I. Do Estado Legislativo ao Estado Constitucional de Direito: a supremacia da Constituição
Inicialmente, para que se compreenda o valor da norma ambiental, faz-se necessário perceber onde estaria a sua legitimidade. Seria impossível estabelecer interpretação adequada a uma norma sem encontrar o seu pressuposto maior de validade, fundamento de onde irradia a sua carga valorativa.
A subordinação das normas legais aos preceitos constitucionais garante maior segurança jurídica aos direitos individuais, difusos, coletivos e sociais, prevenindo a sociedade de deparar-se com arbítrios estatais ou contradições que afetem seus direitos. Do mesmo modo, esta exigência impõe limites à elaboração das normas ambientais, garantindo um sentido de preservação ambiental.
Assim, a exigência de compatibilidade das normas legais à CF/1988, tanto à sua forma de elaboração quanto ao seu conteúdo, demonstra que não só as normas ambientais como também os seus princípios só possuirão validade se guardarem consonância com os princípios constitucionais.
É bem verdade que por algumas vezes este objetivo não é atingido, ocorrendo contradições entre a norma constitucional e a norma infraconstitucional, situação para a qual existem soluções como a propositura da Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI ou da Ação Declaratória de Constitucionalidade – ADC, como ocorre no caso em exame.
Mas nem sempre foi assim. O constitucionalismo remonta à antiguidade clássica, mas até a Idade Média possuía características diferentes como um texto não escrito e tão somente o intuito de limitar o poder político através de um sistema de freios e contrapesos.
Além disso, como não havia garantia escrita, esperava-se reconhecimento espontâneo do governante aos direitos fundamentais, ideia bastante falaciosa. Somente no século XVIII, com a chegada das ideias iluministas, surge o constitucionalismo moderno, vinculado a uma constituição necessariamente escrita e rígida, cuja alteração depende de procedimentos especiais e solenes, trazendo mais segurança aos direitos fundamentais nela previstos.
Neste momento, já existia a noção de que a Constituição seria hierarquicamente superior ao restante das normas, tornando-se fundamento de validade das mesmas e instrumento de organização do poder estatal, através da separação e limitação dos poderes. Nas palavras do constitucionalista português José Gomes Canotilho, “o constitucionalismo moderno representa uma técnica específica de limitação do poder com fins garantísticos.”
Mas o amadurecimento do constitucionalismo moderno - nascido do liberalismo político e econômico do século XVIII - ocorre após a Segunda Guerra Mundial, quando a sociedade dos países ocidentais exige a implementação de garantias sociais e econômicas no texto constitucional.
Neste momento surge o Neoconstitucionalismo, a passagem de uma Constituição Liberal para uma Constituição Intervencionista, Social, Dirigente, onde se resguardariam direitos sociais. Esta é a passagem do Estado Legislativo ao Estado Constitucional de Direito, vivido atualmente.
Nas palavras do mestre Dirley da Cunha, nesta fase,
“consolida-se a passagem da Lei e do Princípio da Legalidade para a periferia do sistema jurídico e o trânsito da Constituição e do Princípio da Constitucionalidade para o centro de todo sistema, em face do reconhecimento da Constituição como verdadeira norma jurídica, com força vinculante e obrigatória, dotada de supremacia e intensa carga valorativa.”
Assim, em razão da implantação do Estado Constitucional de Direito, há uma subordinação da Lei nº 12.651/2012 aos valores e ditames previstos na CF/1988, enquanto pressuposto de validade de todo ordenamento jurídico. Por este motivo, fez-se necessário um exame da constitucionalidade da lei florestal em relação à previsão do Art. 225 da CF/1988, que trata do meio ambiente.
Neste momento se insere a competência do Supremo Tribunal Federal – STF resguardada pela própria Carta Magna de 1988, em examinar a conformidade da Lei Florestal de 2012 aos preceitos constitucionais em sede de controle concentrado de constitucionalidade.
II. Do método hermenêutico adequado à justa interpretação da norma ambiental
A hermenêutica contemporânea conquistada pela evolução do pensamento jurídico possibilita uma interpretação para além do quanto descrito na letra da lei, visto que comprometido com uma gama de valores que sustenta todo o ordenamento jurídico.
O filósofo Arthur Kauffman afirma que “a hermenêutica é uma das muitas possibilidades de lidar com o mundo e, assim, com o direito, não podendo, por isso, fechar-se perante outras teorias como o faz a teoria da argumentação ou a teoria analítica.”
Deste modo, entende-se que a hermenêutica é um instrumento de interpretação para que os fins então almejados pela norma florestal se concretizem. Para tanto, em relação ao Código Florestal, seria necessária a utilização da interpretação que possibilite garantir todo seu sentido material, promovendo a efetiva proteção ambiental.
