A ALIENAÇÃO DOS BENS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, é tratado pelo Código Civil em um Capítulo especialmente destinado aos bens públicos (arts. 98 a 103). Convém que desde já fique claro: alienar é transmitir, com ou sem remuneração, a propriedade de um bem a outra pessoa. Sobretudo, “alienação de bens públicos é a transferência de sua propriedade a terceiros, quando há interesse público na transferência e desde que observadas às normas legais pertinentes” (CARVALHO FILHO, 2014, p. 1211).
Para entender o tema, temos primeiramente que definir o conceito de bens públicos, Assim, é no artigo 98, de forma simples e direta, temos :
“Art. 98 - São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.”
Por sua vez, o eminente autor José dos Santos Carvalho Filho assim conceitua bens públicos:
“Bens públicos são todos aqueles que, de qualquer natureza e a qualquer título, pertençam às pessoas jurídicas de direito público, sejam elas federativas, como a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, sejam da Administração descentralizada, como as autarquias, nestas incluindo-se as fundações de direito público e as associações públicas”. (CARVALHO FILHO, 2014, p. 1157).
As pessoas jurídicas a que pertencem os bens públicos estão relacionadas no artigo 41 do nosso Código Civil. São elas: a União; os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; os Municípios; as autarquias (inclusive as associações públicas); as demais entidades de caráter público criadas por lei. É importante frisar que os bens públicos pertencem às Pessoas Jurídicas e não aos órgãos.
Quanto à destinação dos bens públicos, temos três tipos: Bens de uso comum do povo; Bens de uso especial e Bens dominicais. Assim, passo a discorrer, resumidamente, sobre as Espécies de bens públicos, conforme o artigo 99 I, II, III do Código Civil:
1 - Bens de uso comum do povo (Ex: ruas, praças, florestas)
São destinados a uma utilização universal.
No entanto, a administração pode regulamentar o acesso das pessoas a estes bens, sempre que o critério não for discriminatório. Ela também pode estabelecer um custo para o uso (Ex: alugar a praça pra uma quermesse).
2 - Bens de uso especial (Ex: prédio de uma repartição pública, mercados municipais, cemitérios).
Possuem uma destinação específica, pré-definida.
3 - Bens dominiais / dominicais: (Ex: viaturas velhas da polícia, carteiras escolares danificadas, terras devolutas). O bem dominial não tem utilidade específica. São bens desafetados a um serviço publico. Mas ainda assim, não se sujeitam a usucapião. Os bens dominiais podem ser alienados, mas para isto deve observar o que preceitua a Lei.
Observando a alienação de bens, tomemos como exemplo a venda direta ao particular de um veículo pertencente à frota do Poder Público.
Em análise verificar se que o bem público enquadra-se em Bem Dominical, conforme o Código Civil, art. 99, III.
A princípio este bem pode ser vendido, devendo-se observar apenas os ditames legais a seu respeito conforme o art. 101 do Código Civil, veja:
“Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei”.
Portanto, partindo da premissa do artigo 101, ou seja, de que os Bens Públicos Dominicais podem ser alienados, mas deve ser observando as exigências da lei, verificamos que esta matéria está sob a perspectiva da Lei Federal das licitações e contratos administrativos (Lei 8.666/934), mais especificamente na inteligência do Art. 17, II, “a, b, c, d, e, f” e § 6o e 23, inciso II, alínea "b", veja:
“Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
(...)
II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada esta nos seguintes casos:
a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação;
b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública;
c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica;
d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente;
e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da Administração Pública, em virtude de suas finalidades;
f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da Administração Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe.
(...)
§ 6o Para a venda de bens móveis avaliados, isolada ou globalmente, em quantia não superior ao limite previsto no art. 23, inciso II, alínea "b" desta Lei, a Administração poderá permitir o leilão. (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)
Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:
(...)
II - para compras e serviços não referidos no inciso anterior: (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)
(...)
b) tomada de preços - até R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqüenta mil reais); (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)”.
Em análise estreita, o caput do artigo 17 subordina a alienação de bens da Administração Pública (e não só, pois, de bens públicos em senso estrito) à existência de interesse público devidamente justificado e à prévia avaliação, está, evidentemente, consagra uma norma obrigatória e que deve ser acatada nacionalmente por qualquer ente que exerça administração pública, eis que reflete os princípios de igualdade e da moralidade.
BERNARDI (2011, p. 78), cita as seguintes formas de alienação de bens públicos: “venda, doação, dação em pagamento, permuta, investidura ou alienação por investidura, legitimação de posse ou concessão de domínio”.
Várias, contudo, são as modalidades possíveis de alienação, a rigor, aliás, previstas no elenco da Lei 8.666/93. Doutra parte, por toda a argumentação posta, em suma, a alienação de bens da Administração Pública é restrita aos chamados bens dominiais, jamais abrangendo os de uso comum, ou de uso especial, ao menos enquanto marcados pelo vínculo de afetação ao interesse público (vínculo esse que pode decorrer de disposição legal ou de ato administrativo, fontes que determinam também a natureza do ato de desafetação).
Continuando, o estudo sobre o artigo 17, observa-se que esta traz um rol de quesitos a serem cumpridos, de maneira que qualquer desvio pode impactar a alienação realizada. Dentre os requisitos elencados, a comprovação do interesse público é sem dúvida o de maior importância.
Apenas será possível a alienação dos bens dominicais se houver interesse público comprovado e suficientemente capaz de justificar a alienação do bem. Não existindo, não é autorizada a disposição.
Verificando o conjunto legal formado pelo artigo 101 do Código Civil cumulado com o artigo 17 da Lei de Licitações temos a necessidade, ainda, de prévia avaliação do bem, autorização legislativa e licitação.
A avaliação prévia visa evitar que o ato de disposição dê-se por valor vil e abaixo do mercado, prejudicando a administração pública e conseqüentemente os administrados, mesmo quando presente o interesse público.
Quanto à obrigatoriedade de licitação, tal encontra-se diretamente relacionada ao princípio da publicidade e da transparência dos atos públicos, não havendo meio mais eficiente para evitar que seja beneficiado um ou outro indivíduo, ou mesmo haja disposição desnecessária de dinheiro público.
No tocante a autorização legislativa, ela é necessária apenas quando o ato de disposição visar bem imóvel, o que é compreensivo, eis que gera maior impacto nos cofres públicos.
Ademais, COM RELAÇÃO AOS BENS MÓVEIS A MODALIDADE DE LICITAÇÃO A SER SEGUIDA É O LEILÃO, CONFORME EXPRESSO NO ARTIGO 22, § 5.º, DA LEI N.º 8.666/93, se não veja:
“Art. 22 (...)
(...)
§ 5o Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação. (grifo nosso).
A respeito da desnecessidade de licitação, em alguns casos, a doutrina aduz que a mesma: “não é necessária, porque inexiste competição; é o que ocorre com a investidura, a retrocessão e a legitimação de posse” (DI PIETRO, 2007, p. 628).
Em suma, concluímos pela IMPOSSIBILIDADE DE VENDA DIRETA DE VEÍCULO PÚBLICO – SOMENTE PODENDO SER PROCEDIDA POR MEIO DE LICITAÇÃO NA MODALIDADE LEILÃO. ESTA É A REGRA PARA A ALIENAÇÃO DOS BENS MÓVEIS INSERVÍVEIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA , sendo aplicadas as regras do direito civil, desde que não colidam com os preceitos do direito público, em especial com as regras gerais da Lei n.º 8.666/93.