Resumo: Diante da notória indisponibilidade de gás natural, a crise iniciada pelo governo da Bolívia e considerando os irreversíveis prejuízos que seriam causados aos consumidores pela falta do produto, quais as soluções para garantir o mínimo de direitos, ou até mesmo desestimular o consumo de gás, para integrar com novas perspectivas de uso racional de energia. Discutimos sobre a crise e o papel do Estado na Defesa do Consumidor, bem como a nova esfera de Regulação para o setor do Gás Natural.
Introdução
O presente estudo tem por objetivo analisar a crise de abastecimento do gás natural, ocorrida no último ano, deixando o Brasil sofrer com os reveses decorrentes da decisão do Governo da Bolívia de reestatizar duas refinarias então operadas pela Petrobrás, bem como iniciar uma ampla discussão sobre o fornecimento de gás ao Brasil. Sendo amplamente noticiado pela imprensa, a dependência do Brasil relativamente ao gás natural da Bolívia apresentou-se como um elemento dificultador da expansão da oferta de energia termelétrica a partir dessa fonte de insumo.
Por outro lado, grande massa de consumidores aqui estabelecidos acreditou no referido projeto de massificação do uso do gás, como política oficial da Petrobrás, adotando, inclusive, política que oficialmente reduziu a cobrança de impostos sobre veículos que adotassem o meio energético gás como propulsão.
Como a economia brasileira continua crescendo e não há previsão de aumento substancial na produção brasileira de gás, pelo menos nos próximos anos, a perspectiva é de aumentar o grau de dependência da Bolívia. Isso é um grande problema, pois o uso do gás natural em carros, no lugar da gasolina (mais poluente e mais caro), vem crescendo muito no País. Segundo Adriano Pires, diretor do Centro Brasileiro de Infra-Estrutura (CBIE), alguns Estados têm a Bolívia como única fonte de gás, deixando o Brasil como refém do fornecimento de combustível. Notícia disponível em https://g1.globo.com/Noticias/Mundo/0,,MUL37645-5602,00.html, acesso em 10.06.2008.
1. Sobre a Crise do Gás Natural
Os acontecimentos no final de 2007, envolvendo o corte parcial no suprimento de gás natural para as distribuidoras situadas nos estados do Rio de Janeiro e de São Paulo, acabaram por contribuir para um quadro de apreensão e de incertezas junto aos consumidores, produtores e investidores quanto à segurança do abastecimento energético, bem como aumentando o temor de um novo apagão de energia e de seus desdobramentos nos investimentos dependentes de energia.
Diante da crise do gás deflagrada em 2007, e a necessidade de direcionamento de gás para o sistema termelétrico, constatamos que diversos agentes se envolveram em batalhas judiciais para manutenção de fornecimento do gás, a exemplo do Estado do Rio de Janeiro que impetrou medida cautelar contra a Petrobrás para não interromper o fornecimento de gás aos consumidores do Estado, no entanto nos inserimos em uma temerária expectativa de não solução da crise boliviana, o que estaria acima de uma questão judiciária.
Diante do inevitável, conforme acima mencionado, um desabastecimento ou suspensão do fornecimento do gás, acabaria por afetar drasticamente o consumo nos lares, nos hospitais, nas escolas, e nos grandes estabelecimentos industriais que utilizam o gás natural como insumo imprescindível às suas atividades. Igualmente, a abrupta diminuição do fornecimento de gás traz sério risco de colapso no sistema de transporte , pois como se sabe, hoje em dia, quase 100 % da frota de táxi, além de ônibus e de veículos particulares, utilizam o gás natural como combustível.
2. O Papel do Estado na Defesa do Consumidor
A Constituição brasileira optou por norma geral assecuratória do direito fundamental do consumidor, inserida no artigo enumerador dos direitos e garantias individuais e coletivas (art. 5º), prescrevendo: "XXXII – O Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor”
Com o advento do Código de Proteção e Defesa do Consumidor em 1990, a ação do Estado na defesa do consumidor passou a responder ao caráter de prevenção e de repreensão. Mas por sua vez, isso não é uma novidade, pois já existia um sistema de responsabilidade administrativa dos fornecedores, dependendo do caso, anterior à vigência do CDC.
O Código de Defesa do Consumidor, em seu artigo 2º, definiu que: “consumidor é toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final”. Existindo ainda a figura do Consumidor por equiparação: sendo a coletividade de pessoas participantes nas relações de consumo (art. 2º, parágrafo único); as vítimas de evento (art. 17); e as pessoas expostas às práticas comerciais (art. 29).
