PALAVRAS-CHAVE: Estado. Constituição. Organização. Poderes. Entes Federados.
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O presente trabalho versa sobre a estrutura organizacional do Estado brasileiro à luz do que dispõe a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. De modo a proporcionar ao leitor maior compreensão sobre as nuances da organização do Estado Brasileiro, além de se apresentar de maneira mais didática, a presente pesquisa inicia com uma abordagem geral sobre alguns elementos que estruturam um estado, como a independência dos entes federados. Por conseguinte, o trabalho discorre sobre cada ente federado (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), apresentando, brevemente, suas principais características. Além disso, o trabalho também aborda a questão da divisão dos poderes do Estado Brasileiro e as questões que envolvem os estados de sítio e de defesa.
O material utilizado como base da pesquisa foi a legislação, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e doutrinas, fazendo-se uso de transcrições dos textos, tanto na forma direta, quanto indireta, quando imprescindíveis para o deslinde didático e informativo desta pesquisa, sempre no intuito de expandir o conhecimento sobre o tema, tornando-o mais compreensivo e instigador. Cabe registrar, ademais, que o presente trabalho não tem o condão de findar a discussão sobre o tema. Ao contrário, o objetivo é iniciar e ampliar a discussão.
1 ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DA ESSÊNCIA DO ESTADO: UMA REFLEXÃO INICIAL NECESSÁRIA
Por muitos séculos tem se discutido arduamente a respeito do que vem a ser o Estado. Sob a ótica de Nicolau Maquiavel, é um instrumento pelo qual se tem controle sobre os homens. Um meio pelo qual exerce-se o poder. Na sua famosa obra, O Príncipe, deixa explícito que “todos os Estados, todos os domínios que exerceram e exercem poder sobre os homens, foram e são ou repúblicas ou principados” (MAQUIAVEL, p. 11, 1955). Ganhou uma fama de maquiavélico, um político-filósofo mau, por escrever criticamente sobre as nuances do Estado. Inobstante, verifica-se que Maquiavel em todas as suas obras, tratou da realidade do Estado como ele era de fato, e não como deveria ser na utopia platônica, aristotélica ou de Santo Tomás de Aquino. Tornou-se então o ponto alto de sua discussão a realidade concreta. Decorrente daí a verdade efetiva das coisas (WEFFORT, 2014).
Observar e examinar o Estado real e não como se gostaria que o fosse é uma elementar fantástica que contribui enormemente para entender a essência do Estado. Para os gregos, a Polis, era considerada sua cidade-estado, o que equivale para os romanos a civitas. Era na Polis, que os indivíduos discutiam sobre suas relações. Através do exercício constante da política, os gregos se libertavam pré-politicamente para a liberdade na Polis. Ou seja, os indivíduos se reuniam em um local e através de uma discussão concernente às suas relações, buscavam meios de “constituir o Estado”. Observavam as relações interpessoais e discorriam sobre elas.
Constitui-se outro fator importantíssimo da essência do Estado, a liberdade. Ora, se o Estado é quem exerce poder sobre os indivíduos, impõe regras e sanções, o que é a liberdade dentro do Estado? Liberdade dentro de um Estado é poder fazer o que as leis permitem. O Estado Democrático de Direito permite tal exercício. “Em um Estado, isto é, numa sociedade onde existem leis, a liberdade só pode consistir em poder fazer o que se deve querer e em não se forçando a fazer o que não se tem o direito de querer” (MONTESQUIEU, p. 166, 1995). Deve se ter cuidado, pois liberdade e independência não são a mesma coisa.