Segundo a filosofia hermenêutica de Martin Heidegger, esta interpretação só seria conquistada através de uma inserção do julgador no horizonte de compreensão do caso concreto, o que ele denomina Dasein, ou ser-no-mundo. Esta seria uma condição de possibilidade para o julgador extrair da norma a carga valorativa que o momento histórico e social exigem.
É desta forma que a norma se protrai no tempo mantendo sua aplicabilidade, acompanhando as evoluções culturais, condição sem a qual a mesma torna-se obsoleta, inaplicável aos casos concretos, e letra morta.
Entretanto, em relação ao Código Florestal de 2012, não é possível afirmar que este método hermenêutico foi inteiramente prestigiado. Isto porque, em alguns aspectos, permitiu o Supremo Tribunal que a norma florestal relativizasse o seu caráter protetivo das áreas de reserva legal e consequentemente da vegetação nativa, perdendo neste aspecto o elo de ligação com os valores constitucionais.
Deste modo, observa-se que se os julgadores tivessem observado o horizonte de compreensão sugerido por Heidegger, haveria a prevalência da proteção à vegetação nativa e à impossibilidade de redução das Reservas Legais, objetivos valorizados pela norma florestal e constitucional como condições da própria sobrevivência humana.
Como lembra Hans-Georg Gadamer, “compreender é sempre também aplicar”. Para ele, a interpretação e aplicação do direito representam uma unidade metodológica. Assim, a concretização de valores prestigiados pelo Art. 225 da Constituição Federal de 1988 dependerá sempre de uma interpretação do operador inserido no círculo hermenêutico do caso concreto, sob pena de uma análise e julgamento incompletos da realidade.
III. Da imperiosa compatibilização entre interesses econômicos e ambientais no Brasil
A preocupação com as questões ambientais surgiu após o advento da sociedade fordista, quando iniciou-se o processo de produção e consumo em massa ao redor do mundo. A industrialização ocorrida ao longo de todo século XX, o crescimento populacional e a concentração espacial de pessoas no meio urbano foram consequências do capitalismo que tornaram a questão ambiental ainda mais importante e atual.
Assim, os estudos voltados à questão ambiental evoluíram, e os países passaram a reunir-se no sentido de buscar soluções aos seus passivos ambientais. A Convenção de Estocolmo de 1972 foi primeira reunião mundial para tratar do meio ambiente, cujo objetivo maior foi promover a Declaração Universal do Meio Ambiente e inserir nas constituições federais a necessidade de proteção ambiental.
Em 1987, durante a Conferência das Nações Unidas, foi elaborado o Relatório Brundtland, denominado Nosso Futuro Comum, que ressaltou os riscos da utilização excessiva dos recursos naturais sem considerar a capacidade dos ecossistemas. Este relatório trouxe como conceito de desenvolvimento sustentável “aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem às suas necessidades”.
Por sua vez, a Agenda 21 trouxe o princípio da Responsabilidade Comum mas diferenciada, que busca individualizar a aplicação das sanções de acordo com a conduta praticada por cada agente, tornando-a mais justa.
Destarte, observa-se que muito embora o homem tenha voltado seu olhar as questões ambientais, isto ainda é feito numa tentativa de criar instrumentos que viabilizem a manutenção do seu bem-estar e o protejam das mudanças climáticas que ele mesmo causou na busca por crescimento econômico. Quais seriam os limites desta relação entre desenvolvimento econômico e a manutenção sadia do meio natural?
O Código Florestal em seu art. 1º-A, III, traz a responsabilidade do governo em harmonizar os interesses do setor produtivo brasileiro e a manutenção dos recursos naturais, a seguir.
Art. 1º-A. (...)
parágrafo único. Tendo como objetivo o desenvolvimento sustentável, esta Lei atenderá aos seguintes princípios:
III - ação governamental de proteção e uso sustentável de florestas, consagrando o compromisso do País com a compatibilização e harmonização entre o uso produtivo da terra e a preservação da água, do solo e da vegetação;
Assim, em que pese a importância do setor produtivo brasileiro para a economia como um todo, faz-se necessário uma readequação destas atividades, mitigando seus impactos, oportunidade dada ao Supremo Tribunal ao analisar as ações constitucionais.
As recentes mudanças climáticas decorrentes da ação humana na exploração intensiva dos recursos naturais demonstram um flagrante desequilíbrio entre estes dois interesses.
Outra prova material deste desequilíbrio de interesses está na crescente supressão de vegetação nativa – objeto de proteção do Código Florestal, que comprometeu-se a evitar esta prática de forma mais severa.
