Resumo: O presente artigo reflete sobre a tutela dos direitos difusos e coletivos no ordenamento pátrio, apresentando seus componentes normativos fundamentais, ao mesmo tempo em que evidencia seu perfil histórico, com destaque para sua formação e evolução.
Palavras-chaves: Direitos Difusos e Coletivos – Direitos Humanos – Interesses
Sumário: 1. Introdução. 2. A formação histórica dos direitos difusos e coletivos. 2.1. A emergência da consciência coletiva como categoria jurídica. 2.2. O rompimento da summa divisio. 2.3. Evidenciação dos direitos difusos e coletivos. 3. O regramento legal dos direitos difusos e coletivos: a evolução da legislação brasileira. 4. Aspectos candentes da discussão sobre direitos difusos e coletivos. 4.1. Distinção entre direito e interesse 4.2. Categorias de interesses. 4.2.1. Interesses Individuais. 4.2.2. Interesses Públicos. 4.2.3. Interesses Transindividuais. 4.2.4. Interesses difusos. 4.2.5. Interesses coletivos stricto sensu. 4.2.6. Interesses Individuais Homogêneos. 4.3. Análise dos pontos de coincidência e divergência dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. 5. Considerações finais. 6. Bibliografia
Introdução
Os direitos humanos são tradicionalmente classificados em três gerações ou dimensões, as quais estão intimamente ligadas aos lemas da Revolução Francesa: liberdade, igualdade e fraternidade.
Os direitos humanos de primeira geração são aqueles que compreendem as chamadas “liberdades clássicas”. Direitos individuais, civis e políticos, seus exemplos clássicos, são, pois, direitos negativos que implicam a abstenção do Estado em relação a atos que interfiram na esfera de liberdade dos indivíduos.
Os direitos humanos de segunda geração, a seu turno, são os direitos sociais, econômicos e culturais, chamados de direitos positivos, eis que implicam a ação do Estado para sua consecução e estão relacionados com o princípio da igualdade.
Os direitos humanos de terceira geração, por fim, referem-se aos direitos de titularidade coletiva, tais como o direito ao meio ambiente equilibrado, direito à paz, direito ao desenvolvimento, direito à autodeterminação dos povos, entre outros, e estão ligados ao princípio da fraternidade.
Dentre os direitos humanos de terceira geração, destacam-se os chamados direitos difusos e coletivos. Embora de há muito conhecidos das civilizações ocidentais, remontando ao direito romano seus primeiros antecedentes, foi apenas em meados do século XX que teóricos e legisladores passaram a se ocupar sistematicamente de seu tratamento.
À vista da importância que estes direitos têm assumido contemporaneamente, este artigo reflete a respeito das categorias jurídicas que os estruturam, evidenciando sua formação história e a evolução da sua disciplina no ordenamento jurídico brasileiro.
A formação histórica dos direitos difusos e coletivos
A emergência da consciência coletiva como categoria jurídica
Desde a civilização romana[1], o direito sempre preocupou-se em regulamentar as questões relativas aos conflitos de direitos individuais, os quais foram fortemente defendidos durante a Revolução Francesa, que tinha como lema a proteção dos direitos naturais, inalienáveis e sagrados do homem[2].
Com a revolução industrial, a sociedade sofreu alterações em todos seus aspectos. Com o emprego massivo de máquinas e o movimento de migração da população da zona rural para os centros urbanos, a sociedade deixou de ser essencialmente agrícola para se tornar uma sociedade industrial.
A aglomeração das pessoas nos centros urbanos, a produção em série e em larga escala nas indústrias, o constante crescimento de demanda, a busca pela diminuição dos custos, a substituição do homem pelas maquinas e o alto nível de desemprego foram os fatores que contribuíram para o surgimento da sociedade de massas.
As modificações das relações sociais propiciaram o desenvolvimento da consciência coletiva nos grupos, onde “o indivíduo isolado pouco ou nada pode, mas a reunião de indivíduos de mesma condição e mesmas pretensões (categoria) exerce um peso considerável nos centros de decisão”[3].
Na ordem social que acabara de surgir, a solução dos conflitos sociais não mais poderia ser baseada na tradicional dicotomia público/privado, já que as novas pretensões não visavam apenas ao interesse individual ou Estatal, mas objetivavam a defesa dos interesses da coletividade, constatada, assim, a consagração do interesse coletivo.
