INTRODUÇÃO
A iniciativa popular é forma de exercício direto do poder pelo povo, inaugurada com o advento da Constituição Federal de 1988. A partir de então, torna-se possível a deflagração de um processo legislativo sem a figura de um representante no Congresso Nacional.
Esse mecanismo se desenvolve como forma de concretização da soberania popular, requisito deveras importante em uma democracia dita participativa.
A legislação que rege a matéria, bem como as próprias disposições constitucionais, preceituam requisitos que desafiam a ampla utilização do instituto. Ademais, a doutrina pátria vem desenvolvendo debates que polemizam o alcance do dispositivo.
Apesar das referidas discussões, o tema tem ganhado cada vez mais relevância na realidade brasileira, o que demonstra a perspectiva de crescimento da sua utilização pela sociedade, ante o sentimento de ausência de representatividade em relação ao legislativo pátrio, o que se deve aos inúmeros escândalos de corrupção noticiados atualmente.
Nesse contexto, o presente trabalho tem como objeto a análise desse instrumento de democracia participativa e envolve questionamentos imprescindíveis à apreciação do assunto.
1. NOÇÕES GERAIS SOBRE DEMOCRACIA
A palavra democracia é uma palavra de origem grega, que possui em sua etimologia os vocábulos: governo (kratos) e povo (demo). Nesse sentido, a clássica afirmação de Abraham Lincoln, em que democracia seria um governo “do povo, pelo povo e para o povo”.
De qualquer forma, diversas foram as concepções formuladas sobre o tema no decorrer da História. Originalmente, em Atenas, os cidadãos eram instigados a participar da vida política de sua pólis. Entretanto, a noção de cidadania era restrita, de forma que poucos exerciam, de fato, sua “democracia” diretamente. Nesse sentido, ficavam excluídas as mulheres, os escravos e os estrangeiros.
Durante o Estado Liberal, emerge a ideia de uma democracia representativa, como represália aos preceitos absolutistas. Nessa concepção moderna, há uma expansão da possibilidade de participação popular no governo (em relação à democracia desenvolvida na Grécia antiga). Além disso, ocorre uma vinculação direta entre democracia e soberania popular.
Hoje, a representatividade se impõe diante da inviabilidade da concretização de uma democracia direta nos complexos Estados atuais. Sobre o tema, leciona Celso Ribeiro Bastos( 2001, p.281):
A democracia grega, que se realizava através da participação dos cidadãos diretamente nos negócios do Estado, hoje, é praticamente impossível em virtude do número enorme de pessoas, bem como pelo próprio tamanho do Estado Moderno (a exceção são alguns cantões suíços). Realizar reuniões onde todos pudessem participar seria o caos.. Por estas e outras razões, o sistema adotado a partir do século XVIII foi o representativo, onde os cidadãos se fazem presentes indiretamente na elaboração das normas e na administração da coisa pública através de delegados eleitos para esta função.
A partir de então, pode-se identificar a didática separação entre a democracia direta e a democracia indireta, ou representativa. Nesse sentido, citando Carl Schimitt, preleciona Menelick de Carvalho Neto(2001, p.217):
Carl Schimitt dizia que, na verdade, se nos voltarmos para a história, poderemos ver claramente que a democracia é um regime político e uma ideia de origem grega e que, na sua essência, configura-se precisamente como o regime que vivencia ou a ideia que afirma a identidade entre governante e governado, aquilo que hoje denominamos democracia direta. O governo representativo, ao contrário, é uma invenção burguesa bem mais recente, que encontra suas origens nas assembleias medievais das castas, os denominados Estados Gerais.
Dessa forma, fala-se em democracia direta quando o povo exerce, por si, a vida política. Em contrapartida, no modelo indireto, o povo elege representantes que irão governar em seu nome. Há, ainda, a denominada democracia semidireta ou participativa, que une a representação com algumas possibilidades de participação direta pelo povo.
Em verdade, a ideia de uma democracia participativa surge diante de uma crise de representatividade na sociedade, onde os governantes afastavam-se, cada vez mais, dos ideais propagados pelos governados.
Nesse contexto, ressalta Menelick(2001, p.217) que “ na história constitucional, esses dois termos, democracia e governo representativo, não somente não se confundiam como eram mesmo antagônicos até o início do séc.XX”.
Em continuidade, o mesmo autor, ao citar Carl Schmitt, afirma sobre o sistema representativo de governo (2001, p.218):
Na verdade, segundo o autor, esse regime está fadado ao fracasso mais retumbante, porque ele seria uma contradição interna entre o princípio da identidade governante e governado, porque se há representação, precisamente o que não há é identidade entre governante e governado.
