Em homenagem ao eminente professor Ives Gandra da Silva Martins, paradigma para os combativos advogados brasileiros.
“A interpretação finalística leva à consideração de relevância, qual seja, a de que, ao falar o constituinte em livro, jornal, periódico e papel de imprensa, pretendeu exclusivamente tornar imunes atividades destinadas a formar culturalmente ou informar isentamente o povo brasileiro. Pretendeu, inequivocamente, impedir que o Estado, por meio da imposição tributária, manipulasse a verdade cultural ou a informática noticiosa, dificultando ao povo receber imparcialmente notícias e cultura”
(Ives Gandra da Silva Martins, Teoria da Imposição Tributária).
1. Está preceituado na Constituição:
“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
....
VI – instituir impostos sobre:
...
d) livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão”
2. Esse aludido comando normativo constava na Constituição de 1967[1] e na de 1969[2]. Na Constituição de 1946[3] vedava-se a instituição de impostos sobre o “papel” destinado exclusivamente à impressão de jornais, periódicos e livros. Nas anteriores Constituições brasileiras (1937, 1934, 1891 e 1824) não constavam preceitos similares relativas a essa imunidade tributária.
3. O comando normativo estampado na Constituição de 1946 não dava margem para dificuldades interpretativas, afinal proibia-se tributar, mediante impostos, “o papel destinado exclusivamente à impressão de jornais, periódicos e livros”. As dificuldades hermenêuticas começaram a surgir a partir da Constituição de 1967 e se acentuaram a partir da Constituição de 1988.
4. Com efeito, a 1ª Turma do STF, no RE 88.084 (julgamento em 3.4.1979), decidiu que a imunidade a que se refere do art. 19, III, ‘d’, CF, não alcança a tributação da distribuidora de jornais, revistas e livros. Nada obstante, a 2ª Turma, no RE 102.141 (julgamento em 18.10.1985), decidiu que em se “tratando de norma constitucional relativa às imunidades tributárias genéricas, admite-se a interpretação ampla, de modo a transparecerem os princípios e postulados nela consagrado”. Nessa linha, continua a 2ª Turma, “o livro, como objeto da imunidade tributária, não é apenas o produto acabado, mas o conjunto de serviços que o realiza, desde a redação, até a revisão de obra, sem restrição dos valores que o formam e que a Constituição protege”.
5. Essa leitura ampliativa da Corte foi confirmada no RE 101.441 (Pleno, julgamento em 4.11.1987), no qual se entendeu as “listas telefônicas” também são alcançadas pela agitada imunidade tributária. Ademais, o Tribunal assentou que essa imunidade é ancilar da liberdade de expressão, de modo que a proteção constitucional não pode se restringir à produção do livro, mas deve se estender à circulação do conhecimento e da informação. Essa orientação foi estabelecida no RE 87.049 (Pleno, julgamento em 13.4.1978), na qual se firmou que essa imunidade é ampla, abrangendo os serviços prestados pela empresa jornalística na transmissão de anúncios e de propaganda. Cuide-se que a Corte, no RE 109.484 (2ª Turma, julgamento em 22.4.1988), reconhecendo o caráter de imposto da contribuição do FINSOCIAL, decidiu pela não incidência dessa espécie tributária sobre os bens alcançados pela imunidade.
6. Sob a égide da Constituição de 1988, o Tribunal, na cautelar da ADI 773 (julgamento em 9.9.1992), afastou norma constitucional estadual fluminense que estendeu a imunidade dos livros, jornais e periódicos para os “veículos de radiodifusão”, forte no argumento de que não competiria às Constituições parciais (estaduais ou leis orgânicas municipais) inovar no domínio das imunidades tributárias, mormente em relação a tributos que não fossem de sua competência político-normativa.
7. Decisão paradigmática se deu no RE 174.476 (Pleno, julgamento em 26.9.1996). Nesse feito restou estabelecido que o “benefício constitucional alcança não só o papel utilizado diretamente na confecção dos bens referidos, como também insumos nela consumidos como são os filmes e papéis fotográficos”. Segundo o ministro Marco Aurélio, redator do acórdão, “a razão de ser da imunidade prevista no texto constitucional, e nada surge sem uma causa, uma razão suficiente, uma necessidade, está no interesse da sociedade em ver afastados procedimentos, ainda que normatizados, capazes de inibir a produção material e intelectual de livros, jornais e periódicos”.