No CDC ainda é definido o Fornecedor, como toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços. (Art. 3°)
Nesse contexto, sobre defesa do consumidor, há que se averiguar o funcionamento do Sistema Nacional e Estadual de Defesa do Consumidor, em especial quanto à Hierarquia, Competência, Fiscalização e Regulação (DPDC, Procon’s, IPEM’s, INMETRO, ANP, AGENERSA, etc)
2.1. Competências Constitucionais em Matéria de Gás Natural
No que se refere à indústria do gás natural, historicamente essa se desenvolveu na forma de monopólio legal da União, explorado pela PETROBRAS. Todavia, com a impossibilidade de o Estado seguir financiando investimentos em infra-estrutura, a necessidade de promoção de competição nos mercados e de atrair novos investidores, o referido monopólio veio a ser flexibilizado, com a edição da Emenda Constitucional nº 09, de 09.11.1995.
A nova redação conferida ao parágrafo primeiro do art. 177. da Constituição Federal flexibilizou o monopólio legal da exploração das atividades relacionadas ao gás natural, as quais passaram a poder ser desempenhadas pela iniciativa privada, nos termos do §1º:
Art. 177. Constituem monopólio da União:
I – a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;
II – (...)
III – a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV – o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem.
§1º. A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo, observadas as condições estabelecidas em lei.
Como funciona a Regulação atualmente e quais as perspectivas com a Lei do Gás? No que tange à distribuição de gás canalizado, compete aos Estados da Federação explorá-la, diretamente ou mediante concessão, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória a esse respeito (art. 25, §2º, da Constituição Federal). Por isso o gás tem peculiaridades de regulação, sendo diferenciada de outros ramos de energia, pois tem distribuição de competências ente a União e Estados, ou seja, mista entre diferentes entes, pois em sua fase inicial de Regulação é federal e na seguinte estadual.
Quais serão os impactos setoriais da promulgação do Marco Regulatório do Gás Natural. Ainda é preciso definir as competências quanto à produção, distribuição e comercialização, bem como a regulamentação dos Gasodutos de Transporte, sem falar da influência da legislação nos consumidores industriais e a prioridade de atendimento das Térmicas.
O relacionamento entre a administração estatal do gás natural e o setor produtivo tem sido confuso, sobretudo no que tange às interpretações das regras que definem a atuação no mercado regulado. O governo, com modelos regulatórios em transição, e o setor produtivo, em busca de maior autonomia e agilidade, parecem longe de uma convivência harmoniosa.
2.2. Gás Natural e a Regulação da ANP
O mercado de gás natural encontra-se submetido à regulação da Agência Nacional de Petróleo, conforme expressa previsão do art. 8º da Lei nº 9.784, de 06.08.1997. e o art. 6º, II, da Lei nº 9.748/1997, define gás natural como: todo hidrocarboneto que permaneça em estado gasoso nas condições atmosféricas normais, extraído diretamente a partir de reservatórios petrolíferos ou gaseíferos, incluindo gases úmidos, secos, residuais e gases raros.
Especificamente no que tange ao uso do gás natural como matriz de geração de energia elétrica, aponta estudo da ANP:
O gás natural dentro da Lei 9.478/97 recebe tratamento não de uma fonte de energia primária competitiva, mas de derivado do petróleo. Ademais, não obstante a referida legislação apontar para um modelo de abertura de mercado, a mesma não fornece os instrumentos necessários à sua implementação, dando margem à formulação de políticas confusas e contraditórias, dentre as quais podem se destacar: (i) o fornecimento de gás para o Programa Prioritário de Termeletricidade – PPT (Decreto 3.371, de 24 de fevereiro de 2000), atribuído a apenas um supridor (PETROBRAS), bem como a definição de um preço fechado e único para todas as térmicas deste Programa; (...).
3. Da Vinculação da Oferta do Gás Natural
No Brasil, o incentivo à utilização do gás natural decorreu de grande campanha governamental, tanto para indústrias quanto para utilização pela população em automóveis. Ocorre que, pelo princípio consumeirista da vinculação da oferta, a informação insuficiente ou deficiente (informação não explícita) não pode ser óbice à vinculação obrigacional do fornecedor, em benefício do consumidor.
Essa prática de oferta por campanha governamental foi, inclusive, expressamente incentivada pela própria PETROBRAS, como política energética da empresa e do próprio Estado brasileiro.
