1. O CONTROLE SOCIAL DO ORÇAMENTO PÚBLICO
O presente capítulo que representa o Controle Social do Orçamento Público, com o objetivo de esclarecer o que ele é, como é formado, os princípios e as leis na forma que se representa para a sociedade administra um ponto principal dentro do trabalho que é determinar se a sociedade consegue mesmo ter o acesso as questões financeiras que o Estado recolhe e administra.
Pois, nos dias de hoje uma parte da sociedade tem buscado mais conhecimento sobre a face política em nosso País, e muitos são os meios que nós colocam frente a frente à ampliação do trabalho e da gestão de governo, os quais podemos citar entre eles: internet, jornais, livros e revistas e etc.
Sendo, assim, novas estruturas políticas diariamente são formadas em face de uma “sociedade igualitária e acessível a todos”, mas será que essa sociedade existe e esses meios de acesso trabalham como uma contribuição de visibilidade à administração e seus rendimentos e, na forma que foram empregados podendo assim, transparecer um melhor acesso social, vejamos no capítulo a seguir.
1.1 O Estado e a atividade financeira
Como já salientado anteriormente na introdução deste capítulo, para pesquisar sobre o controle social do orçamento público, é imprescindível compreender a figura do Estado, uma criação humana, assim como o Direito, fruto da sociedade e da necessidade de sua sobrevivência, outrossim, o Estado surge da devida necessidade de regulamentar o direito dentro da sociedade. Como não existe sociedade sem homens, este animal político, chamado homem precisou criar regras de condutas sempre adequadas, que iam se moldando, modificando para tentar garantir o seu principal objetivo, qual seja, o de garantir o bem para todos. Este animal político precisa coexistir em sociedade.
De acordo com Bernardo Ribeiro (1993) os fatos sociais para a criação do Estado seguiam um molde de desenvoltura e que se destacavam assim:
a) Temos, no princípio, o homem como um ser social, com tendência para viver em sociedade;
b) Ele também é um ser racional e livre, descobrindo desde logo a necessidade de conviver com seus iguais, numa sociedade;
c) Essa tendência transforma-se em vontade consciente de viver em comum com seus semelhantes, uma cooperação consciente em sociedade;
d) Dessa convivência consciente com seu semelhante, forma uma coletividade social onde “as partes não perdem sua individualidade e o todo não se confunde com as partes.”
Surgem os agrupamentos humanos, as tribos, os clãs e as sociedades políticas;
e) Aparece aí a autoridade, a norma regulamentadora da coexistência, surge então o Estado, o instrumento criado para a manutenção do bem-estar social; (CAMPOS, 1993, p. 17 e 18).
Todas estas conceituações tiveram uma grande ligação em comum com as regras que eram criadas pelo Estado para a convivência em comum dentro da sociedade. Assim, segundo o Prof. Nelson de Souza (1953) em seu livro Ideologia e Ciência Política destacou o Estado como sendo: “O Estado consiste numa associação humana, vivendo sob um governo capaz de assegurar a ordem numa área territorial, e para tanto se utilizando de um poder originário.” Este poder originário visava à adequação da sociedade em que se tinha um poder soberano, que não reconhecia nenhum outro que fosse além dele.
Poder soberano era uma razão indispensável que regulava o bem comum dentro da sociedade e que estabelecia como eram formadas as normas jurídicas e como deveriam ser respeitadas. Porém, dentro da formação do Estado começou a se ter a existência da vinculação entre o Estado e o Direito, onde um se controvertia ao outro.
O direito dentro da axiologia do Estado começou a ter existência estreita e sua vinculação segundo a citação de Dejalma de Campos (1953) passou a ter um conceito de: “a busca harmônica que existia entre a autoridade do Estado e os Direitos dos cidadãos.” Assim, ampliando um pouco mais sobre as características de formação do Estado, temos na visão de Thomas Hobbes conceituado teórico do poder absolutista da idade moderna que: “O homem é o lobo do homem.” Dessa forma, ele passou a compreender que as relações humanas deveriam estar ligadas a uma instituição fundamental que era o Estado, onde pela condição natural dos homens era necessária uma força maior que pudesse controlar os desejos e paixões que de forma natural viessem a impedir qualquer tipo de relação, contrariando as condições de convivência em sociedade.