8. Essa interpretação foi mantida no RE 203.859 (Pleno, julgamento em 11.12.1996), no qual restou decidida a “extensão da imunidade tributária aos insumos utililizados na confecção de jornais; além do próprio papel de impressão, a imunidade tributária conferida aos livros, jornais e periódicos somente alcança o chamado papel fotográfico – filmes – não impressionados”.
9. A 2ª Turma da Corte, no RE 211.388 (julgamento em 10.2.1998), decidiu que a imunidade não alcança as contribuições sociais, mas somente os impostos incidentes sobre a venda de livros, jornais e periódicos. Ainda em sede restritiva, a 1ª Turma, no RE 220.154 (julgamento em 17.3.1998) afastou a imunidade pretendida sobre os fios de proplipropileno importados, pela razão de consubstanciarem-se em insumo destinado à produção de jornais.
10. A 1ª Turma do Tribunal, revendo decisão prolatada no citado RE 109.484, afastou a imunidade na hipótese da contribuição do FINSOCIAL sob o fundamento de que a “imunidade é objetiva e não protege a receita bruta da empresa, a qual, embora produto de sua comercialização, não se confunde com a circulação das publicações – esta, sim, imune -, nem repercute sobre o seu preço de venda”. Essa mesma 1ª Turma, no RE 208.638 (julgamento em 2.3.1999), não reconheceu a imunidade para as “tiras plásticas para amarração de jornais”, embora essa imunidade não se limite ao papel destinado à impressão de livros, jornais e periódicos.
11. No RE 206.774, a 1ª Turma (julgamento em 3.8.1999) não reconheceu a imunidade relativa ao IPMF por entendê-la de natureza objetiva, o que afastaria o benefício sobre atos tributários subjetivos. E no RE 267.690 (julgamento em 25.4.2000), esse colegiado afastou a imunidade a insumos não assimiláveis ao papel de impressão.
12. Essa aludida perspectiva restou confirmada no RE 230.782 (1ª Turma, julgamento em 13.6.2000), no qual se decidiu que a “não há de ser estendida a imunidade aos serviços de composição gráfica necessários à confecção do produto final”. Todavia, a 2ª Turma, no RE 183.403 (julgamento em 7.11.2000), decidiu que a imunidade “alcança as chamadas apostilas, veículo de transmissão de cultura simplificada”. Porém, no RE 325.334, a 2ª Turma (julgamento em 19.8.2003) decidiu que essa imunidade “não abrange as capas duras auto-encardenáveis utilizadas na distribuição de obras para o fim de incrementar a venda de jornais”. Já no RE 392.221, essa 2ª Turma (julgamento em 18.5.2004), entendeu que as “capas de livros sem capa-dura” está abrangida pela imunidade.
13. O Tribunal, no RE 221.239 (2ª Turma, julgamento em 25.5.2004), reconheceu a imunidade para “álbuns de figurinhas”, forte na tese segundo a qual o “constituinte, ao instituir esta benesse, não fez ressalvas quanto ao valor artístico ou didático, à relevância das informações divulgadas ou à qualidade cultural de uma publicação”, bem como “não cabe ao aplicador da norma constitucional em tela afastar este benefício fiscal instituído para proteger direito tão importante ao exercício da democracia, por força de um juízo subjetivo acerca da qualidade cultural ou do valor pedagógico de uma publicação destinada ao público infanto-juvenil”.
14. A partir desses precedentes, o STF editou a Súmula 657: a imunidade prevista no art. 150, VI, d, da Constituição abrange os filmes e papéis fotográficos necessários à publicação de jornais e periódicos.
15. De posse desse entendimento consagrado, a 1ª Turma do STF, nos autos do RE 324.600, chancelou a seguinte manifestação da ministra Ellen Gracie:
“a imunidade prevista no art. 150, VI, d, da Carta da República não contempla todos os insumos utilizados na impressão de livros, jornais e periódicos, mas somente aqueles que, fisicamente caracterizados como papel, estejam diretamente empregados no processo de produção, inclusive papel fotográfico. Desse modo, interpretação extensiva, de molde a excluir da tributação outras espécies de insumos, viola aquele dispositivo constitucional”.
