Quem manda, como manda
"Não importa o que lhe digam, quem manda é quem está levando vantagem. É claro que, nisto, podem ser vistos vários níveis. Há muitas pessoas, por exemplo, que se sentem ‘mandando’, mas na realidade este mandar se resume à satisfação de um número restrito de desejos que elas, por uma razão ou por outra consideram satisfatórios. O ‘mandar’, como tudo mais, é relativo, mas o critério de levar vantagem, sob qualquer sentido e em qualquer situação, é suficientemente elucidativo. Se, do nosso ponto de vista, alguém leva vantagem sobre nós, mesmo que não leve vantagem sobre os outros, estará mandando. Quando esta vantagem é evidente, na tomada de decisões de qualquer tipo, é que costumamos visualizar o ‘poder’, mas na verdade basta que se esteja em melhor situação que nós (do nosso ponto de vista, pois, afinal, não temos melhor critério) para se estar mandando." (João Ubaldo Ribeiro) [1].
RESUMO: Neste texto será feita uma breve análise acerca do sentido jurídico e do alcance normativo do preceito enunciado no § 7º, do artigo 14, da Constituição Federal, que prescreve que são inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consanguíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição. Além desse dispositivo constitucional, será analisada também a Súmula Vinculante n. 18 (SV 18), que estabeleceu que a dissolução da sociedade ou do vínculo conjugal, no curso do mandato, não afasta a inelegibilidade prevista no § 7º, do artigo 14, da Constituição Federal. Para uma adequada compreensão desse aludido preceito constitucional foi visitado o magistério doutrinário para entendermos as raízes histórico-políticas dessa prescrição normativa. Para compreender o alcance normativo desse preceito foram analisadas decisões do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e do Supremo Tribunal Federal (STF), inclusive as que resultaram na edição referida SV 18. A finalidade do presente texto consiste em verificar, além dos aspectos jurídico-normativos, a conveniência e a utilidade desses citados preceitos normativos.
PALAVRAS-CHAVE: Direito Constitucional. Direito Eleitoral. Inelegibilidade. Cônjuge. Parentes. Tribunal Superior Eleitoral. Supremo Tribunal Federal.
SUMÁRIO: 1 Introdução. 2 A inelegibilidade do cônjuge e do parente. 3 O § 7º, art. 14, CF, na jurisprudência do TSE e do STF. 4 A Súmula Vinculante n. 18. 5 Considerações finais. 6 Referências.
1 INTRODUÇÃO
O presente texto tem como objeto a inelegibilidade de cônjuges e parentes estabelecida no § 7º, art. 14, CF, e na Súmula Vinculante n. 18 (SV 18). A finalidade do texto consiste em verificar o sentido jurídico e o alcance normativo dessa prescrição constitucional e da mencionada Súmula. A justificativa deste trabalho descansa no fato de que a referida proibição constitucional é mais um capítulo da crença infantil nos poderes mágicos da Constituição, das leis e das decisões judiciais que povoa o imaginário brasileiro, com reflexos na prática político-administrativa nacional, pois acredita-se que a simples enunciação normativa é suficiente e bastante para se modificar costumes e hábitos, especialmente os maus.
Com efeito, essa inelegibilidade de cônjuges e parentes deita suas origens na atávica tradição brasileira de patrimonialismo e do uso do Estado para a satisfação de interesses dos grupos que dominam a máquina pública e as estruturas políticas, tão bem reveladas por Oliveira Viana[2], Victor Nunes Leal[3], Raymundo Faoro[4] e tantos outros estudiosos do poder e da política no Brasil[5].
Identificado o problema cultural (o uso despudorado e abusivo do poder em favor dos grupos familiares) a solução em vez de ser cultural e de prática política, apresenta-se como normativa: a inelegibilidade de cônjuges e parentes. Não se atacam as raízes culturais. Não se espera pelo amadurecimento institucional e pela melhoria das práticas políticas. É preciso uma solução normativa. O Direito consiste na solução mágica para todos os dramas da vida, segundo essa visão ingênua e infantil.[6]
O direito político pode ser compreendido como o conjunto de preceitos normativos e de práticas sociais e estatais que regulam o acesso, o funcionamento, a estrutura e a dinâmica do Poder.[7] Há, no Brasil, um excesso de normatividade jurídica para regular[8] – e alguns acreditam resolver – os problemas políticos eleitorais brasileiros[9].
Indaga-se: o cônjuge e os parentes poderiam ser sacrificados? O povo-eleitor não poderia ensinar para os políticos que esse tipo de conduta é politicamente inaceitável e intolerável, votando contra os respectivos cônjuges e parentes? Por que o Estado, via Constituição, tira do povo-eleitor o direito de não-votar em cônjuges e parentes de titulares do Poder Executivo?