É preciso enxergar a vegetação nativa enquanto recurso biológico essencial à manutenção da água no planeta. Deveria haver uma maior restrição de possibilidades de desmatamento de modo a preservar o regime de chuvas, e consequentemente, a preservação deste recurso imprescindível à vida.
Em julho de 2012, durante a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, a água foi reconhecida como um direito humano, votado pela Assembléia Geral da ONU, representando um avanço mundial na luta pela manutenção e democratização do acesso a água potável e segura.
Reconhecer o direito humano à água, porém, é apenas um passo para que a satisfação efetiva deste recurso natural seja uma realidade a milhões de pessoas que esperam pela sua distribuição igualitária.
Enquanto isso, a demanda implacável por água pela indústria, pelas grandes corporações, setor de construção civil que só visam o crescimento ilimitado, associado à inércia dos líderes políticos, repercutem numa crise hídrica agravada pelo crescente desmatamento que o Código Florestal deveria evitar.
As repercussões do desmatamento na crise hídrica brasileira são muito claras. A supressão de vegetação tem afetado o regime de chuvas, alterando ainda o clima de determinada região. Nas palavras da premiada ambientalista canadense Maude Barlow, em sua obra Água - Futuro Azul,
“a história não precisa terminar em tragédia. Há soluções para essa crise e um caminho para um mundo justo e seguro em relação à água. Para chegar a este lugar, no entanto, precisamos estabelecer princípios para nos orientar e ajudar a criar políticas, leis e acordos internacionais para proteger a água e a justiça pela água, agora e sempre.”
Assim, para a sadia utilização e preservação dos recursos naturais, é necessário que se promova uma urgente compatibilização entre interesses econômicos e ambientais, missão confiada ao novo Código Florestal, da qual o mesmo se afastou após as recentes alterações, conforme se verá em momento oportuno.
As mudanças climáticas, o desmatamento e a consequente escassez de água dão origem a um grave fenômeno social, qual seja, as migrações em massa em busca de clima e de água potável, tanto no Brasil quanto ao redor do mundo.
Falar de equilíbrio entre interesses opostos é um desafio que necessita ser enfrentado, passando por inevitáveis concessões recíprocas. A conciliação entre bem-estar humano, preservação ambiental e desenvolvimento econômico é um desafio, cuja solução passa por uma mudança de paradigma em relação ao olhar para o meio ambiente.
O olhar do homem para com a preservação dos recursos naturais ainda é voltado unicamente à sua espécie. Ainda é muito mais voltado à sua preservação do que à manutenção dos recursos naturais como um fim em si mesmo.
Ademais, urge enxergar a vegetação nativa como elemento essencial ao próprio desenvolvimento econômico, condição sine qua non para a atividade agrícola, e consequentemente aos outros setores de desenvolvimento.
É preciso superar a visão do meio ambiente como rival do progresso, mas sim como um meio que se bem utilizado, proporcionará desenvolvimento de forma segura e duradoura, situação pela qual a exploração excessiva atual não é capaz de oferecer.
IV. A constitucionalidade do Código Florestal e seus riscos ao meio ambiente
O Brasil é formado por mais de dez domínios, possuindo cada um destes suas peculiaridades em razão do solo, do clima e da vegetação regionais. Em razão do seu potencial em preservar parcelas importantes destes domínios, as Áreas de Preservação Permanente – APP’s e Áreas de Reserva Legal – RL representam inovações do Código Florestal de 2012 de grande relevância nacional.
Neste sentido, como legitimada universal à propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com fulcro no art. 103, VI, da CF/88, aos 21/01/2013 a Procuradoria Geral da República ingressou com a ADI nº 4.901, com o fim de resguardar estas áreas de proteção ambiental.
O parquet buscava obter perante o Supremo Tribunal Federal a declaração de inconstitucionalidade de alguns dispositivos do referido diploma, tais como os artigos 12, §4º e §5º; 13, 28, 48, 66 e 68. Por surpresa, não houve êxito em sua iniciativa, decidindo o STF pela constitucionalidade de todos estes dispositivos legais.
Em relação ao art. 12, a Procuradoria Geral da República entendia que o seu §4º era inconstitucional por prever a redução de 80% para 50% da área de reserva legal na hipótese de encontrar-se inserida em área indígena homologada ou mais da metade da área com unidade de conservação. Entretanto, após voto da maioria plenária, assim não entendeu o STF, mantendo a constitucionalidade do dispositivo legal.
O art. 12, §5º também fora suscitado pela PGR, por prever a redução de 80% para 50% da área de reserva legal desde que inserida em locais que possuam 65% de unidade de conservação. Contudo, o plenário do STF novamente reconheceu a constitucionalidade do dispositivo florestal.