Com isso, Jean Jacques Rosseau (1762) apud Nelson de Oliveira (2004, p. 27) passou a entender que sobre a concepção de Thomas Hobbes e seu entendimento a respeito da formação do Estado, onde deveria existir também uma forma de contrato social que viesse adequar o convívio em sociedade, portanto, Rosseau descreve que: “encontrar uma forma de associação que defenda e proteja a pessoa e os bens de cada associação de qualquer força comum, e pela qual, cada um, unindo-se a todos, não obedeça, portanto, senão a si mesmo, ficando assim tão livre como dantes”. Essa forma de associação passou a ter características que fossem capazes de ir além da somatória do Estado e ampliassem a qualidade de direitos que naquele momento estava existindo.
As necessidades primordiais do Estado com a sociedade eram individuais, coletivas e públicas, pois à medida que a sociedade evoluía, o Estado também evoluía em conjunto para que, assim, pudesse estar apto a suportar as necessidades que a sociedade viesse a apresentar e garantir os meios necessários de uma vida com dignidade aos cidadãos. Portanto, as necessidades individuais eram as que satisfazem o esforço do indivíduo, sendo de alimentação, habitação, saúde e etc.; as necessidades coletivas as que teriam o esforço coordenado da sociedade que eram de escolas particulares, oficinas mecânicas e transportes coletivos; e, as necessidades públicas, sendo as que eram tuteladas pelo Estado como, manutenção de ordem pública, defesa nacional, proteção trabalhista e etc.
Daí nasceu à atividade financeira do Estado, onde o conjunto de bens e serviços compreendiam as necessidades públicas de adequação para a satisfação do homem dentro da sociedade e, para o conjunto de atividades pelas quais o Estado realizava seus fins como ordem, bem-estar social e progresso social.
Assim, a atividade financeira do Estado constituiu como finalidade a obtenção de recursos, a gestão desses recursos e a aplicação dos mesmos recursos. Com isso, acompanhando o entendimento de Aliomar Baleeiro (1969, p.18) no seu livro sobre a Introdução à Ciência das Finanças, “a atividade financeira do Estado consiste em obter, gerir e despender o dinheiro indispensável as necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu àquelas outras pessoas jurídicas de direito público.”.
Conclui-se neste ponto que a ligação política já vem toda enraizada em um processo antigo de desenvolvimento seguro dentro do Estado e, que assim, era utilizada de acordo com as necessidades públicas. Vejamos assim, no tópico a frente que fala sobre as despesas e receitas públicas como é feita a atividade financeira do Estado.
1.2 Despesas Públicas E Receitas Públicas
Nenhum Estado sobrevive sem Receita, pois possuem inúmeras despesas, diferentemente dos Estados do antepassado que vivam às custas de pilhagens, conquistas e outras formas de receitas, os Estados contemporâneos necessitam de impostos e de taxas que fazem com que o Estado utilize dessas contribuições para cobrir as suas despesas e por consequência o erário público entre formação de profissionais, educação e segurança e outras áreas mais. Por este motivo é de suma importância a atividade financeira do Estado.
Como foi destacada a respeito da atividade financeira no subtópico anterior, observamos que este importante ramo do Direito Financeiro, visa obter, gerir e despender o dinheiro público indispensável as necessidades do Estado, assim, a despesa pública visa destinar o dinheiro para a autoridade pública, de acordo com a autorização do Poder Legislativo, para que sejam executados os serviços que estão a cargo do Governo.