Dentro do Estado, o indivíduo possui sim liberdade, no entanto, esta liberdade depende das disposições legais, das regras que o Estado estipula, sendo necessária tal imposição para que a garantia e manutenção de direitos a todos ocorra, nas palavras de Montesquieu “a liberdade é o direito de fazer tudo o que as leis permitem; e se um cidadão pudesse fazer o que elas proíbem ele já não teria liberdade, porque os outros também teriam este poder” (MONTESQUIEU, p. 166, 1995). Todos os Estados possuem em comum um objeto, o de se conservar. Contudo, cada Estado, possui um que lhe é particular. É o objeto central da sua constituição. Retirado da obra O Espírito das Leis, de Montesquieu, o trecho abaixo demonstra o interesse de cada nação em determinado objeto:
O crescimento era o de Roma; a guerra, o da Lacedemônia; a religião, o das leis judaicas; o comércio, o de Marselha; a tranquilidade pública, o das leis da china; a navegação, o das leis dos habitantes de Rodes; a liberdade natural, o objeto da organização dos selvagens; em geral, as delícias do príncipe, o dos Estados despóticos; sua glória e a do Estado, o das monarquias; a indepenência de cada particular é o objeto das leis da polônia” (MONTESQUIEU, p. 166, 1995).
O professor e doutrinador Paulo Nader, nos apresenta um conceito contemporâneo de Estado que possui elementares significativas da composição, qual seja, “um complexo político, social e jurídico, que envolve a administração de uma sociedade estabelecida em caráter permanente em um território e dotado de poder autônomo” (NADER, p. 130, 2013).
A doutrina moderna discorre sobre o Estado por três caminhos. Sob a visão sociológica, ocorre a análise do social, no âmbito econômico, religioso, jurídico, bem como a sua formação étnica. Analisando o Estado na esfera política, tem-se o estudo de modo geral, do bem-estar do coletivo. Por fim, não menos importante, o caminho jurídico, que estuda as normas que estruturam o Estado, desde as constituições até suas leis ordinárias. (NADER, 2013).
2 ESTRUTURA ORGANIZATÓRIA DO ESTADO BRASILEIRO: NOTAS A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988
Interpostas as preliminares sobre o que é um Estado e sua essência, faz-se necessário analisar a organização do Estado brasileiro. A Carta Magna Brasileira nomeou o Estado de República Federativa do Brasil, onde adotou a forma republicana de governo, ou seja, o governante é eleito pelo povo, direta ou indiretamente (eletividade) para exercer um mandato por um período estipulado (periodicidade).
A atual Constituição da República Federativa do Brasil, já no seu primeiro artigo, dispõe que a nação brasileira é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constituindo-se num Estado Democrático de Direitos e Garantias e que o exercício do poder pelo povo ocorre por meio de representantes eleitos ou que a própria Constituição determinar.
Assim como os demais Estados, o Brasil também possui a sua organização. A organização do Estado brasileiro comtempla a união dos entes federados, Estados membros, Distrito Federal, Municípios e a União. Por vezes imagina-se que o termo “União” nada mais é que a conjuntura dos entes federados (Estados, Distrito Federal e Municípios), contudo, conforme salienta André Ramos Tavares “o vocábulo “União”, no Direito Constitucional pátrio, designa exatamente uma das entidades federativas componentes da estrutura organizatória brasileira, ao lado dos Estados, Distrito Federal e Municípios” (TAVARES, p. 844, 2015).
A Carta Magna deixa isso bem claro no caput, do seu 18º artigo: “a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”. E ainda, a cláusula pétrea constante do art. 60º, § 4º, assim dispõe: Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir I-a forma federativa de Estado; II-o voto direto, secreto, universal e periódico; III-a separação dos poderes; e IV-os direitos e garantias individuais.
A Constituição Federal de 1988 consagrou o Princípio da Autonomia dos entes federados. Possuem capacidade de autogoverno, autolegislação e autoadministração. Dizer que os entes federados possuem autonomia não implica soberania, uma vez que o exercício dessa autonomia conta com determinações constitucionais, portanto, aqueles devem obediência à Constituição. (TAVARES, 2015).