Nestes dois entendimentos do STF não é possível sustentar a existência de retrocesso, uma vez que o Plenário tão somente manteve a norma florestal em sua descrição original, frustrando as expectativas de ambientalistas que dela discordavam e do própria Procuradoria Geral da República em torná-los inconstitucionais.
Outrossim, muito embora não seja possível sustentar retrocesso nestas decisões – visto que não alteram a letra da lei - não é demais ressaltar que o teor da norma é lesivo à manutenção dos recursos biológicos existentes na área de reserva legal objeto de uma possível redução.
Estas normas são um risco potencial à perda progressiva das Áreas de Reserva Legal, sem promover qualquer compatibilização entre os interesses econômicos e ambientais, optando por atender tão somente à crescente exploração de áreas já protegidas.
O art. 48 do Código Florestal também fora suscitado como inconstitucional pela PGR em sede da mesma ADI. O dispositivo prevê em seu caput a transferência onerosa ou gratuita das Cotas de Reserva Ambiental – CRA de um proprietário a pessoa física ou jurídica de direito público ou privado, através de termo assinado por ambas as partes.
As Cotas de Reserva Ambiental seriam um título nominativo representativo de área com vegetação nativa que esteja inserida em propriedade rural com Unidade de Conservação, protegidas sob a forma de Rppn, ou em área de reserva legal, nos moldes do art. 44 da lei em comento.
Assim, a transferência de cotas de reserva ambiental devidamente emitida pelo órgão competente do Sisnama seria plenamente possível. Entretanto, o 2º do art. 48 determina que a utilização destas cotas para fins de compensação de Reserva Legal só seria possível no caso deste título encontrar-se inserido no mesmo bioma do imóvel rural.
Esta condição imposta pela Lei Florestal de 2012 dificulta muito a compensação de áreas de Reserva Legal, pois condiciona uma prática de compensação ambiental que visa restabelecer equilíbrio ambiental ao mesmo local pelo qual um título estaria vinculado. Esta é a razão pela qual a norma soa inconstitucional, posto que caminha em direção oposta à previsão do art. 225 da CF/88.
Para dificultar ainda mais a prática da compensação ambiental, em sua decisão pela manutenção da constitucionalidade desta norma, observa-se que o STF condicionou a compensação ambiental a ser feita entre locais com a mesma identidade ecológica.
Ora, este é outro risco decorrente da decisão final em exame, pois a ausência de uma definição clara acerca desta nomenclatura poderá levar o indivíduo ao cometimento de infrações ambientais caso o mesmo não execute a compensação ambiental em área que possua “identidade ecológica”.
V. Considerações Finais
Diante do exposto, conclui-se que, em decorrência da implantação do Estado Constitucional de Direito, as normas infraconstitucionais como a Lei Florestal devem guardar compatibilidade de forma e conteúdo em relação à previsão do art. 225 da CF/1988.
Este exame de conformidade da Lei Florestal aos valores constitucionais pelo STF preservou em parte alguns dispositivos importantes ao equilíbrio ambiental, como a impossibilidade de utilização de Áreas de Preservação Permanente para finalidades desportivas, mas manteve a constitucionalidade da redução da Reserva Legal de 80% a 50%, o que representa uma perda gradativa de áreas protegidas.
Em verdade, muito embora o STF tenha relativizado algumas garantias ambientais e dificultado o processo de compensação de reserva legal por cotas de reserva ambiental, conclui-se que a Lei Florestal de 2012 em si é deficiente em comparação à lei florestal anterior, Lei nº 4.771/65, revelando-se insatisfatória no que tange à efetiva proteção ambiental.
Torna-se urgente a compatibilização de interesses econômicos - necessários à manutenção do setor produtivo e da vida social - com interesses ambientais, imprescindíveis à própria continuidade da vida humana.
Para tanto, é preciso revisitar prioridades, pelo próprio meio ambiente enquanto um fim em si mesmo a ser protegido em sua diversidade biológica, e pela proteção das gerações futuras que deverão usufruir de um meio ambiente minimamente sustentável, através de atividades produtivas que minimizem os impactos ambientais decorrentes da industrialização das últimas décadas.
Referências Bibliográficas:
BARLOW, Maude. Água – Futuro Azul. São Paulo: Mr. Books. 2015, pg. 65.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 3ª ed., Coimbra: Almedina, 1997, pg. 1351.
GADAMER, Hans-Georg. Verdad y Método. Salamanca, Sígueme, 1993, v. I.
IPEA, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Sustentabilidade ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano. 2010, pg. 29.
JÚNIOR, Dirley da Cunha. Curso de Direito Constitucional. 4ª ed., Salvador: Juspodium, 2010, pg. 38.