Sumário: 1. Introdução. 2. A Lei de Responsabilidade Fiscal. 3. A Lei de Improbidade Administrativa. 4. A Ligação Entre a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei De Improbidade Administrativa. 5. Considerações Finais. Referências.
Resumo: O presente artigo desenvolve estudo acerca da Lei de Responsabilidade Fiscal, que foi um marco na história da gestão financeira dos recursos públicas, por este motivo vêm estabelecer o conceito, as características, os objetivos e as finalidades desta lei, em consonância com a Lei de Improbidade Administrativa, no que se referem os objetivos e as sanções que são aplicadas em decorrência de uma conduta que feriu a lei de responsabilidade fiscal. Assim, sabe-se que, ambas as leis protegem o patrimônio da Administração pública contra a pratica abusiva e imprópria dos gestores públicos que possam causar danos ao erário.
Palavras-chave: Lei de Responsabilidade Fiscal. A Lei de Improbidade Administrativa. Agente público. Gestão Fiscal. Finanças Públicas. Dano ao erário.
1. INTRODUÇÃO
A Lei de Responsabilidade Fiscal de n° 101 surgiu em 04 de maio de 2000, com o propósito de desenvolver a gestão pública, impondo normas, condições e sanções rígidas para que o administrador público seja diligente no trato com a coisa pública, de modo a ser responsável e eficaz para alcançar a finalidade pública almejada.
A referida lei complementar 101/00 tem consonância com outras leis dentro do ordenamento jurídico, como o Código Penal e código financeiro, contudo, tem uma sintonia maior com a Lei 8429/92 conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, o que se dá pelo péssimo costume do mau gerenciamento dos recursos públicos, o que resulta logicamente em tantos casos de corrupção instalados no país, sendo este o principal motivo que as referidas leis tentam combater.
Ainda, sobre a relação entre as duas leis, sabe-se que, protegem a coisa pública, significando que, no momento em que o gestor público tem uma conduta fiscal desonesta ferindo e discordando da lei de responsabilidade fiscal, de logo, tem reflexo intimamente na lei de improbidade, sendo assim, devidamente penalizado.
A lei prevê algumas punições como a suspensão dos direitos políticos, ressarcimento ao erário, passando pela indisponibilidade de bens e perda da função pública.
Para alcançar o objetivo proposto, este trabalho será realizado através do método dedutivo, baseando-se em um referencial teórico bibliográfico, com o material de vários doutrinadores da área em estudo, e a dinâmica legislação e jurisprudências.
2. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal de n° 101 introduzida no ordenamento jurídico em 04 de Maio de 2000, vem regulamentar o que a Constituição explana na parte de Tributação e Orçamento, mais precisamente no artigo 163 da referida Carta Federal, “ex vi”:
Art. 163. Lei Complementar disporá sobre:
I – finanças públicas;
II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações, e demais entidades controladas pelo Poder Público;
III – concessão de garantia pelas entidades públicas;
IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V- fiscalização financeira da administração pública direta e indireta.
Entende-se, que, o diploma legal veio com a responsabilidade de desenvolver o sistema de gestão pública em todos os entes da federação, trazendo uma nova disciplina fiscal para o país. Assim, a lei no seu bojo estabelece as condutas necessárias para que um bom agente público e administrador de recursos, desenvolva o seu papel e alcance o fim que a lei se destina.
A partir da LRF foram estabelecidos os limites e condições para melhor gerir o dinheiro público, que, na oportunidade em que o gestor se utiliza da ética, boa-fé e responsabilidade no trato com a coisa pública, ele alcançará com mais facilidade a finalidade pública almejada pela Lei, criando assim as melhores condições para que sejam implementadas as políticas públicas.
É importante afirmar que, antes da lei de responsabilidade fiscal não havia legislação repressora contra o descontrole dos gastos públicos. Por este motivo, o administrador público ficava livre para tomar as suas decisões sobre aumento, diminuição de despesas, aplicação de recursos, empréstimos, dentre outras aplicações financeiras. Com a Lei de Responsabilidade há possibilidade de serem aplicadas sanções rígidas com sintonia com outras legislações.
2.1. Princípios da Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal pauta-se nos princípios do equilíbrio fiscal, princípio do controle, princípio da responsabilidade, princípio da programação, princípio da transparência e o princípio da economicidade, tendo por objetivo principal instituir as condições necessárias para o bom gerenciamento das finanças públicas, resgatando a ética e disciplina na administração pública.