O rompimento da summa divisio
Tradicionalmente, o direito era dividido em duas grandes esferas, consideradas exaustivas, já que abarcavam todas as situações existentes no direito, como esclarece Norberto Bobbio[4]:
Podemos falar corretamente de uma grande dicotomia quando nos encontramos diante de uma distinção da qual se pode demonstrar a capacidade: a) de dividir o universo em duas esferas, conjuntamente exaustivas, no sentido de que todos os entes daquele universo nelas tenham lugar, sem nenhuma exclusão, e reciprocamente exclusivas, no sentido de que um ente compreendido na primeira não pode ser contemporaneamente compreendido na segunda; b) de estabelecer uma divisão que é ao mesmo tempo total, enquanto todos os entes aos quais atualmente e potencialmente a disciplina se refere devem nela ter lugar, e principal, enquanto tende a fazer convergir em sua direção outras dicotomias que se tornam, em relação a ela secundárias.
Entretanto, com as alterações sofridas na sociedade oriundas dos avanços tecnológicos e do fenômeno da massificação, houve evidente ruptura do modelo clássico, já que a summa divisio não mais era capaz de abranger todas as circunstâncias dos conflitos sociais.
Como ensina Mauro Cappelletti[5], a sociedade moderna passou a apresentar questões que evidenciavam o abismo existente entre o direito público e o privado, seja pelo ressurgimento de corpos intermediários entre o indivíduo e o Estado, seja pela conflituosidade de massa:
A summa divisio aparece irreparavelmente superada diante da realidade social de nossa época, que é infinitamente mais complexa, mais articulada, mais 'sofisticada' do que aquela simplista dicotomia tradicional. Em nossa época, já tivemos oportunidade de ver (...) novos interesses 'difusos', novos direitos e deveres que, sem serem públicos no senso tradicional da palavra, são, no entanto, coletivos: desses ninguém e 'titular', ao mesmo tempo em que todos os membros de um dado grupo, classe ou categoria, deles são titulares.
Tendo em vista que o direito não é um fenômeno estático, mas totalmente dinâmico, apresentou-se o panorama histórico que evidenciou os direitos difusos e coletivos, como elucidam Regina Vera Villas Bôas e Carine Valeriano Damascena[6]:
Então, e sob a égide do Estado social – cujo principal objetivo é o estabelecimento do equilíbrio social através da minimização das diferenças reais existentes entre as classes sociais em busca de igualdade material – que se estabelece a plataforma ao florejar dos direitos difusos e coletivos.
Evidenciação dos direitos difusos e coletivos
Não obstante as discussões a respeito dos direitos difusos e coletivos terem se reforçado recentemente, é importante salientar que os interesses difusos foram reconhecidos pelos romanos de maneira pioneira, eis que eles incluíram nesta categoria alguns temas como o culto a divindade, o direito à liberdade e o direito ao meio ambiente[7].
Além do reconhecimento dos interesses difusos, o romanos contavam com as actiones populares, instrumento que possibilitava a qualquer um dos cidadãos exercitar a defesa do interesse do povo[8].
Outro marco histórico que revela a existência dos interesses coletivos, foi a edição da Bill of Peace na Inglaterra, no século XVII, que viabilizava a defesa dos interesses de múltiplas partes que mantinham interesses em comum.
Neste sentido, alguns doutrinadores entendem que não é apropriado afirmar que o surgimento dos interesses difusos e coletivos acompanhou a formação da sociedade de massas, uma vez que a expressão surgimento remete à ideia de nascimento, dando a impressão de que os interesses difusos e coletivos foram criados tão somente no século XIX, enquanto estes são reconhecidos desde os tempos primitivos[9].
Com a sociedade moderna e sua consequente massificação, os interesses difusos e coletivos, na verdade, passaram a ser discutidos de maneira mais intensa, razão pela qual sugere-se a utilização da expressão evidenciação dos direitos difusos e coletivos.
A teorização dos direitos difusos e coletivos
Apesar dos antecedentes históricos indicarem a existência dos interesses difusos já em tempos remotos, o tema somente foi diretamente abordado na Itália, em 1974, no Congresso de Pavia, onde Mauro Cappelletti, Vittorio Denti e Andrea Proto Pisani trataram das “As ações para a tutela de interesses coletivos”[10].
Destaca-se na Itália, ainda, o Encontro de Florença, em maio de 1975, que tratou das “liberdades fundamentais e formações sociais” e o III Congresso Nacional da Associação Italiana de Direito Comparado, realizado em Salermo, em 1975, que promoveu debates acerca da “A tutela jurídica dos interesses difusos”, com destaque para a proteção do meio ambiente e dos consumidores.
