1.1. A complexidade das políticas públicas
Inúmeros são os conceitos de “política pública” formulados cujos sentidos são direcionados pelo enfoque que se pretendeu dar ao tema.
Essa multiplicidade conceitual decorre inelutavelmente da complexidade do objeto, que envolve uma engenhosa atuação estatal para fazer frente a um fenômeno social, o qual não “decorre de uma única e exclusiva causa, mas de um conjunto múltiplo e complexo de relações causais, de natureza econômica, política ou social, que concorrem de forma aleatória para a configuração de um problema público.” (IOCKEN, 2014, p. 87).
A heterogeneidade do fenômeno social que serve de ponto de partida para o desenvolvimento de uma política pública, caracterizada pela aleatoriedade e até mesmo pelo caos, demanda uma atuação igualmente plural e, por vezes, fragmentada da comunidade científica e do Estado, redunda na formatação de um processo de elaboração e construção de políticas públicas assentado na conjugação de diversas áreas do conhecimento, a exemplo da ciência política, da economia, da sociologia e do direito, cuja interdisciplinariedade evidencia a densidade do assunto.
Apesar de as abordagens conceituais e estruturais desenvolvidas no seio das diversas áreas do conhecimento envolvidas se apresentarem, por vezes, tópicas e até mesmo fragmentadas, elas não se mostram excludentes e servem de subsídio, tanto para as análises isoladas, como para as análises multidisciplinares, haja vista que as políticas públicas provocam uma confluência e interseção das diversas áreas de conhecimento, assumindo o papel de elemento catalisador e de força centrípeta no sentido dessa junção.
De tradição europeia, a abordagem estatal das ações governamentais direcionadas à formulação e implementação de políticas públicas parte da premissa de que o Estado deve ocupar posição central e protagonista para interferir efetivamente no processo travado no bojo da sociedade de modo a equacionar e moderar a sobrepujança das classes políticas dominantes.
Por sua vez, a abordagem de tradição americana, nominada pluralista, leva em consideração a distribuição do poder entre diversos atores sociais que, de forma autônoma, contribuem para formatar, ao final e de maneira concatenada, as políticas públicas, restando possível concluir que o Estado é o resultado desses processos sociais.
Ainda, desenvolveu-se a abordagem cognitiva e normativa que evidencia “a importância das dinâmicas de construção social da realidade na determinação dos quadros e das práticas socialmente legítimas.” (MULLER, Pierre; SUREL, Yves, 2002, p. 44).
Assim, como ponto de partida, serão trazidos a lume alguns conceitos desenvolvidos a respeito das políticas públicas para, ao final, se tentar alinhavar um conceito próprio ou, pelo menos, adotar um como mais apropriado ou alinhado com o objeto do presente estudo.
Em primeiro lugar, Thomas R. Dye define políticas públicas como “tudo aquilo que os governos escolhem fazer ou não fazer”, cuja definição foi adotada por Leonardo Secchi como premissa para qualquer conceituação de política pública, na medida em que a considera como um problema público (Dye apud SECCHI, 2013, p. 9).
Por sua vez, Jenkins (apud IOCKEN, 2014, p. 18) apresenta o seguinte conceito de política pública:
“O conjunto de decisões inter-relacionadas, tomadas por um ator ou grupo de atores políticos, que se refere à seleção de objetivos e dos meios necessários para lográ-los, numa situação especificada em que o alvo dessas decisões estaria, em princípio, ao alcance efetivo desses atores.” (apud IOCKEN, 2014, p. 18).
Ainda, política pública pode ser vista “um curso de ação intencional perseguido por um ator ou conjunto de atores, quando tratam de um problema ou matérias de interesse.”, conforme Anderson (apud IOCKEN, 2014, p. 20).
Já Mullher e Surel (2002, p. 10) a política pública consiste em um “processo pelo qual são elaborados e implementados programas de ação pública, isto é, dispositivos político-administrativos coordenados em princípio em torno de objetivos explícitos”.
No Brasil, Sundfeld e Rosilho (2014, p. 46-47), analisando o tema sob a perspectiva sobreposta do direito e da ciência política, formularam o seguinte conceito de política pública:
“Sob a ótica da ideia de políticas públicas, a tônica pode se deslocar de uma análise mais isolada da norma para outra na qual sejam levados em conta os grandes objetivos perseguidos pelo Estado e a relação entre meios e fins. Haveria, neste sentido, uma ampliação dos horizontes do conhecimento jurídico.” (SUNDFELD, Carlos Ari e ROSILHO, André, 2014, p. 46-47).