Pelo princípio do equilíbrio fiscal o gestor público só se utilizará dos recursos de acordo com o que o orçamento preveja, uma receita programada, “gastando somente aquilo que arrecada”. Assim, verifica-se que, o mandamento tem por objetivo assegurar que as despesas autorizadas não sejam superiores à previsão de receita.
Pelo princípio do controle tem o Poder Legislativo como figura importante na fiscalização, na qual muitas vezes será de competência da Corte de Contas como responsável pela autoridade, poder de controle sobre as gestões, emitindo alertas, verificando os gastos com o pessoal, o atingimento de metas fiscais, limites e condições para realização de operações de crédito, tudo isso de acordo com Art. 59 da lei.
O princípio da responsabilidade diz respeito ao princípio da legalidade em que o gestor deve seguir, estabelecendo assim os dispositivos sancionatórios caso o agente público venha ferir a Lei de Responsabilidade Fiscal, no que se refere a sua conduta sobre seus atos de gestão.
No que se refere ao princípio do planejamento em resumo é todo o aperfeiçoamento programado para a ação estatal, é uma pretensão organizada de onde será posto aquele recurso para alcançar determinado fim almejado na lei de responsabilidade fiscal. Assim, na referida lei se encontram maiores inovações nos artigos 3°, 4° e o 8° que é o da programação financeira, e na Constituição de 1988 encontramos o Art.169 que disciplina que qualquer ato financeiro só poderá ser feita por prévia dotação orçamentária.
Ainda, conforme a explicação de Figueiredo (2001):
É através dele que, observando o controle fiscal rígido imposto pela lei, os gestores públicos poderão distinguir nitidamente o que é importante, o que é mais importante, o que é prioritário e o que é imprescindível, para alocar da melhor maneira os recursos disponíveis e não incorrer na necessidade de interromper abruptamente, de cortar linearmente ações e despesas de interesse social imediato.
Sobre o princípio transparência é a consagração do princípio constitucional da publicidade albergado no Art.37 da Constituição Federal de 1988. A transparência destoa um pouco da publicidade, pois na lei em apreço possibilita e incentiva a participação popular em audiências públicas, bem como no momento da elaboração dos projetos e planos e leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos. Ainda, permite com ampla divulgação o acesso para consulta das contas dos gestores durante o período de administração, possibilitando assim a avaliação e acompanhamento da gestão.
E por fim, sobre o princípio da economicidade é a conduta do custo-benefício trazendo a satisfação do serviço, relacionando-se intimamente com o princípio da efetividade. O professor Marçal Justen Filho (2010, p. 96), explica melhor acerca do princípio da economicidade narra que: “[...] Não basta honestidade e boas intenções para validação de atos administrativos. A economicidade impõe adoção da solução mais conveniente e eficiente sob o ponto de vista da gestão dos recursos públicos”.
Desta maneira, a lei tem a intenção de implantar uma gestão fiscal responsabilizada, calcada em princípios universais que apontam para o melhor trato com a “res pública” coisa pública, a possibilidade de incriminar gestores públicos pelo descontrole, irresponsabilidade, de acordo com os ditames de responsabilidade e transparência.
Por oportuno, verifica-se a responsabilidade nas questões de controle, e condições para gestão fiscal, e a transparência pelo controle social que é oportunizado através da participação popular, se traduzindo em meios eficazes para garantia de um bom sistema de gestão fiscal do dinheiro público.
2.2. Penalidades
A Lei de Responsabilidade Fiscal disciplina em seu Art. 73 que as infrações cometidas que venham a ferir seus dispositivos devem ser punidas com base no Decreto-Lei n° 2.848, de 07 de dezembro de 1940 (Código Penal), da Lei n°. 1079, de 10 de abril de 1950, do Decreto-Lei n° 201, de 27 de fevereiro de 1967 e da Lei n° 8.429, de 02 de junho de 1992 (Crime de Improbidade Administrativa) e demais normas da legislação pertinente.
A Lei de Responsabilidade Fiscal pune o próprio ente da federação que não se adaptar aos mandamentos, e pune também, as pessoas físicas gestoras dos recursos públicos, pois era prática corrente dos chefes do executivo promoverem excessos na execução orçamentária no último ano de seus mandatos, “deixando a conta pra pagar” aos governantes sucessores, por isso, veio o Art. 42 vedando a possibilidade de contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este intento, atendendo de forma magistral ao princípio do planejamento.