3 DA CAPACIDADE DE AUTOGOVERNO, AUTOLEGISLAÇÃO E AUTOADMINISTRAÇÃO DOS ENTES FEDERADOS
3.1 Dos Estados
A Carta Magna, no corpo que a estrutura, determinou a autonomia de cada ente federativo. “A autonomia do Estado se caracteriza por sua capacidade de auto-organização – e, como decorrência direta desta, a capacidade de autolegislação –, sua capacidade de autogoverno e de autoadministração” (TAVARES, p. 848, 2015). Assim sendo, verifica-se a auto-organização consagrada no art. 25, caput, CF/88: “os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.”
Encontram-se estabelecidos na Constituição Federal os dispositivos quanto a organização dos poderes na esfera estadual, conforme consta dos artigos, 27º (legislativo), 28º (Executivo) e 125º (judiciário) da CF/88. Nas palavras de Tavares, “o autogoverno se dá por não depender o Estado das autoridades da União, que não têm gerência sobre seus negócios” (TAVARES, p. 851, 2015). No que tange à capacidade autoadministrativa, o § 1º do art. 25 assim dispõe: “são reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição”.
3.2 Da União
Na ótica de Tavares, “a União é uma pessoa jurídica de Direito Público interno. Assim, embora não conte com personalidade internacional – apenas atribuído ao Estado Federal Brasileiro –, são as autoridades e órgãos da União que representam o Estado Federal nos atos e relações do âmbito internacional” (TAVARES, p. 844, 2015). O fato de a União ser uma pessoa jurídica torna-se titular de direitos reais e pessoais. Os bens pertencentes à União estão dispostos no artigo 20 da Constituição Federal.
3.3 Dos Municípios
A respeito da autonomia adquirida pelos Municípios na Constituição vigente, Paulo Bonavides aclara que, “a história da autonomia municipal é uma crônica política de oscilações, que variam pendularmente do alargamento a contração, conforme haja ocasiões mais propícias para concretizar o princípio da liberdade na organização das estruturas estatais” (BONAVIDES, p. 346, 2003). Contudo, verifica-se no corpo da Constituição de 1988, artigo 34, VII, alínea c, mais uma garantia de respeito aos princípios constitucionais, a autonomia municipal. Tal autonomia permite ao município elaborar sua própria lei orgânica, a qual corresponderá à Constituição Municipal.
O art. 29, caput, CF/88, discorre a respeito do poder constituinte decorrente para o poder legislativo municipal. O artigo contempla uma relação de limitações materiais em relação à capacidade de auto-organização de cada município. Caso a lei orgânica ao ser elaborada, não contemple qualquer das disposições do referido artigo, não por isto, deixarão de ser aplicadas, uma vez que se trata de normas de eficácia plena. (TAVARES, 2015). O art. 30 e 31, CF/88, versam sobre as competências municipais e como será feita a fiscalização, respectivamente.
3.4 Do Distrito Federal
A Constituição Federal de 1988 dispôs que o Distrito Federal é um dos entes federados na organização do Estado, possuindo assim, autonomia. No Artigo 32, CF/88, é perceptível o gozo de autonomia do Distrito Federal. Assim como os municípios, rege-se por suas próprias leis orgânicas, sendo vedado ao Distrito Federal subdividir-se em municípios.
Quanto à sua capacidade de se auto-organizar e autogovernar, no magistério de André Ramos Tavares, estão sacrificadas, uma vez que compete a União (art. 21, XIII e XIV) a manutenção concernente ao Poder Judiciário, Defensoria Pública, Ministério Público, Polícias civil e militar e do Corpo de Bombeiros. (TAVARES, 2015). José Afonso da Silva ainda acrescenta, “nesse aspecto é que dissemos que a autonomia do Distrito Federal é tutelada. Nisso ele fica muito aquém dos Estados” (SILVA, p. 650, 2007).
O poder legislativo do Distrito Federal é denominado “Câmara Legislativa”, composta por Deputados Distritais. Segue a mesma regra dos Deputados Estaduais, quanto ao número de integrantes e a periodicidade do mandato. Contempla um cargo de governador e vice, conforme dispõe o art. 32, § 2º. Organizar e manter o poder judiciário compete a União, conforme do art. 22, XIII. (TAVARES, 2015).