16. Nada obstante uma suposta pacificação do tema no STF, a sua 1ª Turma, nos autos do RE 202.149, decidiu que “a imunidade tributária relativa a livros, jornais e periódicos é ampla, total, apanhando produto, maquinário e insumos. A referência, no preceito, a papel é exemplificativa e não exaustiva”.
17. Esse aludido RE 202.149 encontra-se, mediante embargos divergentes, afetado ao Plenário para solução definitiva, sob a relatoria do ministro Celso de Mello. Valiosa a seguinte passagem de decisão de Sua Excelência no mencionado feito:
Não desconheço que o postulado da imunidade consagrado pela Constituição da República, em favor dos livros, dos jornais, dos periódicos e do papel destinado à sua impressão (CF, art. 150, VI, “d”), reveste-se de significativa importância de ordem político-jurídica, destinada a preservar e a assegurar o próprio exercício das liberdades de manifestação do pensamento e de informação jornalística, valores em função dos quais essa prerrogativa de índole constitucional foi conferida, instituída e assegurada.
O instituto da imunidade tributária não constitui um fim em si mesmo. Antes, representa um poderoso fator de contenção do arbítrio do Estado, na medida em que esse postulado fundamental, ao inibir, constitucionalmente, o Poder Público no exercício de sua competência impositiva, impedindo-lhe a prática de eventuais excessos, prestigia, favorece e tutela o espaço em que florescem aquelas liberdades públicas.
Considero, por isso mesmo, que o postulado da imunidade qualifica-se como instrumento de proteção constitucional vocacionado a preservar direitos fundamentais – como a liberdade de informar e o direito do cidadão de ser informado –, em ordem a evitar uma situação de perigosa submissão tributária das empresas jornalísticas (reais destinatárias dessa especial prerrogativa de ordem jurídica), ao poder impositivo do Estado.
18. Além desse citado RE, o Plenário da Corte apreciou a questão da imunidade dos componentes eletrônicos de livros (RE 595.676) e do livro eletrônico (RE 330.817). Em relação ao RE 595.676, o Tribunal, por unanimidade fixou a seguinte tese: “A imunidade da alínea d do inciso VI do artigo 150 da Constituição Federal alcança componentes eletrônicos destinados, exclusivamente, a integrar unidade didática com fascículos”. Cuide-se que no aludido RE 330.817, o Tribunal, também por unanimidade, fixou a seguinte tese: “A imunidade tributária constante do art. 150, VI, d, da CF/88 aplica-se ao livro eletrônico (e-book), inclusive aos suportes exclusivamente utilizados para fixa-lo”.
19. Com efeito, a Constituição não imuniza apenas livro ou o periódico ou o jornal de papel, ela também imuniza o papel destinado para a sua impressão. E, à luz da mencionada Súmula 657, é possível concluir que a imunidade alcança os elementos componentes de qualquer livro, seja ou não de papel, como restou decidido pelo STF.
20. Segundo o ministro Ricardo Lewandowski (RE 530.121, 1ª Turma, julgamento em 530.121), essa imunidade deve ser interpretada restritivamente. Em linha diametralmente oposta encontra-se o entendimento do ministro Celso de Mello (RE 203.859, Pleno, julgamento em 11.12.1996), que defende a possibilidade de interpretação extensiva do postulado da imunidade tributária.
21. Sem embargo dos sempre respeitáveis argumentos do ministro Celso de Mello, entendo que a linha interpretativa defendida pelo ministro Ricardo Lewandowski seja mais indicada para uma adequada interpretação e aplicação da Constituição, na medida em que as “exonerações fiscais” devem ser interpretadas restritivamente.
22. É que nada obstante seja correta a tese segundo a qual o poder de tributar não pode destruir a iniciativa privada, o poder de exonerar (e o poder de imunizar é decorrência desse poder) não pode inviabilizar a arrecadação tributária do Estado e a sua consequente prestação de serviços públicos.
