INTRODUÇÃO
De acordo com a Constituição Federal de 1988, para que um tribunal decida sobre a inconstitucionalidade de determinada lei, deverá submetê-la à apreciação do plenário.
Porém, a lei que regulamenta o controle concentrado prevê uma exceção para as hipóteses de julgamento de medida cautelar durante o recesso do Supremo Tribunal Federal. Nesse caso, a decisão será proferida apenas pelo relator e, quando do retorno das atividades do tribunal, a medida cautelar será remetida para ratificação pelo plenário. Entretanto, o STF vem descumprindo esse preceito, uma vez que está demorando demasiadamente para submeter a questão ao pleno do tribunal.
O DESCUMPRIMENTO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL DA CLÁUSULA FULL BENCH EM JULGAMENTO DE MEDIDA CAUTELAR DE ADI
O controle de constitucionalidade pode ser exercido na forma de controle difuso, quando é feito pelos juízes de primeiro grau ou pelos tribunais. Ou como controle concentrado, sendo realizado pelo STF, conforme o art. 102, inciso I, da Constituição Federal de 1988 (CRFB/88):
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;
A CRFB/88 estabelece no art. 97 como será realizada a decisão sobre a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo quando a competência pertencer aos tribunais: “Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público”.
A essa peculiaridade dá-se o nome de cláusula full bench ou cláusula de reserva de plenário. De acordo com Juliano Taveira:
Também chamada de cláusula constitucional do full bench (ou full court), determina que a “inconstitucionalidade de leis ou de outros atos estatais somente pode ser declarada, quer em sede de fiscalização abstrata (método concentrado), quer em sede de controle incidental (método difuso), pelo voto da maioria absoluta dos membros integrantes do Tribunal, reunidos em sessão plenária ou, onde houver, no respectivo órgão especial” (STF, AgRg no AI 615.686/RS). (BERNADES, 2013, p. 372)
No caso específico do julgamento pelo Supremo Tribunal Federal de ações de controle concentrado, a Lei 9.868/991 estabelece que é necessária que seja observada a cláusula de reserva de plenário tanto no caso de se decidir pela inconstitucionalidade da norma, como pela constitucionalidade.
Entretanto, o art. 10 do citado diploma normativo prevê uma exceção, em que o tribunal não terá todos os ministros presentes e, portanto, não poderá julgar com obediência à aláusula full bench. Esta situação se refere ao período de recesso do Poder Judiciário, em que as decisões de medida cautelar requeridas nas ações de inconstitucionalidade deverão ser julgadas monocraticamente pelo relator e submetidas ao plenário assim que este período acabar. Nos termos da lei: “salvo no período de recesso, a medida cautelar na ação direta será concedida por decisão da maioria absoluta dos membros do Tribunal, observado o disposto no art. 22, após a audiência dos órgãos ou autoridades dos quais emanou a lei ou ato normativo impugnado, que deverão pronunciar-se no prazo de cinco dias”.
Uma das funções da medida cautelar na ADI é suspender a validade de uma lei em que se tenha fundada dúvida da sua constitucionalidade – fumus boni iuris – e cuja vigência possa trazer dano à sociedade ou a um grupo de pessoas – periculum in mora. Nas palavras de Gilmar Mendes, a concessão de medida cautelar tem “fim de evitar o agravamento do estado de insegurança ou de incerteza jurídica” (MENDES, 2011, p. 1.227). Portanto, como foi dito, no período de recesso dos tribunais, a medida cautelar que cumprir os requisitos comentados acima será julgada pelo relator produzindo efeitos desde então; findo o recesso, ela será submetida à ratificação do plenário.
Todavia, não é o que vem acontecendo na prática. Uma medida cautelar que chega ao Supremo Tribunal Federal no período de recesso é julgada, implicando, por exemplo, na suspensão de uma lei, mas não é submetida em tempo razoável ao plenário posteriormente. Isso porque, diferentemente do que ocorre nos outros tribunais, no STF a medida cautelar não tranca pauta e nem tem prazo para ser julgada. Fica a critério dos ministros submetê-la a ratificação, e, enquanto isso, a vigência da lei questionada fica suspensa.
Grosso modo, pode-se afirmar que o relator está usurpando a competência do plenário de decidir acerca da constitucionalidade das leis ou atos normativos, uma vez que ele decide a cautelar, suspende a lei, e não submete a análise da decisão para o pleno.