4 DA ESTRUTURA CONSTITUCIONAL DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO À DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS
No que tange ao Poder Legislativo, o Estado brasileiro optou pelo sistema bicameral, Câmara dos Deputados e Senado Federal (o Congresso Nacional). São funções típicas do Poder Legislativo, a de fiscalização e legislação, conforme discorre a Constituição Federal de 1988 nos arts. 48, 70 e 71. Ressalta-se aqui o Princípio da Simetria (Congresso-Assembleias-Câmaras).
O Congresso Nacional conta com diversas comissões, estas por sua vez se dividem em temporárias e permanentes. As diretrizes que regulam cada comissão encontram-se nos respectivos regimentos do parlamento, assim disposto no art. 58 da Constituição Federal de 1988. Os parlamentares possuem algumas “garantias constitucionais”, são privilégios que se encontram na Carta Magna no art. 53, contudo, previu também algumas vedações no art. 55.
O Poder Executivo segundo o artigo 76 da Carta Magna é exercido pelo Presidente da República, este, auxiliado por ministros de Estado. Uma vez que o regime de governo adotado pelo Estado brasileiro é o presidencialismo, o Presidente da República torna-se autônomo perante o Congresso. No que diz respeito ao exercício de atividades a serem realizadas pelo Presidente da República, o art. 84, CF/88 elenca algumas, como por exemplo o que está disposto do Inciso IV: Sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução.
Tavares assinala algumas das características do presidencialismo: a autonomia do Presidente perante o Congresso Nacional, como já exposto anteriormente; exerce concomitantemente os papeis de Chefe de Estado e de governo; o fato de os ministros serem meros auxiliares podem ser demitidos a qualquer momento; o presidente não participa do processo legislativo de forma efetiva; é eleito pelo povo, e não pelo Parlamento (TAVARES, 2015).
O Poder Judiciário, seja na sua esfera estadual ou federal, ao que parece, é o que mais deve[ria] possuir autonomia entre os três poderes, pois é ele quem declara, quando acionado, o direito dos indivíduos. Possui características como a inafastabilidade da Jurisdição. É inerte, deve ser acionado, e quando isso ocorre não pode se recusar a “mexer-se” (Princípio da Inafastabilidade, art. 5º, XXXV, CF/88). A jurisdição é ininterrupta, conforme estabelece a Carta Magna em seu art. 93º, XII. São órgãos do Poder judiciário: Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça, Justiça Federal Eleitoral, Justiça Federal Militar, Justiça Federal do Trabalho, Justiça Federal Comum, Justiça Estadual e o Conselho Nacional de Justiça.
O artigo 136 da Constituição Federal discorre a respeito do estado de defesa da nação brasileira. O estado de defesa ocorre por meio de decreto presidencial para reestabelecer a ordem nacional. A desordem pode ocorrer por instabilidade dos institutos ou da sociedade ou por calamidades de proporção elevada ocasionadas pela natureza. No período de estado de defesa alguns dos direitos civis são restritos aos populares, conforme disposto no § 3º do referido artigo. O período de estado de defesa não pode ser superior a trinta dias, sendo que todo o processo de estado de defesa será acompanhado pelo Congresso. O estado de sítio segue praticamente as mesmas premissas do estado de defesa, conforme elucida a Constituição Federal nos arts. 137, 138 e 139. O restabelecimento de ordem nacional, dentre os fatores já mencionados, ocorrerá em caso de guerra declarada e para repelir invasões e ataques de outras nações.
5 DA DIVISÃO DOS PODERES
A vigente Carta Magna brasileira, em seu art. 2º, assim consagrou: “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. A adoção constitucional do Princípio da Separação dos Poderes tornou-se um fundamento sólido na estrutura organizatória do Estado, uma verdade, segundo André Ramos Tavares, irrefutável (TAVARES, 2015). Pode-se dizer que dois são os elementos que fundamentam a divisão de poderes. O primeiro diz respeito à especialização funcional, ou seja, cada órgão (poder) é especializado no exercício de sua função. Se atribuiu às assembleias a função Legislativa, a de execução ao Executivo e a Jurisdicional ao Poder Judiciário. O segundo elemento, a independência orgânica, significa que além da função desempenhada por cada um, é necessário que cada órgão possua independência efetiva em relação aos outros (SILVA, 2007).