3. A LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A improbidade infelizmente é um mal implantado no país com raízes fortes, que por este motivo se criam leis todos os dias na tentativa de coibir a prática irresponsável e desumana de alguns agentes públicos e terceiros equiparados no trato com a coisa pública, que por estas ações ou omissões acarretam os mais variados prejuízos à administração pública e a sociedade.
A Lei de 8429/92 conhecida como “Lei do colarinho branco” foi instituída com o fundamento do Art. 37 §4°da Constituição Federal de 1988, para estabelecer as características e os objetivos, fixando ainda, sanções aos agentes públicos e terceiros equiparados ou aqueles que não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
O princípio da moralidade é mandamento constitucional no seu art. 37, § 4º, que os atos de improbidade administrativa serão punidos com a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Desta forma, a lei obriga que o agente público no desempenho de suas funções aja de acordo com os padrões éticos, decoro, boa-fé, honestidade, lealdade e probidade.
Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles:
o agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o Honesto do Desonesto. E ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético da sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo do injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto (MEIRELLES, 2012, pág. 90).
Para complementar o entendimento, Maurício Antonio Ribeiro Lopes, citado pelo professor Romeu Felipe Bacellar Filho declara que:
A moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum o que, contudo, não as antagoniza, pelo contrário, são complementares”. A moralidade administrativa é composta de regras de boa administração, ou seja: pelo conjunto de regras finais e disciplinares suscitadas não só pela distinção entre os valores antagônicos – bem e mal; legal e ilegal; justo e injusto – mas também pela ideia geral de administração e pela ideia de função administrativa. Vislumbra-se nessa regra um caráter utilitário que é dado por sua imensa carga finalista.
Assim, entende que o princípio da moralidade deve ser obedecido, por ter mandamento constitucional e infraconstitucional como o art. 4º da Lei nº 8.429/92 em que estipula que todos aqueles que atuam em nome da Administração estão obrigados a seguir, no desempenho de suas atribuições, os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Desde 02 de junho de 1992, ano de sua vigência, a lei de improbidade administrativa apareceu no cenário nacional como sendo o principal instrumento de defesa do patrimônio público e da moralidade e eficiência na administração pública.
A referida lei não expôs o que venha a ser improbidade administrativa, e a doutrina faz menção a moralidade e probidade administrativa que a Constituição elencou, uma vez que, o ser probo é aquele honesto, que age com decência com a coisa pública.
Por outras palavras, pode-se dizer que improbidade administrativa é a desobediência e o desrespeito com as leis e os princípios que regem a administração pública, na qual a conduta é praticada pelo agente público acarretando enriquecimento ilícito, dano ao erário ou violação de deveres do cargo.
Entende-se que, a lei dar sentido amplo a palavra erário para que seja punida qualquer lesão que afete o patrimônio das entidades da Administração direta e indireta, bem como daquelas pessoas jurídicas de direito privado para as quais o erário haja concorrido nos percentuais definidos no art.1º, caput e parágrafo único da Lei n º 8.429/92.
4. A LIGAÇÃO ENTRE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Primeiramente, cabe destacar que a Lei de Responsabilidade Fiscal não criou nova modalidade de improbidade administrativa, e sim, oportunizou a sua aplicabilidade diante de uma lógica jurídica em que o agente público descumpre suas obrigações cometendo uma infração administrativa.
É de extrema importância existir um orçamento correto, com equilíbrio fiscal, transparência e planejamento orçamentário, porém, pela desídia de alguns agentes públicos não se alcançam muitas vezes as finalidades pretendidas pela lei. Assim, pelo não cumprimento das obrigações por parte dos administradores dos recursos públicos nasce os desvios de finalidade que a lei tenta coibir.
A ideia de improbidade administrativa é aplicada nas mais variadas formas, principalmente sobre os casos de corrupção, malversação administrativa, exercício da função pública de maneira ilegal ou imoral, analisando somente o dolo ou culpa nas ações e omissões frente às normas legais.
O elo existente entre as duas leis é nítido e necessário porque tratam da mesma matéria, pois protegem e resguardam os bens jurídicos pertencentes à administração pública, principalmente as de cunho econômico-financeiro, dentre outros.
