INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por objetivo demonstrar os caminhos percorridos pelo direito ao acesso à moradia no Brasil independente, utilizando-se para isso de uma análise social e jurídica, uma vez que ambas caminham de forma concomitante.
Tem-se que, no decorrer do trabalho, observar-se-á de onde começa a situação de precarização do acesso à moradia, e qual tipo de pessoas foram sujeitas à precarização, bem como por quais interesses históricos.
Com isso, poder-se-á, de forma modesta, um retrato do Brasil no século XIX, por meio da literatura de Aloísio Azevedo, em que o mundo dos marginalizados no tocante ao acesso à terra foram literalmente colocados.
Após, partir-se-á para o registro do século XX, em que as migrações se acentuaram consideravelmente, como produto da industrialização das cidades brasileiras, o que gerou um rápido e desordenado crescimento, agravando a situação do acesso à moradia.
Verificar-se-á também como as Constituições Federais dos séculos XX e XXI trataram o tema “moradia”, se de forma implícita ou expressa, e no que consiste ser um direito social ou fundamental de segunda geração.
EVOLUÇÃO HISTÓRICO-JURÍDICA
A história do acesso à moradia pode ser contada a partir de um marco, o ano de 1850, quando a Lei de Terras nasce como instrumento estabelecedor de critérios para aquisição de propriedade no Brasil, de modo a dificultar o acesso à terra de imigrantes e de ex-cativos já existentes, tendo em vista os avanços abolicionistas ocorridos até aquela data, com fulcro na lição de Arlete Moisés Rodrigues (1990, p.17):
Com a Lei 601 de setembro de 1850, conhecida como lei das Terras só quem podia pagar era reconhecido como proprietário juridicamente definido lei. Além do valor moral, a propriedade como ocorria anteriormente há também valor econômico e social. O capitalismo se desenvolveu e impôs politicamente o reconhecimento da propriedade privada da terra.
Após esse período, tem-se que a busca massiva pelo direito à moradia se acentua com a abolição da escravidão, pois, até então, a preocupação com moradia não era algo primordial, visto a maior parte da população era formada de escravizados, que viviam junto a seus senhores, segundo Neide Aparecida de Souza Lehfeld (1988, p.07):
Com a libertação dos trabalhadores escravizados - oficializada pela Lei Áurea, de 1888 - e, ao mesmo tempo, com o impedimento de os mesmos se transformarem em camponeses, quase dois milhões de adultos ex-escravos saem das fazendas, das senzalas, abandonando o trabalho agrícola, e se dirigem para as cidades, em busca de alguma alternativa de sobrevivência, agora vendendo "livremente" sua força de trabalho. Como ex-escravos, pobres, literalmente despossuídos de qualquer bem, resta-lhes a única alternativa de buscar sua sobrevivência nas cidades portuárias, onde pelo menos havia trabalho que exigia apenas força física: carregar e descarregar navios. E, pela mesma lei de terras, eles foram impedidos de se apossarem de terrenos e, assim, de construírem suas moradias: os melhores terrenos nas cidades já eram propriedade privada dos capitalistas, dos comerciantes etc. Esses trabalhadores negros foram, então, à busca do resto, dos piores terrenos, nas regiões íngremes, nos morros, ou nos manguezais, que não interessavam ao capitalista. Assim, tiveram início as favelas. A lei de terras é também a "mãe" das favelas nas cidades brasileiras.
Sendo assim, havia pessoas que não possuíam o valor aquisitivo suficiente para adquirir nem ao menos uma pequena porção de terras, buscando assim, outras opções de moradia, o que acabou por aumentar a concentração de poder nas mãos dos oligarcas, enquanto ia criando formas precárias de se morar, como a que dá vida à obra literária “O Cortiço”, de Aluísio Azevedo, escrito em 1890, em que se expõe a vida de muitos indivíduos que representam caricaturas de um todo maior, produto da dificuldade do acesso à moradia (AZEVEDO, 1997).
O processo de urbanização brasileiro desenvolveu-se durante o século XX, tendo seu período mais intenso na década de 1960, como leciona Ermínia Maricato (2001).
Isso se explica pelo fato de que houve um fluxo de pessoas provenientes tanto de movimentos migratórios internos quanto de processos de imigração, além de se levar em consideração o êxodo rural, uma vez que, antes de 1930, o desenvolvimento nacional centrava-se no modelo agrário-exportador.
Apesar disso, as cidades eram vistas como fundamentais, principalmente as portuárias, pois, era por meio delas que acontecia a ligação da produção com a movimentação internacional.
Sandra Maria Scheffer (2003 p. 20) destaca que nesses “[...] espaços que se concentravam os aparelhos do Estado, controlando desta maneira a produção agroexportadora, e como sede do controle burocrático e do capital comercial”.
Com a revolução de 1930, obteve-se um marco histórico com a transferência da centralidade do modelo agrário-exportador, para o modelo urbano-industrial, o que corrobora com o pensamento de Paz e Taborda (2010) onde se te que, na era Vargas, em 1937, há a implementação do Estado novo e neste período o governo incentivou a industrialização no país através de subsídios.