O fato inquestionável consiste na desconfiança que se tem em relação ao povo-eleitor. Não se confia no discernimento dele. O povo-eleitor é capaz de votar mal. De fazer más escolhas. Por isso, é imperioso reduzir ao máximo essas possibilidades. Paralelamente a esse fato inquestionável, há outro menos inquestionável: o uso despudorado e abusivo do poder político pelos seus titulares na tradição brasileira. É preciso criar freios e limites. Difícil problema.
No caso específico do tema sob exame (a eventual candidatura e eleição de cônjuge e parente do titular do Poder Executivo) a solução encontrada foi simples: a proibição de elegibilidade. Mas isso melhorou as práticas políticas? A não candidatura de cônjuges e parentes refinou o trato com a coisa pública? As respostas podem ser encontradas nos indicadores sociais e econômicos brasileiros, bem como no desencanto com a Política e com os políticos. Ou seja, para problemas complexos, as soluções não podem ser simplistas.
Na construção deste texto, além da leitura dos textos normativos e das decisões judiciais, também se utilizará do magistério doutrinário constitucional e eleitoral, como subsídio para uma adequada compreensão das raízes dessa prescrição constitucional e da SV 18.
2 A INELEGIBILIDADE DO § 7º, ART. 14, CF
A inelegibilidade constante no referido § 7º, art. 14, CF, já teve similar na tradição constitucional brasileira, como se vê no texto da primeira Constituição republicana, de 1891, ao prescrever que “são inelegíveis, para os cargos de Presidente e de Vice-Presidente os parentes consanguíneos e afins, nos 1º e 2º graus, do Presidente ou Vice-Presidente, que se achar em exercício no momento da eleição, ou que o tenha deixado até seis meses antes” (§ 4º, art. 47). [10]
Essa proibição se repetiu na Constituição de 1934, que dispunha que “são inelegíveis para o cargo de Presidente da República os parentes até o 3º grau, inclusive afins, do Presidente que esteja em exercício, ou não o haja deixado pelo menos um ano antes da eleição” (art. 52, § 6º, “a”). No art. 112, dessa Constituição de 1934, constam outras inelegibilidades consanguíneas ou afetivas, alcançando, além do Presidente da República, os Governadores e os Prefeitos. [11]
A partir da Constituição de 1946, além dos parentes consanguíneos e afins, até o 2º grau, a inelegibilidade foi estendida aos cônjuges (art. 140).[12] Na Constituição de 1967 a inelegibilidade dos cônjuges e parentes, até o 3º grau, estava disciplinada no art. 147.[13]
Portanto, o enunciado constante no § 7º, art. 14, CF, é consequência da tradição do constitucionalismo republicano brasileiro e da curial desconfiança em relação ao discernimento do povo-eleitor e da certeza da abusividade do poder a ser cometida pelo seu detentor, ou o Presidente ou o Governador ou o Prefeito.
Em seu magistério doutrinário, Luiz Pinto Ferreira[14] explica as diferenças entre os institutos jurídico-constitucionais da inelegibilidade, da incompatibilidade e da inalistabilidade:
A inelegibilidade é o impedimento ao direito do cidadão de ser eleito. É, assim, o impedimento prévio à regularidade e legalidade da eleição, já que a torna nula. A incompatibilidade é o impedimento ao exercício do próprio mandato, não tornando a eleição nula, desde que o representante se desincompatibilize na época legalmente prevista. Por sua vez a inalistabilidade é o impedimento ao direito de votar.
Para José Afonso da Silva[15] as inelegibilidades têm como finalidade a normalidade e a moralidade das eleições:
As inelegibilidades possuem, assim, um fundamento ético evidente, tornando-se ilegítimas quando estabelecidas com fundamento político ou para assegurarem o domínio do poder por um grupo que o venha detendo, como ocorreu no sistema constitucional revogado. Demais, seu sentido ético correlaciona-se com a democracia, não podendo ser entendido como um moralismo desgarrado da base democrática que se instaure.
Estabelecidos os fundamentos culturais dessa proibição e exposto o sentido estático da inelegibilidade, convém analisar a sua dinâmica, como os tribunais, mormente o TSE e o STF, estão aplicando esse preceito na solução dos problemas jurídico-normativos concretos.
3 O § 7º, ART. 14, CF, NA JURISPRUDÊNCIA DO TSE E DO STF
O STF, no julgamento do Recurso Extraordinário n. 344.882[16], enfrentou uma questão que gravitava em redor do mencionado § 7º mas que também tocava no disposto nos §§ 5º e 6º, art. 14, CF, que enunciavam, respectivamente, que “o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subsequente” e que “para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito”.