Ainda, Bucci (2008 e 2013) colocando em evidência a contribuição do direito, alinhavou a seguinte conceituação de política pública:
“[...] programas de ação governamental visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados [...], os quais devem “[...] visar a realização de objetivos definidos, expressando a seleção de prioridades, a reserva de meios necessários à sua consecução e o intervalo de tempo em que se espera o atingimento dos resultados [...].” BUCCI, 2013, p. 38-39.
“[...] programa de ação governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados – processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo legislativo, processo administrativo, processo judicial – visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privada, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.” BUCCI, 2008, p. 226.
Por outro lado, Freitas (2009, p. 32) apresenta o seguinte conceito de políticas públicas, senão veja-se:
“Nesse enfoque, reconceitua-se, com vantagem científica, as políticas públicas como aqueles programas que o Poder Público, nas relações administrativas, deve enunciar e implementar de acordo com prioridades constitucionais cogentes, sob pena de omissão específica lesiva. Ou seja, as políticas públicas são assimiladas como autênticos programas de Estado mais do que de governo), que intentam, por meio de articulação eficiente e eficaz dos atores governamentais e sociais, cumprir as prioridades vinculantes da Carta, de ordem a assegurar, com hierarquizações fundamentadas, as efetividades do plexo de direitos fundamentais das gerações presentes e futuras.” (FREITAS, 2009, p. 32).
Assim, sob a perspectiva da funcionalidade do Estado e do ordenamento jurídico pátrio, é possível identificar os seguintes elementos e características componentes do conceito das políticas públicas.
De início, destaca-se que são programas ou conjunto de atos sistematizados ou inter-relacionados de forma estruturada que levam em consideração o ambiente circundante que se contrapõem aos atos isolados praticados pelo poder público, cuja ideia pode ser sintetizada pela expressão “processo decisório público”. (IOCKEN, 2014, p. 90).
Em segundo lugar, além de seu cariz institucional, isto é, da centralização do processo no âmbito do poder público, as políticas públicas tem assumido um papel de programa de Estado, em vez de governo, na medida em que são voltadas para o atendimento de demandas sociais prioritárias e permanentes de acordo com a CRFB, o que resta evidenciado, e.g., a partir da vigência quadrienal e descoincidente com os mandatos eletivos do plano plurianual (ideia de continuidade), que vigerá até o final do primeiro exercício financeiro do mandato do chefe do poder executivo subseqüente, cujo projeto será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (art. 35, § 2°, I, do ato das disposições constitucionais transitórias-ADCT).
Ademais, percebe-se que o processo de formatação, implementação e controle das políticas públicas sofre a influência de diversos atores em todas as suas fases e facetas, razão pela qual se pode concluir que, a despeito de ser encabeçado e dirigido pela Administração Pública (Segundo Meirelles (2008, p. 60) “Para evitar confusão escrevemos sempre com maiúsculas à expressão Administração Pública quando nos referimos a entidades e órgãos administrativos”) e o Poder Legislativo, tem a participação efetiva de pessoas e entidades representativa da sociedade civil organizada, bem como de órgãos e pessoas jurídicas integrantes da estrutura estatal, em cujo bojo se passou a incluir o Poder Judiciário e os Tribunais de Contas que, de modo indireto (atuação exógena) e mediato passaram a interferir efetivamente no produto final do processo de elaboração das políticas públicas.
Ainda, para além dos princípios e valores encampados pela CRFB, com a assunção explícita dos direitos fundamentais, a consecução dos direitos fundamentais passou a ser a razão última da existência do Estado brasileiro, de modo que toda e qualquer problematização que sirva de suporte para a deflagração de um processo de formatação de uma política pública deve servir para a efetivação de tais direitos, em razão da primazia valorativa conferida a tais direitos pelo constituinte.
Revelando o destaque conferido pela CRFB ao planejamento público, o art. 165, I e § 1°, da CRFB prescreveu que “a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.”