Deve-se destacar que, as leis se relacionam na aplicabilidade das sanções, estas são de cunho pessoal, ou seja, quem sofrerá a penalidade é a figura do agente público. Por exemplo, o agente público que administra a gestão dos recursos e por sua ação ou omissão vem a ferir a lei de responsabilidade fiscal, de modo a causar prejuízos ao erário, ele será devidamente penalizado na lei de improbidade administrativa.
São sanções de natureza pessoal estabelecidas na lei de improbidade administrativa em decorrência de atos que ferem a lei de responsabilidade fiscal, a suspensão dos direitos políticos e a perda de cargo eletivo ou função pública. Importante destacar que, a suspensão dos direitos políticos pode variar entre 3 e 10 anos.
Ainda, também, são tipificados os atos ímprobos cunho financeiro passíveis de sanção, aqueles que o agente realiza:
Operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea conforme art. 10, VI;
Conceder benefício fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie (art. 10, VII);
Ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento (art. 10, IX);
Agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda (art. 10, X); Liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular (art. 10, XI).
A perda da função pública também pode se dar por ato de improbidade administrativa, como previsto nos três incisos do art. 12 da Lei de Improbidade administrativa, dentre outras sanções como:
A imposição do pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial, em caso de enriquecimento ilícito (art. 12, I, Lei nº 8.429/1992), de até duas vezes o valor do dano, no caso de lesão ao erário (art. 12, II, Lei nº 8.429/1992) ou de até cem vezes o valor da remuneração do agente nos atos que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 12, III, Lei nº 8.429/1992);
A proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, por prazos de dez, cinco ou três anos;
Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio; d) ressarcimento integral do dano ao Erário.
Assim, percebe-se que a lei de responsabilidade fiscal tem por escopo estabelecer as normas de finanças publicas para uma melhor gestão financeira da administração pública, de modo que no momento em que forem descumpridas, a depender do caso terão a aplicabilidade da lei de improbidade administrativa.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O trabalho ressalta o caminho positivo e moderno que a gestão fiscal dos recursos públicos vem assumindo desde o advento da Constituição Federal de 1988, com responsabilidade e eficácia no desempenho da coisa pública, em complemento das Leis de Responsabilidade Fiscal e de Improbidade Administrativa como as principais ferramentas de moralidade administrativa.
A Constituição trata no capítulo de tributação e orçamento sobre finanças, e a Lei de Responsabilidade Fiscal vem regulamentar o assunto impondo condutas necessárias aos agentes públicos, na qual pauta-se nos princípios universais de ordem financeira, e ainda determina a aplicação de sanções de natureza pessoal, penal e administrativa sobre gestores que cometem infrações que ferem os dispositivos legai da referida lei.
A Lei complementar das finanças públicas de n°100/00, estabelece em seu Art. 73 que as infrações cometidas que venham a ferir seus dispositivos devem ser punidas dentre outras, na Lei n° 8.429, de 02 de junho de 1992 Lei de Improbidade Administrativa e demais normas da legislação pertinente.
Assim, existe uma correlação jurídica e lógica entre as leis, uma vez que, ambas, protegem e resguardam os bens jurídicos pertencentes à administração pública, coibindo as mais variadas práticas irresponsáveis e corruptas dos maus gestores públicos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal é um avanço significativo para o país, e em todas as esferas da administração pública, pois cria precedentes de moralidade administrativa, boa gestão, eficiência e zelo pela coisa pública. Por este motivo, é importante a sintonia com a Lei de improbidade Administrativa, que juntas se transformam em instrumentos combatentes da corrupção e malversação administrativa que arruínam a nação todos os dias.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituição.htm>. Data de acesso: 28 de Novembro de 2017.
BRASIL. Lei Complementar no 101/2002. Brasília: Planalto do Governo. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm>. Data de acesso: 28 de Novembro de 2017.
BRASIL. Lei nº. 8.429, de 02 de junho de 1992. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 03 de julho de 1992.
FIGUEIREDO, Carlos Maurício et. al. Comentários à lei de responsabilidade fiscal. 2. ed. São Paulo: RTs, 2001.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 6ªed. Rio de Janeiro: Revista dos Tribunais, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, Ed. Medeiros, 2012;