Resumo: O presente estudo pretende analisar a evolução da Administração Pública na tentativa de melhor atender toda a população, que possui necessidades incessantes, ao passo que busca efetivar os ditames constitucionais, especialmente no tocante à eficiência, à celeridade e à publicidade, princípios estes que, além de normas e “mandamentos de otimização” constitucionais, são corolários do direito à boa administração pública. Assim, como temática central deste estudo, verificar-se-á o novo modelo de Administração Pública que surge para, junto com a tecnologia, alcançar um potencial maior de eficiência: o Modelo Eletrônico de Administração Pública. Levar-se-á em consideração não apenas a teoria abstrata, mas dados estatísticos concretos, que possibilitam a análise mais efetiva da Evolução da Administração Pública. Salutar salientar que tais dados serão, ainda, postos em comparação com os de sistemas de Administração considerados mais evoluídos, bem como em relação aos dados pretéritos, para se vislumbrar todo o caminhar evolutivo da Administração a fim de concretizar a eficiência necessária à boa administração, o que, apesar de já ter caminhado alguns passos, ainda encontra empecilhos em adversidades políticas e de falta de capacitação na gestão pública.
Palavras-chave: Administração Pública. Evolução. Máxima Eficiência. Administração Eletrônica.
INTRODUÇÃO
Este estudo exsurge como um questionamento realizado frente à indignação populacional acerca da suposta ineficiência da Administração Pública, bem como uma análise comparativa com outros sistemas de administração, sob a ótica da evolução dos sistemas adotados pelos órgãos públicos e das estatísticas públicas que se alteraram com o implemento de novos sistemas.
Pergunta-se frequentemente: há necessidade de tanta morosidade na prestação de serviços públicos? Será que não existem alternativas para gerar mais celeridade e eficiência, especialmente nos serviços mais básicos e necessários, considerando-se a era digital que vivenciamos?
Nesse sentido, ante a criação de novas tecnologias, é necessário verificar onde esbarra a Administração para implementá-las, especialmente quanto aos aspectos de governança e governabilidade, isto é, a capacidade de identificar as necessidades e anseios sociais e transformá-los em políticas públicas eficazes, bem como de materializar o planejamento administrativo.
Na temática ora abordada, a necessidade social estaria contemplada pela necessidade da população de obter mais celeridade e eficiência na prestação de serviços por parte da Administração Pública, o que necessita, incontestavelmente, do auxílio da evolução tecnológica.
Assim, o objetivo deste estudo é fazer uma análise da evolução administrativa efetivada, bem como do possível, porém talvez distante, enveredar para um modelo mais atualizado de Administração Pública, um modelo que não somente aplica conceitos digitais, mas um modelo que é, em sua quase totalidade, Digital.
1. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
A fim de tecer pontuações sobre a Administração Pública e sua evolução, faz-se necessário conhecê-la conceitualmente e no espaço, ou seja, questiona-se: o que é isto, a Administração Pública? Sob quais modelos foi adotada no Brasil durante os séculos?
A Administração Pública pode ser analisada e conceituada sob várias óticas, dentre elas a formal e a material. Pela ótica material, tem-se que é o conjunto de funções necessárias à prestação dos Serviços Públicos; pela ótica formal, é o conjunto de órgãos necessários para concretizar as finalidades governamentais. (MEIRELLES, 2013)
Assim, vislumbrar-se-á que o presente estudo objetiva tratar da evolução da administração pública em sentido material, isto é, acerca de suas funções.
Ademais, frisa-se que os modelos-alvo deste estudo são aqueles que decorrem das Constituições Brasileiras, não se perpassando nas questões administrativas Pré-Constitucionais, como a Administração das Capitanias Hereditárias e a utilizada pelos Indígenas, que, apesar de pouco citada pela doutrina, não deixa de ter suas peculiaridades administrativas.
Nesse contexto, pode-se observar que a Administração Pública no Brasil evoluiu perpassando por 3 (três) modelos de administração, quais sejam: o Modelo Patrimonialista (até início do século XX), o Burocrático (durante início e meio do século XX) e o Gerencial (a partir dos anos 1970), cada qual com suas particularidades.
O Modelo Patrimonialista de Administração Pública é o modelo considerado típico dos estágios mais primitivos da sociedade. Isso porque possui como característica principal a incapacidade de distinção entre o público e o privado (CARVALHO, 1997), isto é, o centro do poder – chefe político – tinha a coisa pública como sua, assim como se verifica na Administração Imperial.