Resultado do movimento italiano de estudo dos direitos difusos, Mauro Cappelletti publicou a significativa obra “Formações sociais e interesses coletivos diante da justiça civil”, que inaugurou uma nova fase no estudo dos direitos difusos[11].
No Brasil, em 1977, José Carlos Barbosa Moreira foi o pioneiro a tratar do tema com a obra “A ação popular do direito brasileiro como instrumento de tutela jurisdicional dos chamados interesses difusos”, fruto de seus estudos em Florença. Nesta obra, o autor foi o primeiro a afirmar que o Brasil já possuía um instrumento de defesa do direito transindividual, em razão da Lei n 4.717/65, a Lei da Ação Popular[12].
Em seguida, em 1978, Waldemar Mariz de Oliveira Júnior publicou a obra “Tutela jurisdicional dos interesses coletivos” e Ada Pellegrini Grinover publicou a obra “A tutela jurisdicional dos interesses difusos”[13].
Com as três mencionadas publicações, a discussão do tema no país foi instigada, ganhando bastante importância no âmbito jurídico e na sociedade.
O regramento legal dos direitos difusos e coletivos: a evolução da legislação brasileira
A primeira lei brasileira que tratou da proteção dos direitos transindividuais foi a Lei n. 4.717/65, que regulamentou a ação popular, instrumento pelo qual qualquer cidadão pode pleitear a nulidade de atos lesivos ao erário.
Percebe-se que este instrumento é o primeiro a defender os direitos metaindividuais, eis que o autor da ação não atua como substituto processual, uma vez que protege não só os direitos de terceiros, mas o seu próprio direito.
Em meio ao debate doutrinário aquecido, foi editada a lei no 6.938/81 que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e, de maneira inovadora no ordenamento jurídico pátrio, definiu em seu artigo 3o, inciso I, o meio ambiente como o “conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.
Em 24 de julho de 1985, foi editada a lei no 7.347 que apresentou um instrumento processual, a ação civil pública que viabiliza a responsabilidade civil pelos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor e a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
É de suma importância salientar que pela primeira vez o projeto da citada lei realizou menção expressa ao interesse difuso nos artigos 1o, inciso IV, artigo 4o e artigo 5 o, inciso II. Todavia, todos estes artigos foram objeto de veto presidencial, sob o argumento de que muito em embora a questão dos interesses difusos possuísse inegável relevância social, o tema ainda carecia de maior reflexão, principalmente para delimitar a abrangência da expressão “interesse difuso”.
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, houve a consagração da proteção ao meio ambiente em seu artigo 225, parte inicial, que dispõe que “todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida”.
É evidente que a Constituição Federal recepcionou o conceito de meio ambiente contido na lei no 6.938/81 e a respectiva lei em sua integralidade, na medida em que estabelece que o meio ambiente é essencial à qualidade de vida, enquanto a lei de Política Nacional do Meio Ambiente afirma que o meio ambiente “abriga e rege a vida em todas as suas formas”.
Finalmente, o bem ambiental foi sedimentado no ordenamento jurídico brasileiro, já que a Constituição Federal demonstrou a existência de um bem que não é particular e não é público, mas um bem que pertence a toda coletividade.
Posteriormente à promulgação constitucional, foi editada a lei no 8.078/90, o chamado Código de Defesa do Consumidor, que apresentou os conceitos legais para os direitos difusos, direitos coletivos e direitos individuais homogêneos, além de incluir o inciso IV do artigo 1 da lei 7.347/85, anteriormente vetado.
Aspectos candentes da discussão sobre direitos difusos e coletivos
Distinção entre direito e interesse
Importante se faz a análise da discordância doutrinária acerca da distinção entre as expressões direito e interesse.
De acordo com um dos autores do anteprojeto do Código de Defesa do Consumidor, Kazuo Watanabe[14], as expressões direito e interesse devem ser tratadas como sinônimas:
Os termos ‘interesses’ e ‘direitos’ foram utilizados como sinônimos, certo é que, a partir do momento em que passam a ser amparados pelo direito, os ‘interesses’ assumem status de ‘direitos’, desaparecendo qualquer razão prática, e mesmo teórica, para a busca de uma diferenciação ontológica entres eles.
No entanto, há autores que defendam que interesse é o anseio ou a necessidade do indivíduo em relação a algo e por esta razão não pode ser quantificado, sendo considerado infinito, enquanto o direito é a introdução do interesse no ordenamento jurídico.
Com o fim de alcançar a efetividade dos direitos transindividuais, imperiosa é a distinção entre os termos interesse e direito para que melhor seja identificado o direito material envolvido[15].