Esse período coincide com a incidência do Estado de Bem-Estar Social na Europa. (PAZ; TABORDA, 2010). Neste período histórico do país, a área urbana começa se tornar mais atrativa, uma vez que a industrialização estava se desenvolvendo e com isso a estrutura urbana passava por uma reformulação.
A boa impressão que a área urbana revelava foi maior no período de Juscelino Kubitschek que a partir de 1955, com sua visão expansionista, através da proposta de desenvolver cinquenta anos em cinco, contribuiu ainda mais para o êxodo rural, já que essa modernização industrial fazia os habitantes das áreas rurais ficarem vislumbrados a ponto de se mudarem para as cidades. Sobre isso, Milton Santos (1986, p.02) afirma:
Não foi só o governo. A sociedade brasileira em peso embriagou-se, desde os tempos da abolição e da república velha, com as idealizações sobre progresso e modernização. A salvação parecia estar nas cidades, onde o futuro já havia chegado. Então era só vir para elas e desfrutar de fantasias como emprego pleno, assistência social providenciada pelo Estado, lazer, novas oportunidades para os filhos. Não aconteceu nada disso, é claro, e, aos poucos, os sonhos viraram pesadelos.
Essa grande procura ocasionou em problemas de infraestrutura. Os centros urbanos não estavam preparados para recepcionar um grande número de habitantes, considerando o aumento da migração do homem do campo para a cidade, que segundo tabela abaixo, aponta que em 1930 a maioria da população se encontrava na área rural, já em 2010 a realidade se inverteu, e a população urbana representava 84,36 %.
Maricato (2001) destaca que os eventos históricos como a libertação dos escravos e a Proclamação da República traçaram o percurso das cidades brasileiras, porém, junto com tais acontecimentos não se pensou nas condições urbanas. Muito vagarosamente, ao final do século XIX e início do século XX, as cidades brasileiras começaram a presenciar o crescimento da população urbana.
Entretanto, conforme visto anteriormente, é somente na década de 1930 que se iniciam as reformas urbanas. O real investimento do Estado em infraestrutura passou a ser observado a partir de 1930, que fez com que o crescimento urbano se impulsionasse ainda mais.
Realizavam-se obras de saneamento básico para a eliminação das epidemias, ao mesmo tempo em que se promovia o embelezamento paisagístico e eram implantadas as bases legais para um mercado imobiliário de corte capitalista. A população excluída desse processo era expulsa para os morros e franjas da cidade. Manaus, Belém, Porto Alegre, Curitiba, Santos, Recife, São Paulo e especialmente o Rio de Janeiro são cidades que passaram por mudanças que conjugaram saneamento ambiental, embelezamento e segregação territorial, nesse período. (MARICATO, 2001, p.17)
Investimentos em infraestrutura e nos demais fatores tornavam-se necessários, já que a migração do campo para os centros urbanos tornavam-se expressivos, conforme o que aponta os dados do quadro abaixo.
Nesse cenário, as cidades brasileiras passaram a receber indivíduos que necessitavam de trabalho, moradia, educação, saúde, dentre outras necessidades humanamente básicas e sociais, considerado por Marcelo Novelino como direitos fundamentais de segunda geração (2016, p. 272-3):
Os direitos fundamentais de segunda dimensão (ou geração), ligados à igualdade material, compreendem os direitos sociais econômicos e culturais. Os direitos sociais, a despeito de serem encontrados em alguns textos dos séculos XVII e XIX, passaram a ser amplamente garantidos a partir das primeiras décadas do século XX.
Porém, os centros urbanos não estavam preparados para receber todo esse contingente de pessoas, ou seja, não possuíam a infraestrutura necessária para atender às suas demandas, dificuldade que continuam encontrando com a lógica dos fluxos migratórios e imigratórios atuais.
Sem acessar às condições apropriadas para a satisfação de suas necessidades básicas, as pessoas que vieram ocupar os centros urbanos, passavam a procurar meios alternativos para se abrigar e sobreviver.
Consoante a isso, ocorre a formação de favelas e as ocupações irregulares, pois se não havia condições para encontrar um local apropriado para morar, a alternativa era buscar locais e estruturas com baixo custo, que estivessem ao alcance das condições econômicas de cada uma dessas pessoas.
Conforme apontado por Renato Pequeno (2008), foi nesse contexto que surgiram as áreas irregulares e os aglomerados urbanos. Buscava-se a solução para uma vida melhor na cidade, no entanto, não se tinha onde morar, e a partir disso foram se formando os cortiços, favelas, ocupação de áreas ilegais, de preservação ambiental, etc. Segundo a concepção adotada pelo Ministério das Cidades (2009, p.28) área de risco pode ser definida como:
Área passível de ser atingida por processos naturais e/ou induzidos que causem efeito adverso. As pessoas que habitam essas áreas estão sujeitas a danos à integridade física, perdas materiais e patrimoniais. Normalmente, essas áreas correspondem a núcleos habitacionais de baixa renda (assentamentos precários).
