A permanente tensão no relacionamento Executivo x Legislativo revela-se na forma histórica de elaboração do orçamento. Quando o rei ou imperador tinha a plena disponibilidade de como arrecadar e gastar, sobre ele inexistia qualquer controle. Reinava o absolutismo, restando ao povo o estupro diário de pagar dízimos ao Estado ou à Igreja. João sem Terra foi obrigado a firmar a Magna Carta porque as guerras inglesas não tinham limites (Ricardo Coração de Leão, seu irmão e rei, fazia sua Cruzada) o que redundava em espoliação sobre os barões. Luís XVI sacrificou tanto o povo que recorreu aos Estados Gerais, para mais tributação, daí redundando a Revolução Francesa.
Desnecessário lembrar que no Brasil as imposições portuguesas que extorquiam a colônia (quinto, derrama, etc) levaram à Independência.
Quanto mais o regime se afasta do ideal do Estado de Direito "tanto menos o Parlamento decide do conteúdo do orçamento público, da tributação e das despesas" (Baleeiro).
Cabe ao Congresso Nacional (Assembléias Legislativas e Câmaras) efetuar a previsão da receita (quanto se nos é cobrado a título de tributo) e a autorização da despesa. É conquista de longos anos que não há tributação sem representação, isto é, qualquer pagamento que devemos efetuar ao Governo, há que ter a concordância da representação popular. O déspota tem, na lei, seus limites. Um Parlamento livremente eleito, por pior que seja, logra impor limites.
O orçamento, em conseqüência, não é mera peça de ficção, como parecia outrora. Passar a ser um programa de governo e, posteriormente, toma contornos reais de reflexo da vida social do país. O advento da autorização para cobrança de tributos não é, como se vê, o simples nascimento de uma lei. É o único projeto (lei de diretrizes orçamentárias) que paralisa a pauta do Congresso. Qualquer deslize do Presidente em relação ao orçamento pode caracterizar crime de responsabilidade. É, pois, lei essencial à nação.
Daí nasce uma indagação. A aprovação do orçamento é meramente formal ou deve representar os anseios efetivos da comunidade?
Esta peça não tem sido levada a sério em nossa República. Com a Emenda Constitucional nº 42 foi eliminado qualquer controle parlamentar sobre 20% dos recursos (o que se rotula de DRU, isto é, desvinculação da receita da União). Não há que falar no controle formal do Tribunal de Contas. O que vale é que referido percentual pode ser utilizado pelo Presidente da República, até 2007, da forma que lhe aprouver. É escandaloso que isso tenha ocorrido.
Entretanto, dando de barato que assim seja, o que ocorre em nossa coletividade? A lei orçamentária é aprovada e, logo em seguida, o Chefe do Executivo, em manifesta desconsideração com o que restou aprovado, baixa decreto determinando o contingenciamento (congelamento dos gastos). Não caracteriza tal comportamento o descumprimento da lei orçamentária, de forma a fazer incidir a responsabilidade do Presidente?
Não resta dúvida que a previsão das receitas pode ser equivocada (falha na previsão econômica, erro na apreciação de fatos futuros, etc), o que pode levar, durante a execução dos gastos, eventuais alterações no rumo das despesas. No entanto, mal inicia o exercício financeiro, já efetuar contingenciamento, é rematado absurdo e ostensiva desconsideração com o Parlamento.
Em sendo assim, o orçamento deve representar pretensões sociais legítimas e auscultadas na sociedade (daí a necessidade da participação da sociedade).
De outro lado, vem o objetivo específico do questionamento. O orçamento é peça que não vale nada, ou é conquista histórica de controle institucional e, pois, deve ser obedecido? Desnecessário antecipar a resposta, diante das premissas já assentadas. No entanto, impõe-se analisar os fundamentos da conclusão.
A democracia não é invenção lúdica. Nela, a população representada deve ter voz (por piores que sejam os representantes). Ainda que se fale em lei de meios, contém as idéias básicas de como se arrecada, efetuando uma previsão do quanto se tributa. A população tem direito líquido e certo de saber, com anterioridade, quanto vai suportar em seu bolso.
Sabendo-se quanto se arrecada, pode-se fazer a fixação das despesas. A saber: a) tem-se noção exata de quanto custa o serviço público (incluindo servidores), b) o montante do pagamento da dívida, c) já tem antecipado o montante vinculado com educação e saúde, d) o rateio dos Fundos, e) do pagamento de precatórios, f) do custo dos serviços públicos remanescentes. A sociedade já deliberou através do orçamento participativo (agora obrigatório por imposição da Lei de Responsabilidade Fiscal e do Estatuto das Cidades).
Ora, se o Parlamento debruçou-se sobre a proposta governamental, alterou-a naquilo que entendeu adequado, efetuou cortes e emendas, transpôs verbas e deliberou a respeito, logrando sua aprovação, não pode o Executivo desconsiderar tudo isso.
Em Estado Democrático de Direito as instituições devem ser respeitadas. O equilíbrio entre os poderes é peça essencial para o desenvolvimento pacífico da sociedade. O orçamento é instrumento inequívoco de controle. Se as metas foram fixadas através do Plano Plurianual, se o Congresso deliberou sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias e fixou o norte para a aprovação do orçamento anual e, se, posteriormente, aprovou a peça diretiva de receitas e gastos, como se pode dizer que o orçamento é mera peça de ficção e o Governo pode sobre ela tripudiar e deixar de cumpri-la?
Diga-se, ademais, que o orçamento, ao lado de ter um procedimento diverso das demais leis, diante de sua importância capital para a nação, não se pode amesquinhar o trabalho legislativo, deixando de considerá-lo e não o cumprir, sob o argumento de alteração da realidade. Não há, ao menos por ora, qualquer evento extraordinário e imprevisível que possa ocorrer. As instituições estão estruturadas. Seu processo de solidificação caminha ao lado da democratização da sociedade. Se há calmaria política e, as tensões, aos poucos, vão sendo eliminadas, como deixar de cumprir uma lei aprovada pelo Parlamento?
Em primeiro lugar, o orçamento é uma lei. Temporária, é verdade, mas inovação primária na ordem jurídica. Segundo ponto que se atenta diz respeito às vinculações constitucionais (educação, saúde e precatórios) e legais (servidores e dívida). De resto, tem o Governo que executar os serviços públicos a que está obrigado, a atender aos Fundos e efetuar a partilha constitucional dos tributos.
Vê-se, pois, que o poderoso instrumento (ainda desconsiderado) da plenitude democrática é a ação parlamentar. Como amesquinhar, pois, o projeto encaminhado pelo Chefe do Executivo e aprovado pelos representantes do povo?
A título de conclusão, pode-se afirmar que o orçamento é impositivo, não deixando margem a manobras, titubeios ou qualquer tergiversação do Governo, a pretexto de utiliza-lo como meramente autorizativo. Contém autorizações, com certeza, na arrecadação, mas as despesas devem ser efetuadas de acordo com o que foi determinado na lei orçamentária.
Caso contrário, como já se disse, teremos a desmoralização do Congresso que de nada serviria. Para que aprovar a lei orçamentária, se ela não será cumprida? Ao contrário, diante da Lei de Responsabilidade Fiscal, o orçamento deve ser executado tal como aprovado, pois, qualquer desvio envolve a responsabilidade do Chefe do Executivo.