Conferindo maior legitimidade a esse instrumento normativo e consequentemente ao processo de formatação das políticas públicas, o art. 166, § 6° c/c os arts. 84, XXIII e 165, I, da CRFB estabeleceu a competência privativa do chefe do poder executivo para encaminhar o projeto de lei relativo ao plano plurianual para o poder legislativo (as duas Casa do Congresso Nacional, no âmbito federal), a quem caberá dispor sobre a matéria (art. 48, II c/c 166, caput), com a sanção do primeiro, restando vedada a edição de medida provisória (art. 62, § 1°, I, d, da CRFB) e de lei delegada (art. 68, § 1°, III, da CRFB) a respeito do tema.
Para não deixar dúvidas, o art. 165, § 4°, da CRFB dispõe que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta constituição serão elaborados em consonância com o Plano Plurianual-PPA e apreciados pelo congresso nacional.
Além das demais Leis orçamentárias (Lei de Diretrizes Orçamentárias-LDO e Lei Orçamentária Anual-LOA – art. 165, II e III, da CRFB) de todas as esferas federativas deverem guardar vínculo de compatibilidade com o plano plurianual em seus bojos (arts. 165, § 7° e 166, § 3°, I e §4°), os planos e programas regionais e setoriais previstos na CRFB deverão ser elaborados em consonância com o plano plurianual apreciado pelo congresso nacional, os quais serão instrumentalizados nas respectivas leis orçamentárias, deverão servir para reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional (art. 165, § 7°, da CRFB), indo ao encontro do objetivo fundamental encartado no art. 3°, III, da CRFB.
Por fim, ressai evidente a importância da análise dos meios disponíveis para a concretização das políticas públicas, os quais, em razão da constatação da escassez e insuficiência dos recursos (financeiros e humanos) públicos, devem ser ponderados a partir do princípio da eficiência, capitulado no art. 37, caput, da CRFB, bem como sob a perspectiva dos critérios da legitimidade e da economicidade estabelecidos no art. 70, caput, da CRFB vigente.
Em seguimento, apesar de não refletir a dinâmica das políticas públicas, com vistas a analisar com mais profundidade e facilidade o processo de formatação das políticas públicas, decompôs-se (IOCKEN, 2014, p. 23-24 e CASTRO, p. 90) este processo em fases ou ciclos, os quais, em geral, sofreram a seguinte categorização: 1) problematização; 2) formação da agenda; 3) formulação de soluções ou alternativas para alcançar os objetivos; 4) tomada de decisão; 5) implementação; 6) avaliação e a 7) conclusão do programa.
Na primeira fase, a da problematização, ocorre uma verdadeira disputa entre os atores públicos e privados para o preenchimento dos espaços “vazios” na agenda estatal, cujo embate, no mais das vezes, se dá de maneira assistemática, pulverizada e fragmentada em razão da multifacetariedade e complexidade (e até mesmo aleatoriedade) do fenômeno social que sofre a influência dos mais diversos fatores.
Nesta fase, a heterogeneidade dos atores envolvidos na disputa, sob a perspectiva dos seus valores, interesses e posições, acaba por influenciar o poder público condutor do processo a eleger as situações merecedoras de atenção, bem como o(s) enfoque(s) ou a(s) perspectiva(s) sobre a qual o tema será desenvolvido, com vistas a serem escolhidas para integrarem a agenda estatal relacionada às políticas públicas.
Há uma verdadeira filtragem e reorganização “promovida pelos atores sociais, que imprimem registros de inteligibilidade e de significação a uma realidade aparentemente caótica.” (IOCKEN, 2014, p. 87).
A segunda fase, a da formação da agenda, que se traduz no processo de eleição das prioridades de atuação do Estado, tem sofrido cada vez mais a interferência do processo de constitucionalização dos direitos fundamentais, ocorrida com a promulgação da CRFB, bem como com a respectiva mudança de postura por parte do Poder Judiciário que, com base no neoconstitucionalismo, tem tolerado cada vez menos a conduta omissiva ou a inação do Estado face a comandos normativos voltados à previsão de direitos subjetivos essenciais do homem.
Assim, a imposição ao Legislador de uma agenda composta de tarefas, fins e programas voltados à concretização de direitos fundamentais previstos na CRFB também redunda na obrigação, dirigida à administração pública, de formação de uma agenda a ser implementada, na medida em que os direitos fundamentais são a razão ou o motivo pelo qual o Estado deve agir através das políticas públicas (CASTRO, 2015, p. 102-103).