Há várias ADIs que tiveram medidas liminares julgadas pelo relator e ainda não foram submetidas ao plenário para julgamento. Como exemplo podem ser citadas as ADI 4.144, com liminar deferida em 2013, e a ADI 5.171, com medida liminar deferida em 2014. Ambas as decisões suspendem eficácia de diplomas normativos. É cediço que o Supremo Tribunal Federal é exageradamente sobrecarregado, visto ser a última instância recursal e órgão de cúpula, mas não justifica a inércia de quatro anos no julgamento.
Enquanto aguardam para serem submetidas ao plenário, leis importantes estão suspensas. Pode-se citar o exemplo dado por Lenio Streck, a ADI 4917/RJ que trata da inconstitucionalidade da Lei dos Royalties (Lei 12.734/2012). Nesse caso, foi concedida medida cautelar para suspender os efeitos dos artigos 42-B; 42-C; 48, II; 49, II; 49-A; 49-B; 49-C; § 2º do art. 50; 50-A; 50-B; 50-C; 50-D; e 50-E da Lei Federal 9.478/97, com as alterações promovidas pela Lei 12.734/2012. Enquanto não é julgada, vários estados, que poderiam estar recebendo a ajuda do valor dos royalties, estão sendo prejudicados; só o Piauí deixou de receber mais de R$ 300 milhões durante um ano.
Cumpre ressaltar que no controle de constitucionalidade difuso realizado pelo STF não é reconhecida a aplicabilidade da cláusula de reserva de plenário. Há um precedente da 2ª Turma do STF no qual a Min. Ellen Gracie afirma isso expressamente:
(...) 4. O STF exerce, por excelência, o controle difuso de constitucionalidade quando do julgamento do recurso extraordinário, tendo os seus colegiados fracionários competência regimental para fazê-lo sem ofensa ao art. 97 da Constituição Federal. (...) (RE 361829 ED, Relatora Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, julgado em 02/03/2010)
A aplicação da cláusula full bench garante a segurança jurídica, evitando decisões contraditórias das Turmas sobre a validade de dispositivos constitucionais. Seu desrespeito ocasiona grande instabilidade, além de ferir a isonomia, trazendo tratamento desigual para pessoas em situações iguais.
De acordo com o que foi exposto, pode-se dizer que o Supremo Tribunal Federal vem descumprindo o artigo 97 da Constituição Federal. Apesar de ser apenas decisão de medida cautelar, deve-se levar em conta que esta pode, entre outros efeitos, suspender a vigência de uma lei, produzindo efeito erga omnes.
CONCLUSÃO
A cláusula de reserva de plenário está prevista constitucionalmente e assegura que decisões que declarem inconstitucionalidade de normas devem ser julgadas pela maioria absoluta do pleno do tribunal.
Quando se trata de controle concentrado, a Lei 9.868/99 prevê uma ressalva para o julgamento de medida cautelar durante o período de recesso do Poder Judiciário. Nesse casso, ela poderá ser julgada monocraticamente pelo relator, e posteriormente, quando terminar o recesso, será submetida à apreciação do pleno. Contudo, estas decisões não estão sendo repassadas para o plenário em tempo hábil, implicando em afronta direta à Constituição e provavelmente prejuízo para as partes do processo.
REFERÊNCIAS
BERNARDES, Juliano Taveira; FERREIRA, Olavo Augusto Vianna Alves. Direito Constitucional – Teoria da Constituição. 3ª Edição. Salvador: Juspodivm, 2013.
BRASIL. Constituição da República Federativa de 1988. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm> Acessado em 6 de nov de 2014.
BRASIL. Lei nº 9.868 de 1999. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11343.htm> Acessado em 6 de nov de 2014.
MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 6ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2011.
STRECK, Lenio Luiz. A decisão de um ministro do STF pode valer como medida provisória? Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2014-dez-04/senso-incomum-decisao-ministro-stf-valer-medida-provisoria> Acesso em 5 de julho de 18.
A 2ª Turma do STF violou a cláusula de reserva de plenário ao afastar a obrigatoriedade do regime inicial fechado para os condenados por tráfico de drogas? Disponível em: <https://www.dizerodireito.com.br/2012/05/2-turma-do-stf-violou-clausula-de.html> Acesso em 5 de julho de 2018.
<https://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=2638851> Acesso em 5 de julho de 2018.
<https://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4657941> Acesso em 5 de julho de 2018.
<https://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4379376> Acesso em 5 de julho de 2018.
Nota
1 Art. 22. A decisão sobre a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo somente será tomada se presentes na sessão pelo menos oito Ministros. BRASIL. Lei nº 9.868 de 1999. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11343.htm>. Acessado em 6 de nov de 2014.