Esse modelo é baseado em relações pessoais, favorecendo, portanto, o nepotismo e a corrupção. Assim, é no seio deste modelo que se fala em “estamento burocrático”, que nada mais é do que prestígio do indivíduo pela camada social na qual estava inserindo, isto é, a ideia de honra social – diferindo de classe social, que se relaciona com o poder econômico (FAORO, 1979, p. 61).
Visando a contornar as mazelas do modelo patrimonialista e, com base nos estudos de Max Weber sobre as formas de dominação, surge, no início do século XX, o Modelo Burocrático, também chamado de Modelo Racional-Legal, que, ao contrário do modelo primitivo anterior, tinha por atributos a impessoalidade, especialização, hierarquia, normatização e meritocracia (MAZZA, 2011).
A característica da hierarquia surgiu para eliminar, pelo menos de forma regional (em alguns casos), a variabilidade de resultados e julgamentos subjetivos. Ponto importante é que a autoridade passou a residir na posição (cargo), e não mais na pessoa. Esse atributo é altamente vinculado ao da meritocracia, especialmente tendo em vista que as carreiras passaram a ser organizadas hierarquicamente, com promoções por tempo de serviço e mérito próprio dos empregados e servidores públicos.
Quanto ao atributo da normatização, serviu para padronizar comportamentos e procedimentos, reduzindo o risco de decisões discricionárias. Ocorre que também gerou disfunções, como o formalismo extremo e a legalidade rígida em detrimentos da busca de resultados, gerando uma flexibilidade limitada que criou morosidade e lentidão no processo administrativo e decisório em geral. Essas disfunções passaram a ser percebidas especialmente após a globalização e o aumento do fluxo de informações.
Dessa forma, o Modelo Burocrático ficou em apuros quando se viu em dificuldades de controlar as informações e manter uma prestação de serviços célere e de qualidade, o que ocasionou – junto com a corrupção e falta de investimentos eficientes na Administração Pública – a baixa qualidade na prestação dos serviços públicos.
Assim, com o aumento dos tributos e da insatisfação em relação aos serviços públicos prestados, o Modelo Burocrático começou a ser descrito como defasado, abrindo caminho para o surgimento de um novo modelo de Administração Pública, que teria como diretriz a máxima a eficiência em detrimento da máxima legalidade, isto é, o atual modelo gerencial.
O Modelo Gerencial emergiu com a corrente de Gerencialismo Puro (managerialism), que tinha como objetivo principal “fazer mais, gastando menos”, organizando estruturas governamentais para que custassem menos e preocupando-se com desperdícios em períodos de escassez, bem como com a utilização de técnicas que melhorassem a eficiência. Esta corrente-modelo tem como eixo central a produtividade (ABRUCIO, 1997).
As principais medidas que emergiram junto com o Gerencialismo Puro foram o corte de pessoal (especialmente os que não estavam se mostrando produtivos), a privatização, a descentralização administrativa e a utilização de técnicas de racionalização e controle orçamentário (COLEN, 2016).
Entretanto, a corrente supracitada logo começou a ser criticada, em especial por não estimular a construção de instituições voltadas à participação popular e pela desatenção à efetividade. Apesar de ser um modelo mais eficiente, não houve aumento significativo da flexibilidade a fim de alcançar decisões concretas.
Diante disso, surgiu a nova corrente do modelo gerencial, a Nova Gestão Pública (New Public Management), que tinha como diretriz central a ideia de “Fazer Melhor”, ainda que gastando mais. Aqui, verificou-se que melhor do que gastar o mínimo era prestar serviços de qualidade, focando-se no usuário/consumidor (BRESSER, 2001).
Para tanto, houve aumento da competição entre prestadoras de serviço e adoção de novas formas de contratação. A principal crítica foi no sentido de que esta corrente do modelo significou apenas direito de escolha entre os prestadores de serviço, não atendendo realmente ao singular desejo da sociedade, isto é, eficiência (ABRUCIO, 1997).
Destarte, a corrente que emerge para satisfazer o desejo popular foi a da Orientação para o Serviço Público (Public Service Orientation), tendo como principal diretriz “Fazer o que deve ser feito” (ABRUCIO, 1997).
Com essa mudança, os principais objetivos passaram a ser: foco no cidadão, ênfase no desenvolvimento da aprendizagem social, fusão de ideias de gestão dos setores públicos e privados, garantia de participação e responsabilidade social, e transparência com controle social (COSTA, 2015).
Exsurge, pois, com maior destaque, o conceito de accountability, que nada mais é que a prestação de contas da Administração a fim de concretizar a transparência (SCHEDLER, 1999).