23. À luz do texto constitucional, é possível estabelecer três cânones hermenêuticos em matéria tributária:
23.1. O postulado normativo de que o Estado necessita de receitas e riquezas para fazer face às suas despesas e para cumprir com as suas obrigações políticas e constitucionais;
23.2. O princípio normativo de que todas as pessoas, sejam físicas ou jurídicas, todos os agentes, bens e relações econômicas devem contribuir para os Erários, visando viabilizar a existência e a eficiência do Estado; e
23.3. A regra normativa de que apenas as pessoas, físicas ou jurídicas, agentes, bens e relações econômicas explícita e induvidosamente exoneradas, total ou parcialmente, não devem contribuir com o financiamento do Estado mediante o recolhimento e pagamento de tributos.
24. Com efeito, o tributo consiste em um ônus econômico que deve incidir obrigatoriamente sobre todos quantos vivam em uma determinada sociedade. O tributo onera as pessoas, sejam as físicas ou as jurídicas, direta ou indiretamente. Logo, de modo singelo, a exoneração consiste em retirar o ônus. Exonerar é retirar, parcial ou totalmente, o ônus de suportar o peso da carga fiscal ou dos tributos devidos.
25. Pretendo construir uma noção operacional de exoneração fiscal. Antes, peço licença para recordar a definição legal enunciada no art. 3º do CTN: Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
26. Pois bem, segundo o disposto na Constituição e no CTN, vislumbro as seguintes espécies exonerativas: a) imunidades; b isenções; c) reduções de bases de cálculo; d) reduções de alíquotas; e) concessões de créditos presumidos; f) remissões; g) anistias; h) subsídios; i) incentivos; e j) privilégios. Ante esse quadro, e com lastro na definição legal de tributo, vislumbro a exoneração fiscal como “a autorização normativa que inviabiliza a ocorrência do fato gerador da obrigação tributária, seja a principal ou a acessória, ou que inviabiliza a constituição ou a cobrança, integral ou parcial, do crédito tributário, ou que crie qualquer situação de vantagem econômica para o destinatário em relação aos outros contribuintes não favorecidos”.
27. Nessa perspectiva, a “imunidade tributária” consiste na exoneração constitucionalmente qualificada. E, como todos também sabemos, o nosso ordenamento jurídico é pródigo em exonerações fiscais. Com efeito, há, em minha avaliação, muitas exonerações fiscais, e as imunidades tributárias, em particular, são demasiadas, e isso vai de encontro ao postulado normativo de que o Estado necessita de receitas e riquezas para cumprir com as suas obrigações constitucionais. É um paradoxo. Tenho como imperativo social e político a revisão e a redução das imunidades e de quase todas as demais exonerações legais.
28. É que todas as vezes que o Estado renuncia rendas ou riquezas, mediante o instituto da exoneração tributária, se faz necessário compensar essa renúncia ou perda de renda ou de arrecadação com ou a diminuição das despesas públicas ou com o aumento da carga tributária com a sobretaxação de outros “eventos ou bens econômicos”.
29. No caso específico da imunidade dos livros, jornais e periódicos, conquanto tenha como finalidade ampliar o acesso ao conhecimento e viabilizar a livre circulação do saber, julgo que nos dias atuais, diante das novas plataformas de acesso ao conhecimento e à informação, essa imunidade (como praticamente quase todas as demais) deveria ser revista pelo legislador constituinte derivado, mediante um amplo debate político.
30. Entretanto, enquanto não advier essa eventual modificação do texto constitucional, encetada pelas autoridades legítimas (os deputados e senadores), essa imunidade não deve ser menoscabada e deve servir como estímulo para tornar ordinário o acesso ao extraordinário mundo do saber e do conhecimento. Daí que, nesse particular, a jurisprudência predominante do STF está alinhada com o texto e com o espírito da Constituição.
Notas
[1]Art 20 - É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:... III – instituir imposto sobre:... d) o livro, o jornal e os periódicos, assim como o papel destinado à sua impressão.
[2] Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:... III – instituir imposto sobre:... d) o livro, o jornal e os periódicos, assim como o papel destinado à sua impressão.
[3] Art. 31 – À União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios é vedado: ... V – lançar impostos sobre: ...c) papel destinado exclusivamente à impressão de jornais, periódicos e livros.