Nesse aludido RE 344.882 cuidava-se da possibilidade de candidaturas de cunhada e de irmão, de Prefeito falecido antes dos seis meses que antecedem o pleito, aos respectivos cargos de prefeito e de vice-prefeito. Como houve a permissão de reeleição, via Emenda Constitucional n. 16/1997, que alterou a redação do citado § 5º, o Tribunal adotou uma posição evolutiva no sentido de que o titular poderia se recandidatar não haveria obstáculo para impedir a candidatura de seu cônjuge ou de parentes.
Essa linha de orientação tinha sido adotada pelo TSE no julgamento do Recurso Especial Eleitoral n. 20.239[17], que cuidava da possibilidade de a esposa (cônjuge) de ex-governador, que renunciara seis meses antes do pleito para disputar o cargo de presidente da República, candidatar-se em “substituição” ao esposo. O TSE entendeu que sim, pois, se o marido poderia postular mais um mandato, não haveria sentido em proibir que sua esposa ou outro parente o “substituísse” nessa disputa.
Todavia, o Tribunal entendeu que somente se poderia se candidatar somente mais uma vez. É que como o titular teria direito a mais uma candidatura imediata, o seu cônjuge (ou parente) também só poderia se candidatar uma única vez. Interpretação engenhosa, mas que não encontrava fundamento normativo no texto da Constituição nem no “espírito” republicano de vedação da continuidade no poder do mesmo grupo familiar. Por essa linha adotada pelo Tribunal, por uma questão de lógica, ainda que o titular não tivesse renunciado, poderia o cônjuge (ou o parente) se candidatar. Mas nem sempre a lógica rigorosa prevalece nas decisões judiciais. Muitas vezes o que prevalece é a conveniência política ou uma lógica meramente argumentativa ou retórica.
Outra questão interessante surgiu por ocasião do julgamento do Recurso Extraordinário n. 236.948[18], no qual se discutia a possibilidade de cunhado (parente afim de 2º grau) de governador, no qual havia inquestionável animosidade política entre os parentes, de notório reconhecimento público, o Tribunal entendeu que aplicava-se a vedação do § 7º, pois se tratava de uma condição objetiva.
Outra situação jurídica interessante ocorreu no TSE por ocasião do julgamento do Recurso Especial Eleitoral n. 24.564[19], na qual se discutia a possibilidade de a companheira homossexual da prefeita postular a candidatura para a sucessão de sua companheira. O TSE deu ao vocábulo “cônjuge” interpretação extensiva e reconheceu que a companheira homossexual estava no mesmo patamar jurídico-eleitoral, para efeito de inelegibilidade, do cônjuge, pois o que a Constituição visava combater era o privilégio afetivo ou familiar.
Decisão acertada da Corte, que posteriormente foi utilizada como precedente persuasivo por ocasião do julgamento Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 132[20] nos quais se estendeu aos casais homossexuais estáveis os mesmos direitos e deveres dos casais heterossexuais estáveis. É bem verdade que há decisões judiciais autorizando a celebração de casamentos civis entre pessoas do mesmo sexo, conquanto não haja respaldo legal para esse ato jurídico.
Mas, de uns tempos para cá, no Brasil, a Lei se tornou apenas um detalhe irrelevante. O que vale é a decisão judicial, independentemente do respaldo legal. Não se trata de “ativismo judicial”. Cuida-se de flagrante “arbítrio judicial”. Assim, tem havido um completo esvaziamento normativo do princípio da legalidade e do valor social e político do Poder Legislativo, o que põe em xeque a representação democrática, o equilíbrio republicano e a seriedade e credibilidade das instituições. A principal atividade do Poder Judiciário é revelar e garantir a certeza, a segurança e a estabilidade das situações e relações jurídicas.
Esses precedentes analisados revelam que, na dinâmica jurisprudencial do TSE e do STF, os textos normativos (verdadeiras partituras jurídicas) podem ser executados ora para a realização de uma justiça substantiva e ancorada na realidade e na experiência, ora como pretexto para tomar as decisões ao sabor das conveniências e oportunidades da ocasião.
4 A SÚMULA VINCULANTE N. 18[21]
Em sessão ocorrida em 29.12.2009, o plenário do STF, com esteio no art. 103-A, CF, editou a referida SV 18, em decorrência de precedentes do Tribunal relativos à aplicação do § 7º, art. 14, CF, nas hipóteses de dissolução da sociedade ou do vínculo conjugal.
Com efeito, na Proposta de Súmula Vinculante n. 36[22], que resultou na edição dessa mencionada SV 18, o Tribunal evocou três precedentes: Recursos Extraordinários 568.596[23], 433.460[24] e 446.999[25]. Nesses feitos restou consolidada a tese jurídica segundo a qual a dissolução da sociedade (de fato) ou do vínculo (de direito) conjugal não afasta a citada inelegibilidade constitucional.