Nesse diapasão, temos que: o Gerencialismo Puro tem foco na economia e na eficiência, buscando alcançar os contribuintes; o Consumerismo tem foco na qualidade, alcançando os clientes; e, com foco na equidade, accountability e nos cidadãos (essencialmente pública portanto), tem-se o Public Service Orientation – Orientação para o serviço público (ROCHA, 2011).
Entretanto, o conceito de accountability e a efetividade da participação popular são ainda incipientes no Brasil. Isso porque o corpo político do Estado tem certo receio quanto à realização de consultas populares, vez que podem perder benefícios próprios (BENEVIDES, 2005).
Vislumbra-se, ainda, com a evolução dos modelos de administração, a busca pela máxima efetividade do sistema. Observa-se, também, que a Administração Pública, a fim de melhor administrar, passou a ter como suas atividades principais a atividade regulamentar (por meio das autarquias regulamentares), a prestação de serviços essenciais (saúde e educação) e a exploração de atividades com alto lucro econômico ou que possuam relação com a soberania/segurança nacional, como a exploração do petróleo e gás natural (BRODBEKIER, 2003).
Isso ocorre a fim de evitar que a iniciativa privada busque apenas o lucro, valendo-se da prestação de serviços públicos.
Assim, a iniciativa privada deve cumprir os ditames da Lei de Serviços Públicos (lei 8.987/95), sob pena de ter sua concessão caducada. Vejamos.
Art. 6 - Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
§ 1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. (...) (BRASIL, 1995)
Não realizando a prestação de serviço público adequado, ocorre a caducidade da Prestação do Serviço, que consiste na retomada desta pelo poder público, caso constatado que a iniciativa privada não esteja cumprindo as diretrizes da concessão, a fim de melhor atender o administrado.
2. DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIGITAL
Como se vislumbrou no tópico preambular, o modelo de Administração Patrimonialista tornou-se obsoleto com o surgimento do modelo Burocrático, tendo este, por sua vez, perdido caminho para o modelo Gerencial.
Com o emergir do modelo Gerencial até os dias hodiernos, a tecnologia da informação evoluiu exponencialmente e informações que anteriormente poderiam demorar dias ou meses para se conseguir, hoje podem ser conseguidas de forma momentânea com um simples toque na tela de um celular.
A tecnologia evoluiu a patamares tão elevados que raramente se observa alguém que não conheça a concepção básica de internet ou que não possua um celular, ou ainda, meios de acesso à rede de computadores. Assim, passa-se a ser ineficiente dirigir-se aos órgãos públicos para obter informações ou realizar atos e manifestações que não dependam de muitas formalidades.
Do mesmo modo, a Administração Pública também é ineficiente quando obriga a sociedade a permanecer em longas filas para ter acesso a informações simples. Destarte, a Administração Pública não pode ficar adstrita ao modelo anterior, sendo necessário evoluir para a plena utilização das tecnologias atuais (CARVALHO FILHO, 2004).
Passa-se, então, a falar do Modelo Digital de Administração Pública, que exsurge para resolver síndromes de ineficiência administrativa, bem como fatores relacionados à economia pública.
A ideia do modelo Digital nada mais é do que implementar tecnologias e estruturas digitais na Administração Pública a fim de melhorar a prestação dos serviços públicos, transpondo barreiras geográficas e burocráticas, bem como disponibilizando, com acesso mais simplório e otimizado, informações necessárias ao público.
Assim, nasce, pois, a ideia de telesserviços e teleprocessos (processos eletrônicos, como o Processo Judicial Eletrônico – PJe), isto é, serviços realizados pelo sistema digital, que anteriormente somente eram prestados presencialmente e após longa espera nas repartições públicas (TORRIJOS, 2013).
Com o implemento desta forma de prestação de serviços, a Administração Pública potencializou sua relação com os administrados que não possuíam tempo ou disponibilidade de deslocamento para obter serviços mais simples, ao passo que também efetivou, ainda mais, o Princípio da Impessoalidade na prestação de serviços, vez que o Sistema Digital é lógico.
Nesse sentido, atualmente pode-se facilmente obter e solicitar, de qualquer lugar com conexão à internet, uma série de documentos necessários à vida cível e jurídica: certidões, declarações, expedições de licenças, “nada consta” na Justiça Estadual e Federal, declaração de regularidade do imposto de renda e até mesmo emissão de Carteira Nacional de Habilitação e outros documentos públicos.