No que tange à harmonia entre os Poderes, ela ocorre, num primeiro momento, porque há a existência de normas de caráter cortês entre os poderes. Já em um segundo momento, cabe ressaltar que nem a independência, nem as divisões de funções entre os órgãos são absolutas. A harmonia ocorre por meio de uma ferramenta chamada “Peso e Contrapeso”, como forma de manter o equilíbrio e evitar arbitrariedades de atos entre os Poderes (SILVA, 2007).
É, pois, na conjuntura do exercício das funções de cada Poder dentro de cada ente federativo que o Estado, como um todo, realiza a manutenção do Pacto Federativo. No momento em que foi promulgada a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, os constituintes da época fizeram um pacto. Este pacto deve ser cumprido pela federação brasileira. O Pacto Federativo nada mais é do que a conjuntura da organização do Estado, onde cada ente federado abre mão da sua soberania em favor da Federação, permanecendo cada ente federado com autonomia político-administrativa. O pacto ocorre em prol do bem comum. A formalização deste pacto, pode-se dizer que é a própria Constituição, onde se pode aferir amplamente como os entes federados se relacionarão entre si e com o próprio Estado Federado.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
À guisa do exposto, pode-se dizer que a divisão dos entes federados (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), por meio do pacto federativo, foi de grande valia para a nação brasileira, especialmente porque dessa forma a prestação jurisdicional do Estado, por ser feita de forma dividida, pode chegar a todos os cantos do país, sem contar que ainda permaneceram inúmeras autonomias para cada ente federado, o que os permite concretizar políticas que atendam aos interesses da sociedade.
A separação dos poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário), de igual forma, mostra-se como uma pedra de toque para a concretização das diretrizes previstas na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Isso porque, a independência, autonomia e harmonia que sustentam essa separação tripartite dos poderes do Estado corrobora a ideia de que apenas com um diálogo institucional concreto os direitos e garantias poderão se tornar efetivos. Por meio dessa separação, pode-se dizer que o Estado Democrático de Direito encontra maior campo de legitimação.
Em suma, metaforicamente, a organização do Estado Brasileiro pode ser comparada com o corpo humano. Claro. O corpo como um todo é o Estado; o crânio, onde fica assentado o cérebro, a União. Braços e pernas os Estados membros. Os pés o Distrito Federal e os Municípios. Quanto aos poderes da União (cérebro), o Legislativo são as mãos, pois são elas quem escrevem as leis. O Executivo é o coração, pois é ele quem tem a “chave do cofre” e manda sangue (dinheiro), para o resto do corpo. E o Judiciário é a boca, pois é ela quem declara o direito.
REFERÊCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 13. ed. rev. e atual. tir. 2. São Paulo: Malheiros Editores, 2003.
MAQUIAVEL, Nicolau. O Príncipe. Os Pensadores. São Paulo: Abril Cultural, 1973, p.11.
MONTESQUIEU, Charles Louis de Sécondat. O Espírito das Leis. Trad. Fernando Henrique Cardoso e Leôncio Martins Rodrigues. 2. ed. Brasília: Universidade de Brasília, 1995.
NADER, Paulo. Introdução ao Estudo do Direito. 35. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2013. p. 129-139.
Obra coletiva da Editora Saraiva. Vade Mecum. Luiz Roberto Curia, Lívia Céspedes e Juliana Nicoletti (Orgs). 18. ed. rev. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2014.
SILVA, José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo. 29. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros Editores, 2007.
TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 13. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva.
WEFFORT, Francisco Correa (Org). Os Clássicos da Política. 14. Ed. vol. 1. São Paulo: Ática, 2006, p. 11-186.