Veiga Filho (1923) renomado autor da área de ciências das finanças entende despesa pública como “é o uso efetivo que o Estado faz de seus bens e recursos para ocorrer às necessidades normais e materiais da vida civil política.” Portanto, compreende-se que as despesas públicas devem ser reguladas por Lei e ter uma forma de execução própria que compreenda empenho, liquidação e pagamento, onde os atos do Governo estejam delimitados dentro do orçamento público de acordo com a Lei que o refere.
A execução do poder público é feita da seguinte forma:
a) Empenho, depois de autorizado o pagamento das despesas só poderá ser efetuado se a despesa estiver devidamente empenhada na dotação própria. Constitui-se o empenho em mecanismo de controle da execução da despesa, estabelecendo um limite no uso das dotações para as finalidades a que se destinam.
b) Liquidação, após o empenho da despesa é necessário determinar-se o montante da dívida que deverá ser paga. Constatada a legitimidade do empenho, apurar-se-á a documentação existente e o total a pagar, para saldar a dívida.
c) Pagamento é o ato de entregar ao credor o valor relativo ao seu crédito a fim de quitar a obrigação contraída. (CAMPOS, 1953, p. 46.)
Portanto, entende-se que as despesas públicas são as maiores preocupações do Poder Executivo, pois é ele quem determina as receitas de acordo com as finalidades que se desejam alcançar o Governo.
Após as despesas públicas temos as receitas públicas que compreendem segundo o saudoso jurista Aliomar Baleeiro a sua formação por cinco fontes de recursos:
a) Extorsões a outros povos ou doações voluntárias;
b) Rendimentos produzidos pelos bens públicos ou pelas empresas estatais;
c) Tributos ou penalidades exigidas coercitivamente;
d) Empréstimos de particulares ou de outras entidades públicas;
e) Emissão de moeda;
Mas, além das fontes de formação deve-se levar em conta que no entendimento de Fabio Gondim sobre seu artigo de Administração Financeira e Orçamentária que as receitas possuem classificação corrente e de capital, onde a primeira são receitas tributárias, patrimoniais, industriais e diversas, provenientes dos recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinado a atender as despesas classificáveis em despesas correntes; e, segunda de capitais, provenientes da realização de recursos financeiros de constituição de dívidas, conversão em espécie de bens e direitos e, recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privados destinados a atender despesas classificáveis em despesas de capital e, ainda superávit do orçamento corrente.
A pesquisa então conclui que as despesas e as receitas são um paralelo entre o Estado, onde uma está intimamente ligada a outra e, o que as difere são as formas de serem obtidas e destinadas.
Portanto, nos seguintes tópicos sobre o orçamento público, o controle, princípios e leis dentro do Estado o envolvimento das questões desenvolvidas no tópico acima.
1.3 O Orçamento Público e o controle sobre a execução orçamentária
Após então compreender o que é um Estado moderno e sua atividade financeira, que promove o movimento do Estado bem como sua administração em geral, a pesquisa inicia sua compreensão do orçamento público e o controle sobre a atividade financeira apresentando a razão pela qual deva ser feito a subdivisão em Conceito De Orçamento Público, primeiramente fazendo a análise da sua criação; segundo os Princípios Orçamentários que representam as questões jurídicas dentro do orçamento; terceiro as Leis Orçamentárias que vinculam as despesas públicas a administração dentro da lei para que não haja gastos exorbitantes ou não reconhecidos dentro da administração do Estado.
2.3.1- Conceito Do Orçamento Público
Nada mais importante que o conceito que refere uma das bases do trabalho, até porque sem entender o que é o Orçamento Público não irá entender o que ele vem a representar.
O orçamento público compreende uma série de fatores que vão desde a sua criação na esfera do Poder Executivo até sua aprovação na esfera do Poder Legislativo. Cada área da administração pública fica vinculada a determinada Lei (s) de ação nas esferas de poderes que subordinam a administração pública as suas devidas observações.
O orçamento público é elaborado pelo poder Executivo e enviado ao Legislativo para sua aprovação - isso significa que o orçamento tem a forma de lei. Os projetos de leis orçamentárias têm uma tramitação legislativa especial e sempre são de iniciativa do poder Executivo.