Esse sincretismo do processo de formatação das políticas públicas, isto é, essa inter-relação entre a política e diversas áreas do conhecimento, com especial destaque para o direito, tem contribuído para a eficiência, na medida em que elas se apresentam como limitadores recíprocos através dos indicadores produzidos em seus bojos.
Na fase da formulação de soluções ou alternativas para alcançar os objetivos, deve-se ter em vista, em primeiro lugar, a consecução dos resultados almejados, de modo a dar uma resposta efetiva a uma demanda social, isto é, de maneira a propiciar a concretização de um direito.
Não obstante, deve-se fazer uma ponderação entre os meios aventados e os resultados obtidos, levando-se em consideração os critérios da legalidade, legitimidade e economicidade, os quais correspondem, em última análise, ao princípio da eficiência, insculpido no art. 37, caput, da CRFB.
Em seguida, tem-se a fase da tomada de decisão que consiste na etapa em que os agentes públicos competentes escolhem, dentre as possibilidades erigidas na fase anterior, as alternativas que podem fazer frente aos problemas públicos definidos da melhor forma possível, isto é, levando em consideração os critérios da legalidade, legitimidade e da economicidade (art. 70, caput, da CRFB).
Diferentemente do que ocorre nas etapas anteriores (problematização e formulação de soluções), em que há a possibilidade de participação de uma pluralidade de atores, na fase da tomada de decisão, o número de participantes é reduzido, podendo se restringir a um grupo diminuto de pessoas ou até mesmo a uma única pessoa detentores legais de competência para a prática do ato administrativo de escolha.
A despeito da possibilidade de emprego de um racionalismo no bojo do processo de tomada de decisão, o qual também pode ser conduzido com base no modelo incremental (IOCKEN, 2014, p. 36), assentado em um processo de construção contínua, com vistas às ações já implementadas, na fase da implementação, a indeterminabilidade do resultado almejado, decorrente da fragmentação da construção do processo em vista da atuação descentralizada de múltiplos atores, da densidade técnica e da complexidade da ação pública e até mesmo da política eleitoral, se apresenta como uma característica típica e ordinária, pois “muitas vezes, apenas a realidade é capaz de identificar e mensurar variáveis não previstas na fase do planejamento.” (IOCKEN, 2014, p. 101).
Assim, primando-se pela busca da concretização de resultados afinados com os valores e normas encampados pelo sistema constitucional e, por consequência, pela eficiência da gestão pública, o sistema de controle deve levar essas contingências em consideração de modo a permitir a retomada e a reorientação do processo de formatação das políticas públicas, cuja reconstrução, não raro, acontece a posteriori (IOCKEN, 2014, p. 101).
A etapa da avaliação consiste na “fase do ciclo de políticas públicas em que o processo de implementação e o desempenho da política pública são examinados com o intuito de conhecer melhor o Estado da política e o nível de redução do problema que a gerou” (SECCHI, 2013, p. 63), a qual deve ser realizada com base em critérios (“mecanismos lógicos que servem como base para escolhas ou julgamentos” (SECCHI, 2013, p. 63) – eficiência, eficácia, impacto, sustentabilidade, análise custo-efetividade e satisfação do usuário), indicadores (“medidas indiretas, que devem ser calculadas a partir da identificação e quantificação dos resultados obtidos” ou “densificação dos critérios, ou seja, elementos capazes de permitir a aferição objetiva de algo que, antes, era abstrato” – CASTRO, 2015, p. 96) e padrões (“elementos que permitem referenciar, comparativamente, os indicadores” - CASTRO, 2015, p. 96).
A avaliação da política pública, que é obtida através da comparação entre a ação pública implementada e os padrões estabelecidos e que é realizada tanto internamente, isto é, no âmbito da pessoa jurídica de direito público ou de forma mais específica no bojo do órgão público condutor do programa, quanto externamente, através do sistema de controle externo desempenhado pelo poder legislativo, pelos tribunais de contas e pelo poder judiciário, tem o condão de aumentar a sensibilidade e a percepção que os atores políticos (SECCHI, 2013, p. 65) e sociais tem sobre a política pública de forma a promover um redirecionamento da política em andamento, assim como a servir de norte para a confecção de programas futuros.
Esgotada a fase da avaliação, desfecha-se o ciclo com o encerramento da política pública, que se dará com o alcance resultado esperado ou com a concretização da situação erigida, normalmente atrelada a um fator contingente, a exemplo do tempo.