É importante salientar que quando estes terrenos são ocupados indistintamente o maior problema é a falta de estruturação do local, irá faltar desde os recursos mais básicos como água tratada e saneamento até os recursos necessários para a manutenção da vida: escolas, postos de saúde, transporte público entre outros equipamentos públicos.
A favela pode ser definida como um grupo de moradia construídas desordenadamente com materiais de baixo custo, sem zoneamento, sem serviços de infraestrutura em terrenos invadidos. No Brasil existem favelas de todo o tipo umas tem as casas empilhadas sem ruas, outras já possuem ruas bem traçadas e com alta densidade de ocupação o que serve de elemento característico e de distinção da favela com os outros tipos de habitação subnormal é o fato de ocuparem ilegalmente uma área urbana. (LEHFELD, 1988, p. 44)
Contudo, a favela não se trata apenas de uma estrutura física desorganizada e precária, mas de uma comunidade de pessoas com situações de vida diferentes, que nasceram, que procuravam um abrigo temporário e permaneceram, que vieram de outras cidades e encontraram moradia neste lugar, etc.
Segundo Lehfeld (1988) favela é um problema social que sempre vai existir, mas que pode ser erradicado de duas maneiras: Uma é controlando a migração bem como buscando remover os moradores para os lugares mais remotos da cidade e assim mais baratos. A outra forma seria a comunidade ser vista com pessoas em busca de superação economicamente ativas, capazes, que transformem o cenário em área urbana regular através de seus esforços por meio de uma política urbana e habitacional.
A habitação se tornou, portanto, uma demanda histórica a ser respondida pelo Estado, pois o desenvolvimento das cidades brasileiras não comportou, espontaneamente, a inclusão de todos ao acesso à moradia, o que se pode depreender dos artigos 89,III, e 84, III, das Constituições Federais de 1946 e de 1947, respectivamente, onde era considerado um crime de responsabilidade do Presidente da República atentar contra um direito social, e, como já disposto supra, é um direito social ter acesso à moradia.
Contudo, apenas com a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 6º, emendado, o direito social à moradia ficou expresso como direito social:
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
Sendo, como discorre Novelino os direitos sociais englobantes do direito à moradia, tem-se que já nelas, de forma implícita, existia a necessidade de se providenciar moradias aos cidadãos brasileiros (2016, p. 466):
O direito à moradia, mesmo antes de sua consagração expressa entre os direitos sociais pela Emenda Constitucional nº 26/2000, já era considerado por parte da doutrina como direito fundamental implícito, com base no dispositivo que prevê a competência dos entes federativos para promover programas de construção de moradias, assim, como a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (CF, art. 23, IX).
O que se dá de maneira bem-vinda, todavia tardia, o que faz com que seja uma atividade muito mais complexa, tendo em vista os anos em que se negou o acesso à moradia à parcela da sociedade.
Com a norma magna, passa-se a regulamentar a matéria por meio da Lei nº 10.25/2001 – o Estatuto das Cidades, o qual, dentre os objetivos propostos possui com destaque o que dispõe o art. 1º, em seus incisos I; II; III e V:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;
Considerando essa realidade histórica do país, o Ministério das Cidades elaborou o Programa de Habitação de Interesse Social, o qual consiste numa estratégia atual adotada pelo governo federal para apoiar o poder público na viabilização do acesso à moradia adequada aos segmentos populacionais em condições econômicas desfavoráveis, viabilizando, portanto, a construção habitacional para famílias de baixa renda, de modo a atender o que dispõe o artigo 23, IX:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;
Diante disso, Novelino explica que a ideia de um direito social não reside apenas em garantir o acesso a qualquer moradia, mas sim o acesso a uma moradia digna, uma vez que a dignidade da pessoa está atrelada a toda noção de um direito (2016, p. 466-7). Além disso, se fosse para simplesmente dar acesso a uma moradia qualquer, sem requisitos mínimos de dignidade, bastar-se-ia deixar pessoas vivendo em cortiços, casebres em locais de risco e em situações afins.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Portanto, tem-se que se logrou o alcance do objetivo inicialmente exposto, o de demonstrar os caminhos percorridos pelo direito ao acesso à moradia no Brasil independente, utilizando-se para isso de uma análise social e jurídica.
Observou-se de onde surgiu a questão da precarização do acesso à moradia, e qual tipo de pessoas foram sujeitas à precarização, bem como por quais interesses históricos, ficando evidente que o trabalhador (ex-escravo e imigrante, depois ex-rural ou novo urbano) foi marginalizado em favor daqueles que costumeiramente já detinham o poder econômico.
O que ocorreu com chancela ou omissão estatal, que por um motivo ou outro deixou correr sem controle o avanço da urbanização nacional, o que teve consequências em diversas áreas, fato notório para o cidadão brasileiro do século XXI.
Verificou-se, outrossim, como as Constituições Federais dos séculos XX e XXI trataram o tema “moradia”, sendo as daquele século de forma implícita, e as desse de forma expressa, mesmo que expressa por força de emenda que só fez positivar o que a doutrina já reconhecia como certo, logo, já se poderia considerar nas Constituições que precederam a vigente.
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