No caso do orçamento da União, cada um dos poderes - o Legislativo, o Judiciário e o Executivo, mais o Ministério Público - elaboram suas respectivas propostas orçamentárias, que são sistematizadas pelo poder Executivo e enviadas ao Legislativo. A Constituição atribui aos parlamentares à função de controle das despesas públicas.
Alterações nas leis orçamentárias e abertura de créditos adicionais e suplementares não pode ser objeto de Medida Provisória, exceto em caso de despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Controle social do orçamento público. (FREITAS, 2003, p.13).
Portanto, a administração pública deve seguir a correta aplicação das Leis e dos Princípios que a submete na publicidade dos seus atos para que assim, haja uma devida aplicação das leis orçamentárias.
O controle orçamentário passa por diversos fins até atingir seu principal objetivo que é equilibrar o orçamento público. Estes fins dependem de requisitos que determinam a correta aplicação das prerrogativas orçamentárias e que se descriminam sendo elaboração, aprovação, execução, controle e fiscalização.
Estes requisitos levam em conta a discriminação das despesas para que não haja gastos supérfluos ou atenda apenas interesse individual dos governantes; proibição de transposição de recursos, onde apenas com a autorização do Poder Legislativo o executivo pode desvincular recursos para utilizar em outras áreas; sinceridade quando se tem a correta apresentação da proposta orçamentária que, demonstra a real situação do governo; e, o equilíbrio, onde se tem a união das receitas e das despesas públicas e, a harmonia para que não haja gastos desnecessários.
Assim, ficou claro que a vinculação de requisitos que devem ser respeitados pela administração pública para que seja feita a discriminação das despesas, vem assim, impedir gastos que não seja de necessidade do Estado.
No tópico seguinte, vejamos sobre os princípios e como eles são importantes para a estrutura do Estado em geral.
2.3.2- Princípios Orçamentários
Como dito os princípios são o núcleo de todo sistema jurídico, assim, não seria diferente neste tema, ou seja, dos orçamentos que são essenciais para a composição do Estado. Os princípios orçamentários são os que condicionam a natureza jurídica dentro do orçamento, são conhecidos como atos de condição.
Estes princípios estão elencados entre o art. 165 da Constituição Federal de 1988 e a Lei Nº 4.320/64 e são conhecidos por equilibrarem o orçamento fazendo com que os administradores públicos respeitem as fixações do mesmo na formação do orçamento.
a) “Princípio da Unidade – é o que preconiza a existência de um só documento orçamentário, contendo todas as receitas e todas as despesas do Estado.”
Apesar de a lei orçamentária ser composta de tudo quanto a legislação exige, na sua integração ou nos documentos que a acompanham, constituem uma só peça, há uma unidade da Lei, dos quadros e sumários dos componentes da peça orçamentária (art. 165, ₴ 8º da CF e art. ₴ 2º, ₴₴ 1º e 2º da Lei Nº 4.320/64).
b) “Princípio da Anuidade – determina a periodicidade da lei orçamentária e o ano calendário constitui o melhor espaço de tempo para delimitar o exercício financeiro do Estado.”
A fixação do orçamento para vigorar por período anual objetiva proporcionar a possibilidade de alterações do seu conteúdo, em vista das oscilações econômicas que envolvem a receita e a despesa (art. 165, inc. III da CF, e art. 34, da Lei Nº 4.320/64).
d) Princípio da Universalidade – recomenda que todas as despesas e todas as despesas governamentais devem ser incluídas no orçamento, com a eliminação de qualquer vinculação entre umas e outras (art. 165, inc. III, da CF).
e) Princípio da Especialização (ou da Especificação) – manda que a discriminação das receitas e das despesas se faça por unidade administrativa, de modo a se poder saber quanto poderá render ou despender cada unidade considerada.