Prova do incentivo da PETROBRAS em favor da crescente aquisição de gás natural pelas Concessionárias é o conhecido e público Programa de Massificação do Uso do Gás Natural, divulgado no IV Congresso Brasileiro de Planejamento Energético, em Itajubá – MG, em 26/03/2004, onde a PETROBRAS apresentou as razões que a levavam a encorajar a ampliação do consumo de gás natural no Brasil, demonstrando, inclusive, a fonte para tal incremento, a partir de novas descobertas de gás natural, da ordem de 419 bilhões de m3, e de capacidade de oferta projetada no Brasil, estimada pela requerida em 100 milhões de m3/dia. A PETROBRAS estimulou ampla articulação entre os empresários da cadeia, de forma a assegurar o sucesso do Programa de Massificação do Uso do Gás Natural.
A política energética adotada no país estimulou o desenvolvimento de canais de distribuição de gás natural, para uso em residências e automóveis, e vários consumidores foram impactados com as promessas de expansão do setor. O GNV, por exemplo, foi altamente estimulado devido ao seu baixo custo, como se verifica da Lei Federal nº. 10.274/2001 sobre o mecanismo de compensação destinado a viabilizar a manutenção de preços constantes para o gás natural (política para manutenção do estímulo de consumo do GN)
No Brasil, o incentivo à utilização do gás natural decorreu de grande campanha governamental, tanto para indústrias quanto para utilização pela população em automóveis. Ocorre que, pelo princípio consumeirista da vinculação da oferta, a informação insuficiente ou deficiente (informação não explícita) não pode ser óbice à vinculação obrigacional do fornecedor, em benefício do consumidor.
No CDC tem o dispositivo sobre o princípio da vinculação da oferta, afinal quem é o culpado pela demasiada promessa de fornecimento de GN, estimulando a conversão de veículos, indústrias e residências para consumir o GN, quem participa efetivamente na responsabilidade objetiva do fornecedor com a P&D, será a Petrobras ou os Governos?
Vale ressaltar, que muitas indústrias, assim como hospitais públicos e outros serviços essenciais, imbuídos da maior boa-fé e acreditando na política oficial de massificação do uso do gás concebida, planejada e oficialmente executada pela PETROBRAS, converteram suas fontes de energia, de óleo diesel para gás natural.
Quanto ao princípio da vinculação contratual da publicidade, o consumidor encontrou amparo nos artigos 30 e 35 do Código de Defesa do Consumidor, garantindo a ele o cumprimento por parte do fornecedor ou anunciante da comunicação publicitária.
A oferta no direito do consumidor ganha força vinculante, ou seja, assim como no direito civil, a proposta feita ao público vincula o ofertante, pois se trabalha com a informação para induzir escolhas, e sobre a “Informação” o CDC dispõe que: é um princípio (art. 4º, IV); é um direito básico do consumidor (arts. 6º, III e 31); é dever do fornecedor (arts. 8º, § único, 31 e 52); é dever do Estado e de seus órgãos (arts. 10, § 3º, 55, §§ 1º e 4º, 106, IV); responsabiliza o fornecedor (arts. 12. e 14); obriga a cumprir a oferta (art. 30); é proibida se ilícita (art. 37, §§ 1º a 3º); inverte o ônus da prova contra o fornecedor (art. 38); tipifica crime se omitida (arts. 66, 72 e 73).
A defesa do consumidor prevista na Constituição Federal tem como fundamento a obrigação do Estado promover a defesa do consumidor, mas por outro lado também cabe ao estado fomentar políticas energéticas e seu consumo.
4. O Entendimento dos Estados sobre a Crise
O Fórum de Secretários Estaduais de Energia, presidido por Julio Bueno, manifestou entendimento que a conjuntura acontecida entre 2007 e 2008 não refletia necessariamente uma crise de gás, mas sim um problema estrutural da oferta de energia elétrica, trocando-se um risco potencial de déficit de energia elétrica por um déficit real de gás natural. O entendimento formado de que é fundamental manter a segurança do fornecimento de energia elétrica para o país. O que deve ser melhor discutido é como alcançar este objetivo com o menor prejuízo para a sociedade.