Ademais, a Administração Pública funciona como um grande centro de gestão e geração de informação de alta magnitude, ou seja, uma imensa máquina informacional. Assim, para cumprir seu mister, realiza a produção de dados, coleciona-os, coleta-os, distribui-os e difunde-os (BREGA, 2015).
Desta forma, a Administração Pública tem um interesse maior em aproveitar as oportunidades de rapidez cumuladas com a confiabilidade que os hodiernos sistemas informatizados oferecem em face dos meios retrógrados que poderiam se perder ou serem adulterados com maior facilidade.
Outrossim, a digitalização é salutar, inclusive, na busca de objetivos mais desafiadores de quem precisa armazenar informações, isto é: recolher as informações em número maior e em espaços físicos menores1; transmiti-las a velocidades instantâneas; além de garantir a conservação e a segurança (com certificação) da documentação, que pode permanecer eternamente salva com baixos riscos.
Todavia, faz-se necessário que a Administração garanta certos atributos/elementos para que a informação do documento digital seja segura e protegida contra acessos ou alterações não autorizadas: a integridade da informação, a disponibilidade, a confidencialidade, a autenticidade e a legalidade (BREGA, 2015).
A importância de se perseguir os fundamentos da segurança da informação, no âmbito do direito administrativo, dá-se em virtude dos documentos estritamente públicos serem dotados de fé pública, fazendo com que possibilitem ou restrinjam direitos; e aqueles que são dirigidos à Administração Pública serem importantes, pois buscam determinada pretensão.
Nesse sentido, os dados constantes na Administração Pública devem ser dotados da confiança de que são certos, pois eventual perda desta equivale à própria destruição do Sistema Digital (NETO, 2007). Destarte, não se pode abrir caminho para que pessoas com intenção maliciosa cometam atos que possam gerar prejuízos.
Inobstante à necessária barreira de impermeabilização tecnológica, a digitalização da Administração Pública gera qualidade e velocidade na prestação de serviços, além de diminuir a abertura para corrupção, vez que o administrado estará diante de um mecanismo que funciona de forma lógica2, não sendo passível de quebrar regras (pelo menos não facilmente) do sistema em benefício próprio ou de outrem.
É nesse sentido que podemos observar, no plano estatístico, que a prestação de serviços públicos evoluiu exponencialmente com o incipiente Modelo Digital, tendo potencial para alcançar patamares de eficiência e transparência antes impensáveis com um implemento de maior qualidade3.
Assim, pode-se vislumbrar os sítios eletrônicos de portais da transparência dos governos federais e estaduais, que demonstram as despesas e investimentos públicos, sendo estes de acesso altamente instintivo. Ainda é possível obter, nos sítios de transparência dos órgãos públicos, os dados relacionados à evolução destes antes e após o implemento de sistemas digitais na prestação de serviços4.
Ademais, acerca da perspectiva comparada com outros países, de acordo com o website futuregov.asia, em 2014 o website internacional digitalgov.gov listou os 10 melhores websites governamentais, cada um com suas peculiaridades, visando a atingir os anseios de seu povo.
No entanto, é somente quanto aos aspectos sistemáticos que se pode falar em realizar uma perspectiva comparada propriamente dita entre os Modelos Digitais da Administração Pública Nacional e a Internacional, conhecidas no meio internacional por e-government, vez que cada website visa a satisfazer interesses populacionais diversos.
Outrossim, o website publicadministration.un.org também realiza análises nas quais se leva em consideração o E-Government Development Index (Índice de Desenvolvimento do Governo Eletrônico), que levam em consideração os serviços prestados pela Administração Pública Eletrônica (nos sítios governamentais da internet), a transparência e efetividade governamental, a facilidade ou dificuldade no acesso aos websites, bem como a acessibilidade de outros tipos de dispositivos e conexões disponíveis na localidade (redes sem fio públicas, isto é, wireless).
Conforme pesquisa do website supracitado acerca do índice de desenvolvimento do e-government, datada de 2016, o Brasil se encontra em 51º lugar, dentre 193 países (ONU 2016), ganhando 6 posições em relação ao ano de 2014 (ONU 2014). Já no sentido da participação popular (e-participation), encontra-se em 37º dentre os 193 países, perdendo 13 posições em relação ao ano de 2014 (ONU 2014-2016).
Os parâmetros para contagem dos rankings (posições) quanto ao e-government e a e-participation, são os do primeiro lugar na lista, que figura tanto como mais desenvolvido quanto com maior participação popular, qual seja, o Reino Unido – índice de desenvolvimento do e-government de 0.9193, enquanto o Brasil possuía 0.6377, de acordo com o E-Government Survey 2016 da ONU (ONU, 2016).