De acordo com este princípio, todas as receitas e despesas são autorizadas pelo Poder Legislativo, não em bloco, mas em detalhe, dando, em concorrência, clareza e compreensão ao orçamento público (art. 165, ₴ 6º, da CF). “Princípio da Exclusividade (decorre do Princípio da Universalidade) – por ele, no orçamento não poderá conter dispositivos estranho à fixação da despesa e à previsão da receita (art. 165, ₴ 8º da CF)”.
Os princípios são entendidos como o primeiro estágio de concretização dos valores jurídicos a que os mesmos se vinculam. Assim, a justiça e a segurança jurídica começam a adquirir uma posição mais concreta e normativa ganhando mais força na expressão e na escrita.
Os mesmos foram criados com a intenção de garantir a racionalidade, transparência e eficiência na elaboração do orçamento, pois a avaliação e a aceitação do Orçamento Público dentro do Poder Legislativo dependiam de normas e leis que estivessem adequadas com a Constituição Federal e tivessem transparência na execução dos gastos públicos.
2.3.3- Leis Orçamentárias
Vistos que os princípios são a base jurídica do Estado e que os mesmos são necessários para garantir as concretizações de valores, é necessário assim, analisar a parte dogmática dos orçamentos, ou seja suas leis, que são as prerrogativas principais que permitem as ações de Estado.
2.3.3.1- Plano Plurianual
Com a adoção deste plano, o governo ficou subordinado a aderir todas as suas despesas públicas a vinculação da lei, assim, o administrador não pode mais ferir as diretrizes que estavam submetidas ao orçamento e passou a respeitar os limites do mesmo.
O Plano Plurianual (PPA) estabelece o planejamento global da ação governamental. Define objetivo e metas a serem atingidos nacional e regionalmente, programas de âmbito nacional, regional e setorial, bem como aqueles que abarquem complexos geoeconômicos e sociais. O PPA prevê despesas ditas “de capital”, que são aquelas relativas a investimentos, inversões financeiras e transferências de capital, bem como programas que não se esgotam em apenas um ano fiscal. O governante que não submeter ao PPA seus investimentos executáveis em mais de um exercício financeiro comete crime de responsabilidade e pode ser punido. (FREITAS, 2003, p.13).
Outra grande qualidade trouxe essa Lei nos anos vigentes que se passaram, foi que em acordo com as suas promulgações o governo passou a se adequar aos eixos de desigualdade e a buscar superar as diferenças que o país normalmente enfrenta.
Em exemplo significativo na proporção dos anos vigentes entre 2016-2019, a preocupação do governo foi fazer uma boa inclusão social, reduzir as desigualdades existentes na classe etária e a buscar uma melhor qualidade do serviço público reduzindo o alto gasto erário. Todas as diretrizes estratégicas vieram com programas de gestão e que fossem próprios para a manutenção e serviços do Estado.
A pesquisa aqui então, demostrou que a cada governo que se passa, uma média de desenvolvimento é prevista dentro da parcialidade do tempo e da lei que se observa, sendo que como apresentada a do governo então vigente, tem-se até o ano de 2019 para que seja reduzida a desigualdade social e feito a inclusão de todas com uma mesma interatividade dentro do Estado.
2.3.3.2- Lei de Diretrizes Orçamentárias
Sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias a pesquisa busca orientar ao leitor sobre o orçamento que é previsto pelo governo e demonstrar as prioridades do mesmo.
A referência desta lei veio para orientar todas as metas e prioridades que vinculavam a execução de um bom orçamento e que ao mesmo tempo seja estratégico e provoque equilíbrio nas contas orçamentárias do governo.
De acordo com os estudos se compreende então que:
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve ser coerente com o PPA, expondo as metas e prioridades da administração pública e, a partir delas, a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Deve apresentar dispositivos que garantam o equilíbrio geral do orçamento, controle de custos e avaliação de resultados, critérios e formas de limitação de empenho - exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal -, bem como eventuais alterações na legislação tributária. A LDO inclui um Anexo de Metas Fiscais, com a avaliação geral situação financeira, e um Anexo de Riscos Fiscais, com a avaliação dos passivos contingentes e de outros riscos capazes de afetar as contas públicas. Essa lei. É renovada anualmente e compreende as normas que orientam elaboração da lei orçamentária propriamente dita. (FREITAS, 2003, p.13).