Atualmente é notório reconhecer que não há gás suficiente para atender a outros usos que não aqueles já consolidados. Assim, deslocar gás para as termelétricas com o objetivo de dar segurança ao sistema elétrico no futuro, sem considerar outras possibilidades igualmente válidas, é como “cobrir um santo e descobrir o outro”. Tal prática tem sido fonte de inúmeros problemas atuais ou potenciais, tais como:
Conflitos federativos entre os governos estaduais e federal no que tange ao preceito definido no artigo 25 da Constituição, que no seu parágrafo segundo, confere aos estados o direito da distribuição de gás canalizado;
Disputas judiciais entre as empresas distribuidoras e a Petrobras quanto aos termos dos contratos de fornecimento de gás natural;
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Paralisação de importantes atividades industriais em face do corte no abastecimento de gás natural, cujos efeitos em cadeia são imprevisíveis (arrecadação de impostos, geração de empregos etc.);
Conflitos de competência para definição dos critérios para definir os consumos prioritários no caso de contingenciamento no suprimento de gás natural;
Forte dependência da importação de gás natural da Bolívia e malha incipiente de gasodutos;
Aumento na insegurança do investidor interno e externo e, por conseguinte, realização de investimentos abaixo do seu potencial efetivo;
Inexistência de critérios claros para fixar o custo do gás natural, que hoje encontra-se artificialmente baixo, e é definido unilateralmente pelo produtor dominante no mercado;
Descrédito dos consumidores no programa de massificação do uso do gás natural, sobretudo daquele utilizado como combustível veicular.- GNV
5. Conclusão
No momento de discussão da crise, o diretor-geral da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), Jerson Kelman, defendeu a idéia de que o governo deveria indenizar os motoristas que converteram seus veículos para o uso do Gás Natural Veicular (GNV) para que estes voltem a usar gasolina. Com isso, o gás natural consumido em veículos seria usado na geração de energia elétrica. Kelman acredita que é mais econômico pagar a esses motoristas do que arcar com o custo de geração de energia por usinas térmicas que queimam óleo combustível. Além disso, segundo ele, o impacto ambiental seria menor com a volta da gasolina do que é atualmente com as térmicas a óleo.
O uso do gás natural no veículo tem menos poluição, mas, em contrapartida, está se queimando óleo combustível nas usinas, o que polui muito mais do que o gás natural nas térmicas - destacou Kelman.
Quais as garantias naturais de manutenção de suprimento de gás natural para os diversos seguimentos de consumo? Tais como: termelétricas, indústrias, postos de gasolina, consumidores residenciais, etc.
Ao exemplo do que disse Kelman, sobre indenizar os consumidores, uma das possíveis medidas para evitar maiores prejuízos aos consumidores seria a promoção do RECALL de produtos e serviços que utilizam o GN, talvez esta seria a mais econômica das ações de ressarcimento coletivo, no caso dos veículos e postos de combustíveis. Deveria o Governo e a Petrobras, promoverem o chamamento de todos que realizaram investimentos (empresariais ou de consumo).
O RECALL trata-se do comunicado ao público que precede à retirada do mecanismo, pelo fornecedor, de produtos ou componentes de produtos, ou serviços que apresentem defeitos ou prejudiquem o consumidor.
Alternativa fundada também no CDC é a convenção coletiva de consumo, prevista no art. 107. do CDC, a ser tratada por entidades representativas de consumidores e as associações de fornecedores ou sindicatos de categoria econômica para regular por convenção escrita, uma maneira de esclarecer condições para a relação de consumo, bem como uma possível composição sobre conflitos.
Considerando que, para evitar apagões de energia elétrica, as geradoras térmicas movidas a gás natural deverão ser mais acionadas, e, em conseqüência, a Petrobrás será obrigada a reduzir a quantidade do combustível destinada aos outros consumidores, torna-se evidente a necessidade do Estado agir no sentido de proteger os direitos dos consumidores.
6. Referências
MARQUES, Claudia Lima, BENJAMIN, Antonio Hermam V. MIRAGEM, Bruno, Comentários ao Código de Defesa do Consmidor – 2ª ed. rev., atual.. e ampl - São Paulo: Ed. RT, 2006
BARBOSA, Alfredo Ruy, e BITELLI, Marcos Alberto Sant’Anna, Coletânea de Petróleo e Gás, São Paulo: RT, 2004
BUENO, Julio Cesar Carmo, Por um Pacto Nacional de Energia, Fórum de Secretários de Estado para Assuntos de Energia, Rio de Janeiro, 2007
SAMPAIO,Patrícia Regina Pinheiro,PIRES, Adriano (or.) Energia elétrica e gás natural. 1ª ed. Rio de Janeiro; Editora FGV, Rio de Janeiro, 2007
Abstract: Given the notorious unavailability of natural gas, the crisis initiated by the government of Bolivia and considering the irreversible damage that would be caused to consumers by the lack of product, which the solutions to ensure the minimum rights, or even discourage the consumption of gas for integrate with new prospects for rational use of energy. We discussed about the crisis and the role of the state in the Consumer Protection and the new sphere of regulation for the industry Gas Natural.