Isso porque, mesmo em um modelo representativo, há que se ter uma identidade entre o governo e o que aspiram os governados, o que passa por uma ideia lógica de legitimidade. Nesse ínterim, a participação popular no governo torna-se vital para dinamizar a política de uma sociedade. Paulo Bonavides, ao defender uma democracia participativa, preceitua( 1985, 509-510):
a participação é o lado dinâmico da democracia, a vontade atuante que, difusa ou organizada, conduz no pluralismo o processo político à racionalização, produz o consenso e permite concretizar, com legitimidade, uma política de superação e pacificação de conflitos.
Corrobora com o exposto, o entendimento de Hélcio Ribeiro (2007, p.15), que associa a participação com o resgate da soberania popular:
Os mecanismos da democracia semidireta contribuem, portanto, para o aperfeiçoamento da democracia representativa, ao mesmo tempo que propiciam um resgate do conceito de soberania popular como princípio fundador de uma sociedade democrática.
Ao tratar sobre democracia, a Constituição Federal de 1988 consolida os modelos representativo e participativo, dispondo em seu artigo 1º, parágrafo único que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.
Ainda, discorrendo sobre a participação direta do povo na política, a CRFB preceitua que esta será realizada por meio de plebiscito, referendo e iniciativa popular, nos termos do artigo 14, caput.
De acordo com o artigo 2º da lei nº 9.709 de 1998, que regulamenta o art.14 da Constituição Federal de 1998 acima citado, “plebiscito e referendo são consultas formuladas ao povo para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa”.
Ainda de acordo com o mesmo diploma legal, “o plebiscito é convocado com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido” enquanto que o referendo “é convocado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição”.
Quanto à iniciativa popular, esta inspira maiores comentários, uma vez que traduz um impacto maior, mais efetivo, concreto na vida política do seu país, conforme será desenvolvido e discutido no decorrer do presente trabalho.
2. INICIATIVA POPULAR: CONCEITO E PRESSUPOSTOS
Celso Ribeiro Bastos, em sua obra (2001, p.282), conceitua o instrumento como “o direito de uma parcela da população (um por cento do eleitorado) apresentar ao Poder Legislativo um projeto de lei que deverá ser examinado e votado”.
Destacando a importância desse instituto, Aurélia Carla Queiroga da Silva(2013, p.53) ressalta em brilhante dissertação de mestrado sobre o tema:
A iniciativa popular enseja ao povo a oportunidade de apresentar ao Poder Legislativo um projeto normativo de interesse coletivo, o qual, após discussão parlamentar e respeitados os requisitos do processo legislativo, pode se transformar em lei. Permite aos cidadãos exercitarem uma verdadeira orientação governamental, consubstanciada na participação efetiva na tomada de decisões de poder, corrigindo, assim, os vícios da representação política e, sobretudo, contribuindo para o legítimo exercício do direito fundamental à democracia(...)
Portanto, parte-se da premissa de que o povo possui um instrumento que o permite interferir diretamente no poder, sem o intermédio de qualquer representante.
Crucial destacar o fato de que esta atividade popular é inaugurada apenas na Carta Magna de 1988, sendo decorrente de intensa pressão da sociedade brasileira, que clamava por medidas participativas na nova ordem constitucional que seria inaugurada. Aurélia Carla Queiroga da Silva (2013, p.61) destaca que essa mobilização popular na constituinte de deu em três fases, e explica:
A primeira fase, que vai de 1984 até novembro de 1985, caracterizada pela defesa de uma Assembléia Nacional Constituinte exclusiva, sendo, contudo, obstada em razão do Congresso Nacional ter aprovado a Emenda Constitucional oriunda do Poder Executivo, que previa a investidura do próprio Congresso em poder constituinte originário. Já a segunda fase avultada pela formulação de propostas advindas da sociedade civil para o projeto da vigente Constituição, além da mobilização no sentido da eleição de candidatos sensíveis às propostas populares e a terceira e última fase, considerada a mais relevante, demarcada pela adoção do Instituto da Iniciativa Popular, sob a chancela de uma emenda popular, que ancorada no regimento interno da constituinte, resultou em um verdadeiro instrumento de participação social, através do qual os cidadãos brasileiros puderam apresentar propostas de Emenda ao novel projeto de Constituição, ainda, em construção redacional. Em decorrência disso, a característica mais marcante da Constituição de 1988 será certamente o alto nível de participação da sociedade na sua elaboração.
De qualquer forma, tendo passado pelo processo de redemocratização do país e, apesar da resistência oferecida pelo parlamento e por camadas conservadoras da sociedade civil, o instituto encontra-se, hoje, na Constituição Federal de 1988, que também enumera os requisitos necessários à realização da medida, conforme se extrai da leitura do seu art.61, § 2º, in verbis:
A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
Ainda, regulamentando a matéria, a lei 9709/1998 dispõe, em seu art.13, que o projeto de lei de iniciativa popular deverá circunscrever-se a um só assunto, sem que possa ser rejeitado por vício de forma, cabendo à Câmara dos Deputados, por seu órgão competente, providenciar a correção de eventuais impropriedades de técnica legislativa ou de redação.