O mais interessante sobre essa Lei é que ela traz consigo um elo de paralelo que orienta a LOA (Lei Orçamentária Anual) e que prioriza os parâmetros traçados pela Lei da PPA (Plano Plurianual) para que o orçamento atinja as diretrizes priorizadas, uma delas como sendo as disposições que tratam sobre o reajuste do salário mínimo.
Conclui-se então que a Lei de Diretrizes Orçamentárias possui anualmente diretrizes a serem alcançadas e por consequência de seus avanços analisar as melhores propostas dentro do orçamento para que assim, seja feita alterações também na base do salário mínimo do País.
2.3.3.3- Lei Orçamentária Anual
Como dito no ponto anterior a Lei Orçamentária Anual é o ponto chave do orçamento e a que refere as diretrizes dos poderes. Ela é uma espécie de lei chave.
A partir do momento que é feita a promulgação desta lei, a Constituição passa a determinar que todo o orçamento deverá ser votado e aprovado até o final de cada legislatura.
Após este feito, o Presidente da República sancionaria e publicaria o ato fazendo-o se transformar na Lei Orçamentária Anual.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) corresponde à peça orçamentária propriamente dita. No âmbito federal, define o orçamento fiscal referente aos poderes da União - Executivo Legislativo e Judiciário -, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Abarca o orçamento das empresas em que a União participa direta ou indiretamente, detendo a maioria do capital social com direito a voto, bem como o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, além do Ministério Público. (FREITAS, 2003, p.13).
Esta Lei que é o orçamento anual definitivo, também prevê os investimentos que fazem as estatais, os benefícios que são concedidos pela seguridade social e a compreensão dos orçamentos fiscais. As fixações de suas despesas são divididas por temas e com base em cada área e suas necessidades, os recursos são devidamente aplicados.
As áreas são da educação, saúde, transporte, segurança e, as demais que sofrerem necessidades. Essa arrecadação é constituída por meio dos tributos que compreende os impostos, taxas e contribuições em geral para o Estado.
Deste entendimento compreende-se que essa Lei é a referência para a principal de todas que é a Lei de Responsabilidade Fiscal, que vincula todas as outras tendo o objetivo de controle entre elas.
2.3.3.4- Lei de Responsabilidade Fiscal
Esta análise sobre a lei de Responsabilidade Fiscal será imprescindível para compreensão da hipótese, pois a apreciação dessa Lei é que permite todas as diretrizes que são tratadas pelo governo.
A Lei de Responsabilidade Fiscal Portanto se trata do último estágio de apreciação das contas orçamentárias. Este último estágio deve estar em total acordo com as prioridades que são compreendidas entre as demais leis que já foram apresentadas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal tem por objetivo impedir que os governantes gastassem mais do que os seus administradores tenham condições de pagar, deixando dívidas para seus sucessores. Ela exige, por exemplo, que a LDO apresente os dispositivos que garantam o equilíbrio do orçamento e que a LOA inclua uma demonstração de que as despesas previstas sejam compatíveis com os objetivos e metas do Anexo de Metas Fiscais da LDO. (FREITAS, 2003, p.13).
As metas de que tratam essa Lei, envolvem não só o governo, mas também os Estados e Municípios que o mesmo é composto. O que deve se atentar é que as prioridades dessa atitude normativa é preservar a situação fiscal dos entes federativos e garantir que os balanços anuais estejam em ordem com a situação financeira que cada ente federativo necessita para se equilibrar.
Nenhum orçamento pode ultrapassar o limite que é garantido para seu sustento, assim, como as contas que são apresentadas ao fim do governo de cada representante político não podem ultrapassar determinados limites e devem estar em dia com as contas apresentadas aos entes públicos.
