se assim vê a lei o Estado que a descumpre, deveria utilizar-se dos meios adequados – formais – de obtenção de declaração de sua inconstitucionalidade [40].
Da mesma forma, pode ser tratado o descumprimento de ordem ou decisão judicial [41]. O ato de desobedecer à decisão judicial aqui referido inclui todas as instâncias e competências que se referem à jurisdição brasileira, que é una – daí a necessidade de se obedecer toda e qualquer ordem judicial, seja ela federal ou estadual. Cabe-nos lembrar que "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de direito" (art 5º, XXXV, da CF), ou seja, é próprio do Estado de Direito a apreciação das lides pelos diversos órgãos judiciários, sendo que uma inobservância contínua de decisões judiciais poderia ruir com a ordem jurídica.
A falta de auxílio do Estado no cumprimento de decisões judiciais, no sentido do uso de seu poder de coerção para obrigar a obediência judicial também se incluiria nesse inciso. O ministro aposentado do Supremo Tribunal Federal Moreira Alves deixa claro, em certa voto, que, mesmo o fato de não ter a sentença transitado em julgado, não se encontra o Estado escusado dessa não-colaboração:
"... se a finalidade do dispositivo constitucional é inequivocamente a da preservação do cumprimento das ordens e decisões do Poder Judiciário, que é Poder desarmado, não há dúvida alguma de que essas expressões não podem ser tomadas com restrições que acabem por deixar o cumprimento delas, em virtude de resistência ilícita da parte a quem se dirigem, ao arbítrio do Poder Executivo Estadual. Pra a distribuição da justiça é absolutamente indispensável o cumprimento de qualquer ordem judicial, e não apenas daquelas que digam respeito a decisões transitadas em julgado a sentenças transitadas em julgado" (42)
A decretação da intervenção "no caso de desobediência a ordem ou decisão judiciária, de requisição do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do Tribunal Superior Eleitoral" (art. 36, II). "No caso de recusa à execução de lei federal, de provimento pelo Superior Tribunal de Justiça (* Ver Nota de Atualização), de representação do Procurador-Geral da República" (art. 36, IV).
Quanto a assegurar a observância de princípios constitucionais, teríamos que voltar a comentar que a Federação pressupõe a existência de certos mecanismos que consigam, por assim dizer, manter a unidade na diversidade. A Constituição, como um todo, cumpre papel. Porém, dentro da própria Lei Maior há princípios mais importantes que outros: alguns que, se violados, gerarão graves conseqüências às unidades da Federação, resultando em intervenção federal, ainda que ambos sejam de aplicação obrigatória. Uns são conhecidos como princípios constitucionais estabelecidos [43], que demandam procura no texto constitucional por não explícitos em um só lugar.
Por outro lado, os primeiros chamamos de princípios constitucionais sensíveis [44]. São princípios relacionados com a organização dos poderes governamentais dos Estados, e. g., o princípio da autonomia municipal ou da prestação de contas. Estes princípios sensíveis são os arrolados nas alíneas do inciso VII do art. 34 da CF.
A decretação da intervenção nos casos desse inciso dependerá "de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do Procurador-Geral da República" (art. 36, III da CF).
2.5.1.Forma republicana, sistema representativo e regime democrático
O medo de uma possível volta do regime monárquico absolutista [45] – contrário ao Estado de Direito, porquanto, no mínimo, o soberano se encontrará acima da lei – fez com que, desde a primeira Constituição republicana, fossem a forma republicana, o sistema representativo e o regime democrático colocados entre os princípios sensíveis.
A República se apóia nos pilares da soberania popular, na qual há a necessidade de exercício de poder de forma representada, pela dificuldade encontrada para o exercício da democracia direta; da submissão dos governantes e governados à lei; e do mandato com prazo determinado, gerando responsabilidade por parte do governante. Diz-nos Celso BASTOS sobre a esta forma de governo:
"No início, a República surgiu com um sentido bastante preciso. Era o regime político que se opunha à monarquia. Nesta vigorava o princípio do mando por uma só pessoa, de forma irresponsável e com caráter vitalício. A República surgiu, portanto, com características exatamente antagônicas. Era o governo de muitos quando não do próprio povo diretamente ou através de seus representantes, de forma responsável e por período certo" (BASTOS, 1988, pág. 413).
A desencarnação do Estado da pessoa do monarca e a advinda do povo como detentor do poder então vago gerou dificuldades no exercício do poder. Os indivíduos "formadores" do povo não teriam (não têm) condições de administrar a democracia de forma direta, sendo portanto adotado o sistema representativo de governo, que é típico dos Estados de Direito modernos: "ao povo se reserva tão-somente o direito de escolher os seus representantes" (BASTOS, 1988, pág. 427).