O Ministro Marco Aurélio se manifestou contrariamente à edição dessa SV 18, sob o entendimento de que se houve a dissolução não haveria mais vínculo ou sociedade, e, portanto, não haveria mais o caráter de “cônjuge”. Estaria o Tribunal aditando o preceito do § 7º, art. 14, CF, pois estava partindo das “exceções” viciosas para criar um parâmetro normativo.
O Ministro Ayres Britto se manifestou favoravelmente à edição dessa Súmula com as seguintes palavras:
Nós interpretamos os textos normativos nas linhas e nas entrelinhas.
Na interpretação que se faz nas entrelinhas é que reside o espírito da norma, a lógica da norma posta ou do texto normativo posto.
E a jurisprudência do TSE, no caso, coincide às inteiras com a jurisprudência do Supremo, partindo de uma experiência de que, muitas vezes, as sociedades conjugais – ou, pelo menos, não raras vezes – são desfeitas em certos contextos político-eleitorais muito mais no plano do Direito do que no plano dos fatos. Como dizia Camões: Há um saber que é exclusivamente feito de experiência. E a nossa jurisprudência, daqui do Supremo e do TSE, homenageia o empirismo, os dados empíricos observados em certos processos eleitorais.
Essa orientação jurisprudencial surgiu em face de vários processos nos quais se provocava, às vezes fraudulentamente, a dissolução da sociedade de fato ou do vínculo conjugal. Nada obstante essas situações, a linha da Corte foi no sentido de que, se, durante o período do mandato político, houve sociedade ou vínculo conjugal, havendo ou não sua dissolução, remanesceria a inelegibilidade.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A inelegibilidade constante no § 7º, do art. 14, da CF visa dar solução normativa para um problema da cultura política nacional, no caso a tradição de se usar de modo abusivo o poder em favor do respectivo grupo familiar.
A SV 18 foi editada ante o vezeiro hábito de se tentar fraudar o aludido preceito constitucional, mediante a fraude ou a simulação decorrente da dissolução da sociedade ou do vínculo conjugal.
A jurisprudência do STF e do TSE deve garantir a estabilidade, a certeza e a segurança das situações e relações jurídicas, e devem executar os preceitos normativos constitucionais e legais com absoluta precisão e rigor. Em nome de uma visão pessoal (ou particular) de Justiça ou em nome de uma frívola vaidade, não devem os magistrados (de qualquer instância ou Tribunal) julgar as demandas fora dos rigorosos esquadros normativos ou com prejuízo dos precedentes já estabelecidos pelas Cortes.
6 REFERÊNCIAS
Doutrinárias
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FERREIRA, Manoel Rodrigues. A evolução do sistema eleitoral brasileiro. Brasília: Senado Federal, 2001.
LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto – o Município e o regime representativo no Brasil. 7ª ed. São Paulo: Companhia das Letras, 2012.
OLIVECRONA, Karl. Linguagem jurídica e realidade. São Paulo: Quartier Latin, 2005.
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PINTO FERREIRA, Luiz. Curso de direito constitucional. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 1999.
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WEFFORT, Francisco Correia. Formação do pensamento político brasileiro – ideias e personagens. São Paulo: Ática, 2006.
Processuais
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Proposta de Súmula Vinculante n. 36. Relator Ministro Gilmar Mendes. Sessão de 29.10.2009. Publicação em 27.11.2009. Brasília, 2009.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 236.948. Relator Ministro Octávio Gallotti. Tribunal Pleno. Julgamento em 24.9.1998. Publicação em 31.8.2001.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 344.882. Relator Ministro Sepúlveda Pertence. Tribunal Pleno. Julgamento em 7.4.2003. Publicação em 6.8.2004.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 433.460. Relator Ministro Ayres Britto. Publicação em 29.9.2006.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 446.999. Relatora Ministra Ellen Gracie. Segunda Turma. Julgamento em 28.6.2005. Publicação em 9.9.2005.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 568.596. Relator Ministro Ricardo Lewandowski. Tribunal Pleno. Julgamento em 1º.10.2008. Publicação em 21.11.2008.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula Vinculante n. 18. Tribunal Pleno. Relator Ministro Gilmar Mendes. Sessão de 29.10.2009. Publicação em 27.11.2009.
BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Código eleitoral anotado e legislação complementar. www.tse.jus.br.
BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso Especial Eleitoral n. 20.239. Relator Ministro Sepúlveda Pertence. Tribunal Pleno. Julgamento em 1º.10.2002. Publicação em sessão em 1º.10.2002.
BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso Especial Eleitoral n. 24.564. Relator Ministro Gilmar Mendes. Julgamento em 1º.10.2004. Publicação em sessão em 1º.10.2004.