Categorias de interesses
Interesses Individuais
Ensina Rodolfo de Camargo Mancuso[16] que os interesses individuais são aqueles “suscetíveis de captação e fruição pelo indivíduo isoladamente considerado”.
Interesses Públicos
No tocante ao interesse público, a primeira questão que deve ser abordada é que o interesse dos governantes ou do Estado nem sempre reflete o interesse geral da sociedade ou da coletividade como um todo. Por esta razão, Renato Alessi passou a distinguir o interesse público primário do interesse público secundário[17].
O interesse público primário é o interesse do bem geral, “pode ser identificado com o interesse social, o interesse da sociedade ou da coletividade, e até mesmo com alguns dos mais autênticos interesses difusos (o exemplo, por excelência, do meio ambiente em geral)”[18], enquanto o interesse público secundário consiste na maneira pela qual os órgãos da administração pública veem o interesse público.
Tendo em vista que a sociedade contemporânea apresenta formas cada vez mais complexas, alguns autores entendem que o conceito de interesse público tenha se esvaziado, pois consideram que não há um único bem comum. No entanto, Hugo Nigro Mazzilli esclarece que apesar da conflituosidade inerente aos interesses transindividuais, há a supremacia do bem comum no entendimento do interesse público primário[19].
Interesses Transindividuais
Os interesses transindividuais ou interesses coletivos lato sensu, como o próprio nome sugere, são aqueles que excedem o âmbito individual, “são os interesses transcendentes à órbita individual do sujeito de direito”[20].
Os interesses transindividuais estão em uma posição intermediária entre o interesse público e o interesse privado e apesar de exceder a esfera individual não constituem o interesse público propriamente dito.
Com a edição do Código de Defesa do Consumidor, Lei n 8.078/90, os interesses transindividuais passaram a ser distinguidos em interesses difusos, interesses coletivos stricto sensu e interesses individuais homogêneos.
Interesses difusos
Os interesses difusos foram conceituados pelo Código de Defesa do Consumidor, no artigo 81, parágrafo único, inciso I, como “interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato”.
O autor Hugo Nigro Mazzilli afirma que os interesses difusos são “como um feixe ou um conjunto de interesses individuais, de objeto indivisível, compartilhados por pessoas indetermináveis, que se encontram unidas por circunstâncias de fato conexas”[21].
Os interesses difusos são compreendidos pelos interesses de um grupo considerável de pessoas indetermináveis, podendo abarcar até mesmo o interesse de toda a humanidade, que não estão unidas por uma relação jurídica e possui objeto indeterminado.
Interesses coletivos stricto sensu
O Código de Defesa do Consumidor, no artigo 81, parágrafo único, inciso II, apresenta a seguinte definição para os interesses coletivos: “interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base”.
De acordo com o conceito doutrinário, os interesses coletivos podem ser entendidos como “interesses transindividuais indivisíveis de um grupo de um grupo determinado ou determinável de pessoas, reunidas por uma relação jurídica básica comum”.[22]
Os interesses coletivos em sentido estrito podem ser entendidos como aqueles provenientes de grupos ou categorias unidas por uma relação jurídica, de titularidade determinada ou passível de identificação e com o objeto indivisível.
Interesses Individuais Homogêneos
Os interesses individuais homogêneos encontram sua definição legal no artigo 81, parágrafo único, inciso III do Código de Defesa do Consumidor como “interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum”, ou seja, “aqueles de grupo, categoria ou classe de pessoas determinadas ou determináveis, que compartilhem prejuízos divisíveis, de origem comum, normalmente oriundos das mesmas circunstâncias de fato”[23]
Análise dos pontos de coincidência e divergência dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.
Em relação ao objeto, tanto os interesses difusos como os coletivos são indivisíveis, no entanto, diferenciam-se quanto à origem do fato gerador e a determinação dos seus titulares.
Enquanto nos interesses difusos o fato decorre de uma circunstância alheia a um vinculo jurídico, nos direitos coletivos a relação jurídica é um pressuposto. Além disso, nos interesses coletivos a determinação dos titulares é viável, o que não ocorre nos direitos difusos.
Tanto nos interesses individuais homogêneos como coletivos, a determinação dos titulares é possível, mas distinguem-se, por sua vez, pelo objeto e pela natureza do fato.
Os interesses difusos e os interesses individuais homogêneos também possuem um ponto de conexão, a inexistência da relação ou vínculo jurídico na produção do fato, entretanto, os individuais homogêneos possuem uma característica única, a divisibilidade do seu objeto. Além disso, seus titulares podem ser identificados, o que não ocorre com os direitos difusos.