Vale ressaltar também que a qualidade que compôs a criação dessa lei, veio devida a ampliação do sistema e a normativa de outros países como Estados Unidos e Nova Zelândia, onde a mesma já era um forte instrumento de controle dentro do erário público.
Conclui-se, portanto, que a apreciação desta Lei está intimamente ligada com a formação e estrutura do País, sendo que a por ela o governo visa orientar as diretrizes necessárias durante todo o período de governo e assim, alcançar as metas que foram traçadas pelo mesmo.
1.4 O controle orçamentário como exercício da democracia
Este tópico visa apresentar ao leitor as prioridades de controle que são existentes dentro do Estado. Prioridades essas que são ligadas por mecanismos de controle e que dentro da análise democrática permitem que o cidadão possa ter acesso nas atividades de Estado.
É importante ressaltar que quando a democracia, há liberdade de escolha, liberdade de aceitação e liberdade de conceitos. Assim, a democracia só faz sentido se fizer a liberdade de concordância e relações, estas sendo entre Estado e Sociedade.
2.4.1- Controle interno
Quando se fala em controle orçamentário como exercício da democracia, têm-se o entendimento de uma relação existente entre Estado e Sociedade. Essa relação traz consigo funções próprias onde o Estado se utiliza de seus próprios órgãos para provocar determinados controles, como acontece neste caso do controle interno.
O controle Interno disciplinado dentro do art. 74 da Constituição Federal, traz consigo a obrigação de relacionar o controle das metas e analisar o plano plurianual dentro do orçamento público sobre a execução dos orçamentos públicos; também exercer as ações do controle externo e provar a legalidade fazendo a devida avaliação dos resultados tendo os aspectos da eficiência e eficácia, da gestão financeira.
Art. 74. A União poderá instituir contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira.
§ 1º A alíquota da contribuição de que trata este artigo não excederá a vinte e cinco centésimos por cento, facultado ao Poder Executivo reduzi-la ou restabelecê-la, total ou parcialmente, nas condições e limites fixados em lei. § 2º A contribuição de que trata este artigo não se aplica o disposto nos arts. 153, § 5º, e 154, I, da Constituição.
§ 3º O produto da arrecadação da contribuição de que trata este artigo será destinado integralmente ao Fundo Nacional de Saúde, para financiamento das ações e serviços de saúde.
§ 4º A contribuição de que trata este artigo terá sua exigibilidade subordinada ao disposto no art. 195, § 6º, da Constituição, e não poderá ser cobrada por prazo superior a dois anos. (BRASIL, 1988).
O mecanismo de controle interno está ligado à administração e, é vinculado ao administrador com caráter sugestivo para todas as ações que são desempenhadas pela legislação que o acompanha. Assim, se tornando um poder Interno Integrado, visto que, o mesmo acaba sendo mantido em conjunto por todos os 3 três poderes.
Sendo, assim, conclui-se que o controle interno não caminha sem vinculação particular, isto é, de forma a executar funções que sejam particulares apenas a ele mesmo, o controle interno é dependente do poder legislativo, do poder executivo e do poder judiciário, então vejamos sobre o controle externo no tópico seguinte.
2.4.2- Controle Externo
O controle externo se constitui a partir do momento em que outro Poder exerce controle sobre determinado órgão administrativo e, tem-se por consequência os atos praticados por esse outro Poder.
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles “é o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado”. Assim, por este entendimento se pode citar sobre a apreciação de contas que vem da demanda do Poder Executivo e passando pelo Poder Judiciário chegam até ao Poder Legislativo.
Via de regra, é o Congresso Nacional que por meio de Leis, fazem a delegação utilizando os instrumentos necessários para que dentro do Orçamento Público, haja uma correta avaliação e controle dos atos para que a Administração Pública venha alcançar seus resultados. Porém, outras atribuições que pertencem ao controle externo também estão elencadas dentro da Lei de Responsabilidade Fiscal, da Lei de Licitações e Contratos e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Estas passam a ser utilizadas quando o Tribunal de Contas da União atendendo especificações do Congresso Nacional acabam estando em desacordo com a com as despesas criadas para atender o Poder Executivo e as comissões que representam o mesmo.