Os regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal também fixam outros requisitos, tais como: a assinatura de cada eleitor deverá ser acompanhada de seu nome completo e legível, endereço e dados identificadores de seu título eleitoral; as listas de assinatura serão organizadas por Município e por Estado, Território e Distrito Federal, em formulário padronizado pela Mesa da Câmara; e a necessidade do projeto ser instruído com documento hábil da Justiça Eleitoral quanto ao contingente de eleitores alistados em cada Unidade da Federação, dentre outros pressupostos.
Nesse contexto, da leitura dos dispositivos supracitados, podem ser estabelecidas algumas reflexões.
Primeiramente, há se atentar para o fato de que instrumento apenas deflagra o processo legislativo, de forma que a análise do projeto ainda será feita pelas casas do Congresso Nacional, inicialmente pela Câmara dos Deputados e, após, no Senado Federal, a casa revisora. Portanto, como resultado dessa apreciação, o projeto de lei pode ser rejeitado, fazendo cair por terra todos os esforços empreendidos pela população.
Ainda, o projeto de lei poderá ser emendado pelos parlamentares, sem que estas modificações retornem ao crivo do povo. Nesse contexto, tem-se que a intenção popular pode ser facilmente desnaturada.
Além disso, os próprios requisitos necessários à obtenção da medida dificultam a sua utilização em larga escala. Aliás, justamente por conta destes empecilhos, em toda a história constitucional deste instituto, apenas quatro projetos de lei de iniciativa popular foram aprovados no Brasil, conforme será analisado a seguir.
2.1 PROJETOS DE LEI DECORRENTES DE INICIATIVA POPULAR NO BRASIL
Consoante destacado anteriormente neste trabalho, existem somente quatro projetos de lei aprovados no Brasil mediante deflagração popular. O primeiro deles, mais conhecido como Projeto de Iniciativa Popular Glória Perez (foi decorrente do homicídio da filha da autora), reuniu mais de 1(um) milhão e 300(trezentas) mil assinaturas e culminou com a lei nº 8.930/94, alterando as disposições anteriores que tratavam sobre os crimes hediondos.
A matéria foi enviada ao Congresso pelo presidente da época, Itamar Franco, que já teria atribuições constitucionais para deflagrar o processo legislativo de forma singular, sem qualquer apoio popular. Nesse contexto, Pedro Lenza(2014, p.630) ressalta que na Câmara dos Deputados, o referido projeto aparece como sendo de coautoria do poder executivo e da iniciativa popular.
O segundo, culminou com a lei nº 9.840/99, que possui o objetivo de dar mais condições para que a Justiça Eleitoral possa coibir com mais eficácia o crime da compra de votos de eleitores. À época, foi apresentado ao Congresso Nacional como Iniciativa Popular de Lei, sob o patrocínio da Comissão Brasileira Justiça e Paz- CBJ, com o apoio da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil- CNBB. A medida foi apoiada, ainda, por mais de sessenta entidades de todo o Brasil.
Tendo em vista a enorme pressão popular, conforme se extrai da lição de Pedro Lenza (2014, p.630), o projeto foi subscrito pelo deputado Albérico Cordeiro e outros 59(cinquenta e nove) parlamentares, antes mesmo de obter a quantidade de assinaturas populares necessárias, sendo aprovado, também, em tempo recorde.
Em seguida, tem-se o projeto que culminou com a lei 11.124/2005, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social- SNHIS e cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social- FNHIS e o seu Conselho Gestor. O Movimento Popular de Moradia foi o principal apoiador da causa.
Conforme ensina Pedro Lenza (2014, p.631), este foi o primeiro projeto de iniciativa popular da história brasileira apresentado à Câmara dos Deputados, tendo tramitado por mais de treze anos até ser finalmente aprovado e sancionado.
Apesar disso, durante a sua tramitação, chegou a ser levantado possível vício formal de iniciativa, uma vez que a medida dispunha sobre matérias reservadas à iniciativa exclusiva do Presidente da República, nos moldes do art.61, § 1º, II, “a” e “e”. De qualquer forma, a matéria desta discussão ainda não foi apreciada pelo Supremo Tribunal Federal.
Por fim, o quarto projeto culminou com a Lei Complementar nº135/2010, popularmente conhecida como Lei da “Ficha Limpa”, que altera a Lei Complementar nº 64/1990, para incluir hipóteses de inelegibilidade que visam proteger a probidade administrativa e a moralidade no exercício do mandato.
Conforme se extrai dos ensinamentos de Pedro Lenza (2014, p.632), a medida foi apoiada com mais de 1(um) milhão e 700(setecentas) mil assinaturas, tendo ampla aceitação por parte da sociedade brasileira. Em decorrência disso, o projeto foi encaminhado por diversos Deputados Federais.