Entretanto, a disponibilidade adquirida pelo aperfeiçoamento dos meios de comunicação tem suscitado a elaboração de atos alternativos aos representativos que se aproximam bastante da democracia semidireta. Recorre-se a tais institutos somente em casos que envolvam questões de difícil decisão sem que haja um apoio popular mais significativo [46]. Entre outros, podemos apontar o plebiscito, o referendo e o recall – não previsto no Direito brasileiro, mas em voga graças às recentes eleições na Califórnia (EUA).
Além desses, o regime democrático também é protegido pela alínea "a". LEWANDOWSKI (1994, págs. 110-112) lembra, apoiado em outros autores, que a democracia não deve ser entendida apenas como uma garantia de se abster do Estado (negativa), mas como um todo que venha a tornar possível que os cidadãos atinjam o bem-estar que o Estado deve avalizar.
2.5.2.Direitos da pessoa humana
A atual Carta Magna dedica muitas normas à proteção da dignidade humana (vide arts. 1°, 3°, 5°-17 etc). Esse conceito parece conter em si todos aqueles direitos fundamentais, os individuais clássicos e os de valor econômico e social. Daí a necessidade de que o Estado providencie as condições para que as pessoas possam garantir sua dignidade.
Muitos afirmam que o excesso de citações e proteções a direitos fundamentais, tais como expostos em nossa Lei Maior, deve-se ao momento político anteriormente por nós vivido. Ainda assim, sabemos da existência de diversos outros direitos não expressamente citados no texto constitucional [47].
Aqui, como bem lembra Celso BASTOS (1993, pág. 437), não cabe qualquer violação a direitos humanos, pois seria absurdo, visto que todos os dias – e diversas vezes ao dia – estes direitos são transgredidos, por serem de difícil materialização. A ausência de providências do Estado para a diminuição de abusos (omissão comissiva), bem como o cometimento de infrações podem servir como motivos para a intervenção em determinado Estado-membro da Federação [48].
Para o filósofo francês Jacques Maritain "o homem encontra-se a si próprio subordinando-se ao grupo, e o grupo não atinge sua finalidade senão servindo ao homem e sabendo que o homem tem segredos que escapam ao grupo e uma vocação que o grupo não contém" [49]. Seguindo esse raciocínio, não garantindo a proteção devida à dignidade de cada homem, o Estado o priva da felicidade, frustrando seu próprio objetivo.
2.5.3.Autonomia municipal
O Município merece tamanho destaque por ser um ente federado (art. 18, caput e 29 da CF), como o é a União, o Distrito Federal e os Estados. Como estes, possui autonomia própria, possuindo, autonomamente, seu Poder Executivo e Poder Legislativo. Porém, a própria Carta Maior proíbe os Municípios de possuírem sequer tribunais próprios, quanto mais um Poder Judiciário independente (art. 31, § 4º da CF).
O Município pode legislar sobre toda e qualquer coisa que lhe diga respeito, guardando as devidas ressalvas postas nos arts. 22 e 24, da CF. Possui uma Lei Orgânica – para José Afonso da SILVA (1997, pág. 592), "uma espécie de Constituição municipal", que lhe dá base para o Executivo.
Citando José Afonso da Silva, Enrique Lewandowski (1994, pág. 115) fala-nos que:
"a autonomia municipal, na nova Constituição, encontra-se assentada em quatro capacidades: de auto-organização, pela elaboração da lei orgânica; de autogoverno, pela eleição do Prefeito e dos Vereadores; normativa própria, pela feitura de leis dentro do seu âmbito de competência; e de auto-administração, pela manutenção e prestação de serviços públicos de interesse local" (Grifos do autor).
2.5.4.Prestação de contas da administração pública, direta e indireta
Todo gestor de bens e interesses alheios tem a obrigação de prestar conta de sua administração. Ainda assim, o mais importante nos últimos tempos é que se preste contas dos bens geridos, como prevê os arts. 70-75 da CF). Para isso, o Poder Legislativo conta com órgãos auxiliares – como os Tribunais de Conta, v. g. – que irão avaliar as contas enviadas pelos administradores em períodos fixos de tempo.
2.5.5.Aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências na manutenção e desenvolvimento do ensino
Alínea acrescentada pela Emenda Constitucional 14/96, se bem aplicada, esta seria um admirável incentivo à educação no Brasil. País mais conhecido pela sua enorme "taxa de analfabetos não-oficiais" – pessoas que não sabem ler nada mais que seus próprios nomes, não compreendendo o sentido de orações não muito elaboradas – o Brasil precisa de algum estímulo que, possivelmente não virá pelo simples acréscimo de uma norma – que possivelmente será uma daquelas de aplicação conturbada, se não impossível.
Não se pode imaginar um Presidente da República decretando a Intervenção Federal em algum Estado ou Município, se considerarmos o princípio da proporcionalidade, para que transfira o exigido para o ensino público, tão sucateado, desprezado em nosso país.