Contudo, estas atribuições feitas dentro do Controle Externo, são sempre concernentes à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União, onde acaba sendo realizada pelo sistema de controle interno de cada poder.
Este controle também pode ser executado de forma popular, onde consta sua qualidade no artigo 31, §3º, da Constituição Federal, que determina que os municípios fiquem, por 60 (sessenta dias), durante o período de um ano, à disposição de qualquer contribuinte para que sejam feitos o exame e a apreciação, podendo questionar-lhes a legitimidade de seus atos nos termos da lei.
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. (BRASIL, 1988, p. 3).
A obrigatoriedade de se manter um sistema que dê espaço para o conhecimento social e ampliar as colocações democráticas, trazem consigo um sistema de Poder que mesmo sendo exercidos por órgão indiretamente ligados ao governo, devem diretamente se ligar a sociedade e, prestar os devidos esclarecimentos necessários a população.
Vejamos então, quanto ao controle privado como ele é definido.
2.4.3 – Controle Privado
O controle privado delegado dentro do § 2º do art. 74 da CF, permite ao cidadão ou alguma associação que o mesmo faça parte, executar qualquer tipo de denúncia que seja relativo às execuções orçamentárias e que dê abertura para o processo democrático.
Assim, observa-se a Democracia como sendo, um procedimento intrínseco e que apesar de estar ao alcance de todos tendo sua forma igualitária, a mesma não pode ser compreendida simplesmente por esse precedente, pois apesar de a maioria estar de acordo com uma questão que seja relevante no momento em discussão, ainda terá aqueles que não irão concordar com tal fato.
Segundo as traduções dos estudos de Noberto Bobbio, Vanderlei Antônio Correa criou uma tese de estudo seguindo as compreensões a respeito da Democracia onde, observamos o seguinte posicionamento a respeito da questão.
A democracia, para Norberto Bobbio, caracteriza-se pela constituição pactuada de um conjunto de regras fundamentais que estabelecem quem está autorizado a tomar decisões coletivas e com quais procedimentos.
Tais regras são denominadas por Bobbio como universais processuais: 1) todos os cidadãos que tenham alcançado a maioridade etária sem distinção de raça, religião, condição econômica, sexo, devem gozar de direitos políticos [...]; 2) o voto de todo o cidadão deve ter igual peso; 3) todos aqueles que gozam dos direitos políticos devem ser livres para votar [...]; 4) devem ser livres também no sentido de que devem ser colocados em condições de escolher entre diferentes soluções [...]; 5) seja para as eleições, seja para as decisões coletivas, deve valer a regra da maioria numérica [...]; 6) nenhuma decisão tomada por maioria deve limitar os direitos da minoria [...]. (CORRÊA, 2010, p. 1).
Com isso, percebe-se que o controle privado demanda de atos individuais ou também coletivos, para que cada uma das suas prerrogativas seja devidamente executada pela administração pública.
Conclui-se então que a pesquisa buscou relacionar os pontos de atividades entre os tipos de controles existente no Estado para que o leitor pudesse compreender o capítulo seguinte e a sua formação, sendo que o Estado não é uma formação independente e sim, uma formação conjunta que se liga intrinsicamente também por conselhos e população.
Referências
DE MELO, Celso Antônio Bandeira. Direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2004.
DEJALMA, De Campos. Direito financeiro e orçamentário. São Paulo: Atlas, 1985.
FREITAS, Juarez. O controle social do orçamento público. São Paulo: Publicado na Interesse Público. n° 11, p. 13
NASSAR, Simone Tebet. O princípio da democracia e o exercício da cidadania: realidade ou ficção? Revista de Direito Constitucional e Internacional. v. 14/1996. p. 231-248.